Sentenica 2010-00485 de marzo 12 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 05001-23-31-000-2010-00485-01 (20550)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Lérida Constructora de Obras S.A.

Demandado: Municipio de Medellín

Temas: Vigencia de la regulación especial del impuesto de delineación urbana en los sectores de El Poblado, barrios La Asomadera N° 1 y parte de San Diego del Municipio de Medellín, consagrada en el Acuerdo 45 de 2004 para disminuir el aumento de las actividades de construcción en dichas zonas.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D.C., doce de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación y de acuerdo con el marco de competencia del juez de segunda instancia, le corresponde a la Sección determinar, si los actos administrativos demandados son ajustados a derecho, en la medida en que liquidaron el impuesto de delineación urbana de acuerdo con la fórmula contenida en el artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004, del cual se dice, no estaba vigente para el momento de expedición de las decisiones acusadas.

Para resolver el problema jurídico, se analizará la vigencia de esta última norma, en relación con la referencia hecha por el Acuerdo 46 de 2006, que estableció el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín.

2. Caso concreto: Vigencia del Acuerdo 45 de 2004.

2.1. Según la demandante, el Acuerdo 45 de 2004, que estableció una medida temporal sobre el impuesto de delineación urbana que se causara por construcciones realizadas en ciertos polígonos del sector El Poblado del Municipio de Medellín, no estaba vigente cuando la administración liquidó el impuesto a cargo por el desarrollo urbanístico llamado “Space Etapa 5” adelantado en la carrera 24D Nº 10E-120.

Esa tesis fue acogida por el juez de primera instancia, quien además determinó, que en el Plan de Ordenamiento Territorial no podía adoptarse una medida de carácter tributario, pues se trataba de materias diferentes.

2.2. Sobre el particular, la Sala considera que a pesar de que la regla de derecho contenida en la norma aludida, en principio, fue sometida a una vigencia temporal de tres años, lo cierto es que posteriormente fue adoptada de manera definitiva, cuando se reajustó el Plan de Ordenamiento Territorial, y en ese orden de ideas, se encontraba vigente para la fecha en que se profirió la licencia de construcción a la sociedad Lérida Constructora de Obras S.A.

2.3. Mediante el Acuerdo 57 de 2003, se adoptó el Estatuto Tributario, para el Municipio de Medellín. Allí se estableció, de conformidad con la Ley 97 de 1913, que el hecho generador del impuesto de delineación urbana sería la construcción, reparación, mejora o adición de un bien inmueble.

Se dijo también, que la tarifa aplicable sería del 2% sobre el avalúo de construcción determinado por la Administración Municipal(3).

2.4. De otro lado, en el marco de un programa de desincentivo a la urbanización de los polígonos de planeamiento Z5-CN1-3, Z5-CN1-3A, Z3-Z5-CN2-13, Z5-CN2-14, Z5-CN2-15, Z5-CN2-16, Z5-CN2-17, Z5-CN2-17A, Z5-CN2-18, Z5-CN2-19, Z5-RED7, Z5-RED8, Z5-RED9, Z5-D1, Z5-D3, Z5-D3A, Z5-D3B y Z5-D3C, y en las áreas de importancia ambiental y paisajística de los números 7 y 9 del artículo 111 del Acuerdo 62 de 1999 (Comuna de El Poblado, barrios La Asomadera N° 1 y parte de San Diego), se profirió el Acuerdo 45 de 2004, que adicionó el artículo 86A al Estatuto Tributario Municipal.

Dicha disposición, determinó que la tarifa del impuesto de delineación urbana en los sectores antes mencionados, se calcularía con los componentes correspondientes al valor del rango de índice de construcción (K1) más el componente de la sumatoria de los valores de las prorratas de los rangos del tamaño de las viviendas en relación con el total de viviendas (K2).

Con tal propósito, definió la siguiente tabla de rangos:

Valores componentes
 

Tratándose de una medida de desincentivo, el impuesto liquidado con la fórmula del Acuerdo 45, es siempre mayor al que resulta si se aplica la disposición inicial del Acuerdo 57 de 2003.

La medida fue prevista por un término de tres años, como se estableció en el parágrafo 12 del artículo 1º ibídem.

2.5.- Sin embargo, mediante el Acuerdo 46 de 2006, se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y en el artículo 502, se dispuso:

“ART. 502°—Los proyectos de construcción localizados en el sector al que se refiere el Acuerdo 45 de 2004 que cumplan con las disposiciones previstas en este Acuerdo, incluyendo las relacionadas con aprovechamientos y obligaciones, se les liquidará el Impuesto de Delineación de conformidad con lo dispuesto para el resto del territorio en el Artículo 86, Numeral 4 del Acuerdo 57 de 2003. Cuando las edificaciones no se acojan a la presente normativa, se liquidará el Impuesto de Delineación según lo dispuesto en el Acuerdo 45 de 2004.”

De esa manera, el Acuerdo previó dos métodos para determinar el impuesto a cargo en los polígonos especiales, cuya aplicación dependía de las técnicas de construcción empleadas en cada caso, uno de ellos, era el diseñado en el Acuerdo 45 de 2004.

Por lo tanto, quienes cumplieran con las especificaciones del Acuerdo 46 de 2006, en materia de aprovechamientos y cesiones, estaban habilitados para aplicar la tarifa más favorable, es decir, la del 2% sobre el avalúo de construcción.

Por su parte, aquellos que no adoptaran las medidas del POT, tendrían que calcular el tributo de acuerdo con la metodología del Acuerdo 45, y la tabla de rangos establecida para tales efectos.

2.6. En consecuencia, el método que inicialmente fue establecido como una medida transitoria, se convirtió en una alternativa permanente, pues fue adoptada en forma expresa por el Acuerdo 46 de 2006.

No se trató de una remisión para “reanudar” los efectos del Acuerdo 45 de 2004, pues para cuando se expidió el nuevo POT, estaba en curso la vigencia de tres años a que se refirió el parágrafo 12 del artículo 1º ibídem, sino, de la inclusión de aquel dentro del articulado del Acuerdo 46 de 2006.

2.7. Así, se integraron las metodologías de los Acuerdos 57 de 2003 y 45 de 2004, como además, se desprende de los antecedentes del Acuerdo 46, en los que se dijo:

“Algunos polígonos de la parte media de El Poblado muestran densidades altas 305 Viv./ha, y aportes al espacio público bajos, 1,91m²/hab. La capacidad de soporte desde la movilidad se ha reducido considerablemente a raíz del progresivo interés de invertir y construir en esta zona, cada vivienda tiene en promedio 1,5 vehículos(4)”.

En la sesión ordinaria del 2 de agosto de 2006, correspondiente al segundo debate del Proyecto de Revisión y Ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín, se precisó frente al artículo 503 del Acuerdo, que posteriormente sería el 502:

“Lo que se está planteando es: Como hoy se están presentando, como lo mencionaba el concejal Federico Gutiérrez, solicitudes de licencia bajo Acuerdo 62, para aquellos proyectos que están en la zona de El Poblado, licencia de Acuerdo 62, les seguirá vigente el Acuerdo 45.

Para las licencias que se acojan a este Plan de Ordenamiento Territorial que se está aprobando en el día de hoy, le regirá el Acuerdo 57 que es el del impuesto de construcción en el resto de la ciudad. Es una forma de darle gradualidad a la aplicación del Decreto y de alguna manera para controlar también en la zona de El Poblado, las solicitudes de licencia para que queden cobijadas por el Acuerdo 62 y con el Acuerdo 57(5)” (resaltado fuera del texto).

Toda vez que se había verificado la persistencia de los problemas de densidad en el sector de El Poblado, el Concejo decidió incentivar la aplicación de las técnicas de aprovechamiento en urbanismos del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, brindando la opción de reducir el impuesto de delineación urbana, pero conservó la alternativa del Acuerdo 45, para los que decidieran no implementar las previsiones del POT.

2.8. Desde esa perspectiva, la conclusión de la Sala es la siguiente: La Corporación Municipal, mediante el Acuerdo 46 de 2006 conservó y adoptó de manera permanente la disposición del Acuerdo 45 de 2004. Por eso, para la fecha en que se presentó la solicitud de licencia de construcción (05 de marzo de 2008), la manera de determinar el tributo a cargo de la demandante, dependía de las normas de ordenamiento territorial (Acuerdo 46 de 2006).

En ese marco, ya que la actora no discute la no sujeción de la obra “SPACE ETAPA 5” al Acuerdo 46 de 2006 en materia de aprovechamientos y obligaciones, era procedente la aplicación de la mayor tarifa, establecida en los actos acusados.

2.9. De acuerdo con los argumentos expuestos hasta aquí, la Sección se aparta de la conclusión del Tribunal sobre la pérdida de vigencia del Acuerdo 45 de 2004, que fue el planteamiento que motivó la declaratoria de nulidad de los actos demandados.

2.10. Dado que en lo que hace al cargo por presunta pérdida de vigencia del acto que contenía la tarifa aplicada por el ente accionado, se estableció ya que los actos demandados no son contrarios a derecho, es necesario pronunciarse frente a los demás planteamientos que respaldaron la sentencia apelada.

2.11. Respecto a la posibilidad de que el Acuerdo 46 de 2006, que versa sobre asuntos de ordenamiento territorial, incorporara una norma de carácter tributario, hay que precisar que, además de que para la Sala no es evidente o manifiesta la falta de unidad de materia a que se refirió el Tribunal, dicho aspecto no fue objeto de la demanda, ya que el reproche de la actora estaba dirigido a otro asunto: la vigencia del Acuerdo 45 de 2004.

En ese sentido, la inclusión de ese elemento de juicio desconoce el derecho de defensa del ente demandado, que, por demás, no tuvo la oportunidad de oponerse a ese planteamiento durante todo el debate en primera instancia.

2.12. De otro lado, en lo atinente a la presunta vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima por la extensión en el tiempo de una norma que fue proferida con fines transitorios, debe decirse, que el respeto a estas máximas, no supone la inmutabilidad del ordenamiento jurídico colombiano, pues para ser precisos, están orientados a garantizar que los cambios normativos respondan a criterios de seguridad jurídica, y esto se logra evitando variaciones irracionalmente consecutivas, arbitrarias, ajenas al interés general.

Recuérdese, que en virtud del principio de confianza legítima, no puede ofrecerse “…una garantía genérica de estabilidad del ordenamiento jurídico, pues con frecuencia el interés general torna inevitable la modificación de las normas vigentes, afectando intereses individuales(6)”.

En esas condiciones, no es cierto que con la integración definitiva de la tarifa contemplada en el Acuerdo 45 de 2004, se desconocieran los principios de buena fe y confianza legítima, pues estos no suponen la petrificación de las reglas de derecho en pro de conservar expectativas particulares.

2.13. Ahora bien, frente a la presunta falta de competencia del Municipio para establecer políticas urbanísticas vía liquidación de impuestos, debe precisarse, que en realidad, el ente demandado ejecutó una disposición establecida por el Concejo Municipal, que fijaba una distinción en la determinación del impuesto de delineación urbana, partiendo de un elemento urbanístico: el cumplimiento de las normas de aprovechamiento y obligaciones en construcciones realizadas en el sector de El Poblado.

En ese orden de ideas, el Municipio no definió política urbanística alguna, simplemente ejerció la facultad de liquidación del tributo, propia del órgano ejecutivo.

2.14. Finalmente, sobre la solicitud de que se tuviera en cuenta la existencia de dos demandas de nulidad contra el artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004, que se tramitaban en el Tribunal Administrativo de Antioquia, resulta del caso precisar, que la decisión que se produjo respecto de la legalidad de esa norma, no afecta la presente decisión, pues aquí se debate la vigencia de la misma a fin de determinar si podía aplicarse a la fecha en que se profirieron los actos demandados.

En todo caso, lo cierto es que no podría hablarse de prejudicialidad, como se planteó en la contestación de la demanda, porque ya existe un pronunciamiento al respecto a favor de la legalidad del artículo 1º del referido Acuerdo, el cual se hizo en la sentencia de 13 de agosto de 2010(7), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción de nulidad instaurada por la señora Silvia Isabel Reyes Cepeda contra el Municipio de Medellín, confirmada por esta Sección por sentencia del 28 de febrero de 2013(8).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se REVOCA la sentencia de 25 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que concedió las pretensiones de la demanda, y en su lugar;

2. Se NIEGAN las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

3. Se RECONOCE personería para actuar al abogado Héctor Hugo Ramírez Valencia, como apoderado judicial de la demandante, en los términos del poder conferido, que obra en el folio 203.

4. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Se refiere al artículo 502 del Acuerdo 46 de 2006.

2 Fl. 160 vlto.

3 Artículo 86 ibídem.

4 Sesión Ordinaria del 1º de agosto de 2006, correspondiente al segundo debate del proyecto de acuerdo de revisión y ajuste del POT. Acta 496. Puede consultarse en la base de datos de la página web del Concejo de Medellín, en el link http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/m21_gallery/11414.pdf

5 Acta 497. Puede consultarse en la base de datos de la página web del Concejo de Medellín, en el link http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/m21_gallery/11415.pdf

6 Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá, 2008. Página 227.

7 Radicado 05001233100020060344100. M.P. Álvaro Cruz Riaño.

8 Exp. 18769. C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.