Sentencia 2010-00484 de agosto 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 2010-00484-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción popular - fallo.

Actor: Luis Fernando Claros Soto

Bogotá, D.C., veintinueve de agosto de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia de 12 de febrero de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila, denegó las suplicas de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. El señor Luis Fernando Claros Soto, instauró acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, contra la Nación - Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos “a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica”, que a su juicio, están siendo vulnerados por el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006.

I.2. Hechos

Manifestó que el artículo 40 de la Ley 789 de 2002, creó el Fondo Emprender como una cuenta independiente y especial adscrita al SENA, para el financiamiento de proyectos empresariales que provengan y sean desarrollados, entre otros, por los aprendices de esa entidad nacional.

Adujó que en virtud de la facultad reglamentaria contenida en el parágrafo del señalado artículo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 934 de 11 de abril de 2003, en el que definió como aprendices a las personas que sean alumnas o certificadas por el SENA.

Expresó que posteriormente el SENA expidió los acuerdos 007 de 13 de julio de 2004 y 015 de 17 de diciembre de la misma anualidad, en los que le dio una definición al concepto de aprendiz por fuera de los parámetros legales y reglamentarios establecidos en las normas atrás referidas, lo que generó que una persona instaurara una acción de tutela en la que se le amparó su derecho fundamental al trabajo, pues se había negado la posibilidad de acceder a la financiación del Fondo Emprender para su plan de negocio, con fundamento en un concepto de aprendiz que ni la ley ni el decreto reglamentario consagraban.

Afirmó que el Gobierno Nacional también expidió el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006, en el que excedió las facultades reglamentarias otorgadas por el legislador, pues al definir el concepto de aprendiz, excluyó a muchos ciudadanos que sí reunían los requisitos consagrados en la Ley 789 de 2002 y en el Decreto 934 de 2003.

I.3. Pretensiones.

El actor solicitó que se amparen los derechos colectivos invocados, y se le ordene a las entidades accionadas, inaplicar por inconstitucional e ilegal el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006, pues excedió las facultades otorgadas al Gobierno Nacional en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 789 de 2002.

Igualmente, solicitó que se le reconozca el incentivo económico establecido en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

I.4. Las contestaciones.

El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - regional Huila, afirmó que en atención al artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006 y los actos administrativos(1) objeto de la presente acción popular, gozan de presunción legalidad hasta que exista un pronunciamiento que decrete su nulidad, el cual solamente se puede dar a través de la acción consagrada en el artículo 84 ibídem.

Aseveró que en el presente caso no se observa que exista una falta a la moral administrativa sino una inconformidad particular con una norma de obligatorio cumplimiento.

Manifestó que el actor lo único que busca con la presente acción popular es el reconocimiento económico regulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Recordó que esta corporación ha señalado que el interés colectivo es el que pertenece a todos pero a nadie en particular, pues no se determina por el número de personas que tengan un interés propio o individual.

Mencionó que no se puede pretender que todas las personas accedan al Fondo Emprender, ya que se perdería su esencia y se convertiría en una entidad financiera o bancaria.

Propuso la excepción de indebida escogencia de la acción, ya que el ordenamiento jurídico contiene los trámites correspondientes que regulan la declaratoria de inconstitucionalidad o la nulidad de una norma expedida por el Estado.

Igualmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no fue dicha entidad la que expidió el Decreto 3930 de 2006, sino el Gobierno Nacional a través del Ministerio de la Protección Social.

Agregó que los requisitos que estipuló para acceder al Fondo Emprender, se establecieron en cumplimiento de un deber legal consagrado en el Decreto 3930 de 2006, el cual tiene plena vigencia y legalidad.

El Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio del Trabajo, mencionó que el objeto de la acción popular no es modificar la legislación existente, sino proteger los derechos colectivos que pueden estarse vulnerando.

Advirtió que los hechos expuestos por el actor carecen de fundamento jurídico e incumplen los requisitos exigidos por la Ley 472 de 1998, pues no existe nexo de causalidad entre la acción u omisión y la presunta afectación de los derechos colectivos.

Señaló que el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006, lo que buscó fue ampliar el concepto de aprendiz para darle la oportunidad no solo a los alumnos y a las personas certificadas por el SENA, sino también a los alumnos de los programas de “Formación titulados”, “Jóvenes rurales” y “Jóvenes en acción”, así como a los estudiantes universitarios que contemplen práctica empresarial en el desarrollo del pensum de su carrera profesional.

Indicó que no entiende en qué sentido se ve afectado el accionante con el decreto señalado, pues él tendría derecho a los beneficios que concede el Fondo Emprender por ser estudiante egresado del SENA.

Aseguró que en la acción popular instaurada, no se explica ni se prueba el concepto de vulneración de los derechos colectivos invocados, por lo cual no es procedente acceder a sus pretensiones.

Expresó que la particularidad de los hechos relatados por el actor no permite generalizar la situación estudiada, ni mucho menos derivar de ella todas las consecuencias que se plantean en la demanda.

Reiteró que para declarar transgredido el derecho colectivo a la moralidad administrativa, se tiene que demostrar que una o más autoridades administrativas actuaron de forma dolosa, lo cual no aparece planteado ni demostrado en la presente acción popular.

Mencionó que so pretexto de amparar la moralidad administrativa, lo que busca el actor es la obtención de un reconocimiento en dinero y además, pretende que se inaplique una norma que tiene presunción de legalidad, lo cual desborda sus competencias.

Reiteró que en el caso estudiado, la acción popular perdió sus características esenciales, pues no persigue un fin público, ya que su motivación es totalmente subjetiva y particular.

I.5. Pacto de cumplimiento.

El 16 de marzo de 2011, se llevó a cabo la audiencia pública consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, con la presencia del magistrado ponente en el tribunal, la directora territorial del Huila (E) del Ministerio de Protección Social, la apoderada del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el actor popular, el procurador judicial II 34 administrativo y la secretaria ad hoc, la cual se declaró fallida, por no haber ninguna propuesta para conciliar.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 12 de febrero de 2013, denegó las pretensiones de la acción popular, pues consideró que no se demostró vulneración alguna de los derechos colectivos invocados.

Manifestó que el actor sustentó la violación a la moralidad administrativa en la presunta ilegalidad del Decreto 3930 de 2006, argumento que no es suficiente para configurar la transgresión del mencionado derecho colectivo, toda vez que es necesario probar la existencia de unos bienes jurídicos realmente afectados.

Adujo que a pesar de que se invocó la defensa del patrimonio público, relacionado con los recursos del Fondo Emprender, no se indicó si hubo detrimento o utilización indebida u otra forma de manejo irresponsable de los mismos y mucho menos se encontró elemento de juicio dentro del expediente del cual se infiriera defraudación alguna.

Comentó que el actor se limitó a invocar el derecho colectivo a la libre competencia económica, pero en ningún momento expuso las razones que sustentaran su protección por esta vía procesal.

Sostuvo que el solo hecho de manifestar que unas normas son ilegales, no es suficiente para que se configure violación o amenaza de los derechos colectivos alegados en la presente acción popular.

III. Fundamentos del recurso

El actor solicitó revocar la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, son abundantes las pruebas que demuestran que las normas del Gobierno Nacional frente al emprendimiento empresarial, expedidas en virtud de su potestad reglamentaria, limitan los fundamentos contenidos en la Ley 789 de 2002 y discrimina a los ciudadanos que dicha norma cobijaba.

Reiteró que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, reflejada en la expedición del Decreto 3930 de 2006, desbordó el concepto de aprendiz en beneficio de una comunidad y en detrimento de otra, contrariando el concepto previamente establecido por la Ley 789 de 2002.

Agregó que el aprendiz en su concepto amplio ha sido discriminado con la expedición del Decreto 3930 de 2006, pues no tendrá la posibilidad de acceder a los recursos públicos del Fondo Emprender.

Manifestó que la moralidad administrativa se infringe de manera evidente, al sustituir conceptos legales con el objeto de discriminar una población que definió el legislador como destinataria y beneficiaria de la oportunidad de recibir un apoyo para su plan de emprendimiento.

Manifestó que sí se afecta el patrimonio público cuando recursos económicos destinados para un fin específico se retienen o se destinan a una población exclusiva y no al conglomerado que la ley ha definido como destinatario.

Agregó que la libre competencia económica también se ve vulnerada cuando una población con derecho a acceso a recursos públicos, como los manejados por el Fondo Emprender, no es tenida en cuenta porque su calidad de aprendiz no es la que definió el legislador, sino la que conceptuó el Gobierno Nacional.

Concluyó que los derechos colectivos invocados se encuentran violados por las normas de desarrollo legal y de facultad reglamentaria que contradicen la Ley 789 de 2002, limitando el acceso a los recursos públicos destinados para el emprendimiento.

V. (Sic) Alegato del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público manifestó que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 3930 de 2006, lo que hizo fue ampliar la cobertura para el acceso al beneficio económico que otorga el Fondo Emprender, sin dejar por fuera a los alumnos o personas certificadas por el SENA, por lo tanto, no existe la restricción alegada por el actor y no hay lugar a declarar la inaplicación de la mencionada norma.

Afirmó que además de las razonas por las que el Tribunal Administrativo del Huila consideró que no hubo vulneración de los derecho colectivos, debe sumarse el hecho de que con la expedición del Decreto 3930 de 2006, no se produjo un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

VI. Consideraciones de la Sala

La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

En el presente caso, el Tribunal Administrativo del Huila denegó las pretensiones de la demanda básicamente por no encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la libre competencia.

Por su parte, el actor impugnó la sentencia manifestando que la prueba de la vulneración de los derechos colectivos, es precisamente el desbordamiento en el ejercicio potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, en la expedición del Decreto 3930 de 2006, en el que a su juicio, se definió indebidamente el concepto de aprendiz, contradiciendo lo establecido en la Ley 789 de 2002.

El actor básicamente señaló que el Decreto 3930 de 9 de noviembre de 2006, extralimitó las facultades reglamentarias concedidas al Gobierno Nacional, al definir el concepto de aprendiz excluyendo injustificadamente a muchos ciudadanos del acceso a la ayuda económica otorgada por el Fondo Emprender, lo cual, a su entender, vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la libre competencia económica.

Así las cosas, lo primero que es importante advertir es que el actor pretende que a través de esta acción popular se inaplique un acto administrativo que él considera inconstitucional e ilegal, lo cual eventualmente es procedente, vía excepción, sí se encontrara probada la efectiva violación de los intereses colectivos invocados en la demanda. De corroborarse esta situación, el juez popular puede tomar las medidas que considere pertinentes para hacer cesar la vulneración o amenaza, entre ellas, inaplicar una norma o acto administrativo, en aras de proteger el derecho colectivo transgredido o amenazado, pero los efectos solo se restringirán al caso concreto estudiado, es decir, que la norma no desaparece del ordenamiento jurídico, simplemente se inaplica para las partes intervinientes en el proceso.

No obstante lo anterior, es pertinente resaltar que la acción popular no es el mecanismo con el cual se define la legalidad o constitucionalidad de un acto administrativo o una norma, ya que para ello nuestro ordenamiento jurídico contempló otros medios de defensa idóneos, lo que no significa que la misma no pueda ser utilizada para proteger algún derecho colectivo vulnerado precisamente con la expedición o efectos de una decisión legislativa o de la administración.

En ese orden de ideas, la procedencia de la acción popular se determina por la existencia de una eventual conculcación de un derecho colectivo y no por la naturaleza misma del presunto hecho generador de dicha vulneración, por lo tanto, lo que se debe probar en este proceso, no es si el acto administrativo es ilegal o inconstitucional, que sería lo lógico dentro de una acción de nulidad por inconstitucionalidad o un medio de control de nulidad, sino si con el mismo se amenazan o agravian derechos colectivos, pues el objeto y la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de tales derechos.

En el presente caso, la acción popular se estructuró bajo la tesis de que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria al momento de expedir el Decreto 3930 de 2006, pues estipuló requisitos en la definición del concepto de aprendiz, que no fueron consagrados en la Ley 789 de 2002 y en el Decreto 934 de 2003, lo que constituye un argumento que solo ataca la legalidad del acto administrativo señalado, situación que sería aceptable, si la finalidad de este proceso fuera obtener la declaración de nulidad del mismo.

Es oportuno resaltar que el solo hecho de aducir que una norma es ilegal o inconstitucional no demuestra per se la conculcación de un derecho colectivo, pues no se está frente a un estudio de legalidad, en el cual simplemente se exponen argumentos que buscan determinar si el acto acusado se expidió desatendiendo el ordenamiento jurídico y se confronta con la norma que se considere vulnerada. En la acción popular, como ya se dijo, lo que se debe determinar es si el acto administrativo afecta un derecho colectivo, independientemente de su legalidad o constitucionalidad, que no es objeto de definición dentro de este mecanismo de protección constitucional.

Si bien es cierto que la naturaleza autónoma de la acción popular permite su procedencia sin importar que existan otros medios jurídicos idóneos para controvertir la acción u omisión presuntamente vulneradora del derecho colectivo, eso no significa que los reemplace o que las discusiones propias de cada una de las acciones se transmuten a otra, por lo que los argumentos que se utilizan para poner en tela de juicio la legalidad de un acto administrativo, no necesaria ni automáticamente implican la vulneración de un derecho colectivo, mucho menos cuando en el expediente no obran pruebas de la misma.

Es así como esta Sección en auto de 20 de marzo de 2003 (Exp. 2002-02646-01, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola) manifestó:

“En el caso, como el accionante cuestiona la constitucionalidad de unos preceptos, la acción que correspondería sería la de inconstitucionalidad de competencia exclusiva de la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 241 de la Carta…

(…)

El juez popular no debe so pretexto del amparo de derechos e intereses colectivos, dar impulso a una acción cuyo objeto está en contravía del ordenamiento legal…”.

Ahora bien, luego de revisada la demanda se observa que el actor se limitó a señalar que el Decreto 3930 de 2006, desconoció el marco normativo establecido por el parágrafo del artículo 40 de la Ley 789 de 2002, lo cual no explica ni prueba conculcación de derecho colectivo alguno.

Es pertinente advertir, que en el expediente tampoco obra prueba que permita determinar cuál es la relación de causalidad entre la expedición del Decreto 3930 de 2006, como presunto hecho vulnerador, y la conculcación señalada por el actor, es decir, no se observa cómo el mencionado acto administrativo afecta los intereses colectivos de la moralidad administrativa, el patrimonio público o la libre competencia económica.

Para demostrar la conculcación de los derechos colectivos invocados, es necesario por lo menos exponer o explicar por qué el Decreto 3930 de 2006, le causa al Estado un posible detrimento patrimonial o restringe de alguna manera la libertad de la competencia económica o incumple los principios del recto funcionamiento de la administración pública, lo cual ni siquiera es afirmado en la demanda y mucho menos probado en el trámite de la acción popular.

Por otra parte, si en gracia de discusión se tuviera por cierto que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria y limitó el acceso a los apoyos económicos del Fondo Emprender, no necesariamente implicaría una vulneración de los derechos colectivos invocados, pues habría que estudiar cada situación particular y determinar la eventual afectación de las diferentes personas que se considerasen con derecho a dicho beneficio económico y que fueron excluidas en virtud de la expedición del decreto reglamentario, lo cual no es posible ventilar a través de una acción popular, sino de una acción de tutela, como la que el mismo actor allega como prueba al expediente.

La única prueba solicitada y allegada por el actor es una sentencia de tutela del Juzgado Quinto de Familia de Neiva, proferida el 4 de abril de 2006, la cual no demuestra la vulneración de derecho colectivo alguno, pues lo resuelto allí solo tiene efectos interpartes y el objeto de la decisión en dicho proceso, fue la violación del derecho fundamental al trabajo de una persona en particular, con unas características específicas, por lo que no es posible darle un alcance colectivo, máxime si lo que se definió fue una situación de índole personal que no tuvo relación alguna con los intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público o la libre competencia económica, que señala como quebrantados el actor.

Lo precedente impone a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 12 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de agosto de 2013.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente—María Elizabeth García González——María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala.

(1) Acuerdos 007 y 015 de 2004 expedidos por el SENA.