Sentencia 2010-00502 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RAD.: 11001 03 24 000 2010 00502 00

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

ACCIÓN: Nulidad

Demandantes: Jorge Alberto Jurado Murillo, Jorge Enrique Sandino Macías, Clara Estella Correa Arango, Henry González López, Luís Carlos Mejía Alvarado, Jesús Humberto Monje Alarcón, Edgar Moya Córdoba y Jesús María Patarroyo Puentes

Demandados: Gobierno Nacional

Referencia: Acción de nulidad en contra del decreto 4780 de diciembre 30 de 2005, expedido por el Gobierno Nacional

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentaron los ciudadanos JORGE ALBERTO JURADO MURILLO, JORGE ENRIQUE SANDINO MACÍAS, CLARA ESTELLA CORREA ARANGO, HENRY GONZÁLEZ LÓPEZ, LUÍS CARLOS MEJÍA ALVARADO, JESÚS HUMBERTO MONJE ALARCÓN, EDGAR MOYA CÓRDOBA y JESÚS MARÍA PATARROYO PUENTES, en contra del Decreto 4780 de diciembre 30 de 2005(1), expedido por el Gobierno Nacional.

I.- ANTECEDENTES

1.- La demanda(2)

El ciudadano JORGE ALBERTO JURADO MURILLO, obrando en nombre propio y en representación de los señores JORGE ENRIQUE SANDINO MACÍAS, CLARA ESTELLA CORREA ARANGO, HENRY GONZÁLEZ LÓPEZ, LUÍS CARLOS MEJÍA ALVARADO, JESÚS HUMBERTO MONJE ALARCÓN, EDGAR MOYA CÓRDOBA y JESÚS MARÍA MOYA CÓRDOBA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA, solicitaron la declaratoria de nulidad del Decreto 4780 de 2005, expedido por el Gobierno Nacional.

1.1.- Hechos sustento de las pretensiones

Los demandantes relatan que mediante la Escritura Pública 1125 de diciembre 7 de 1943, otorgada en la Notaría Primera de Neiva, se creó la Compañía Telefónica del Huila. Señalan que a partir del año 1976, se inició un proceso de inversiones de Telecom en empresas telefónicas locales, entre ellas la Compañía Telefónica del Huila, siendo conocidas como las Telefónicas Asociadas con Telecom o «Teleasociadas».

Mediante la Escritura Pública 2584 de 22 de diciembre de 1994, otorgada en la Notaría Cuarta de Neiva, la Compañía Telefónica del Huila cambió su denominación a la de Empresa de Telecomunicaciones del Huila S.A. – TELEHUILA S.A. –, sociedad anónima con participación exclusiva de entidades públicas.

Posteriormente la Empresa de Telecomunicaciones del Huila S.A. se transformó en una empresa prestadora de servicios públicos (sociedad por acciones – empresa de servicios públicos oficial), siguiendo los lineamientos de la Ley 142 de 11 de julio de 1994(3), decisión protocolizada en la Escritura Pública 2 de 2 de enero de 1998, otorgada en la Notaría Cuarta de Neiva, y luego se transformó en sociedad por acciones – empresa de servicios públicos mixta, conformada por entidades públicas y mixtas, decisión protocolizada en la Escritura Pública 353 de 25 de febrero de 1998, otorgada en la Notaría Cuarta de Neiva, naturaleza jurídica ratificada mediante la Escritura Pública 74 de 6 de mayo de 2003, otorgada en la Notaría Única de Aipe (Huila).

El Gobierno Nacional, siguiendo los parámetros fijados en el Documento Técnico DIE-STEL que contiene los «Lineamientos de Política para los Servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) a cargo de la Nación a través de Telecom y sus Empresas Teleasociadas», elaborado por el Departamento Nacional de Planeación Nacional, expidió, el 12 de junio de 2003, una serie de decretos entre los cuales se encuentra el Decreto 1614(4), mediante el cual se ordenó la supresión, disolución y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila S.A. E.S.P. – TELEHUILA S.A. E.S.P.

Subrayan los demandantes que el liquidador de TELEHUILA S.A. E.S.P EN LIQUIDACIÓN, sin haber realizado previamente el inventario técnico de la totalidad de los bienes que integran la masa de la liquidación de Telecom y sus teleasociadas, de conformidad con el artículo 12.2 del Decreto 1614 de 2003, procedió a la contratación de la Fiduciaria Cafetera S.A., entidad que se encargaría de administrar el patrimonio autónomo denominado «PARAPAT», al cual, Telecom y sus teleasociadas, dentro de las que se cuenta TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, cedieron el contrato de explotación económica de bienes, activos y derechos celebrado con Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.

Agregan que el 30 de diciembre de 2005, entre el Liquidador de Telecom y las teleasociadas, dentro de las que se encuentra TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, suscribieron el contrato de fiducia mercantil cuyo objeto era la constitución de un patrimonio autónomo de remanentes, cuya cláusula trigésima establecía que el inicio de la ejecución del contrato estaba supeditado a que el Gobierno Nacional aclarara, modificara o adicionara los decretos de liquidación de las empresas contratantes. Así fue como el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4780 de 2005.

Mencionan que el viernes 7 de abril de 2006, le fue adjudicada a la compañía española Telefónica un paquete accionario de la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., empresa que asumió el control de dicha sociedad, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hubiera realizado el inventario técnico y avalúo de los bienes afectos a la prestación del servicio público de telecomunicaciones de propiedad de Telecom y sus teleasociadas, dentro de las que se encuentra TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, los cuales venían siendo explotados por Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.

1.2. - Las normas violadas

Los demandantes consideran que los actos demandados transgredieron los artículos 29, 113, 115, 121, 150 y 189 de la Constitución Política; los artículos 2, 4, 18, 19, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 2000(5); el artículo 299 del Decreto 663 de 2 de abril de 1993(6); y los artículos 1, 9, 12, 30, 31, 32, 35, 40 y 42 del Decreto 1614 de 2003.

1.3.- El concepto de la violación

1.3.1.- Los accionantes encuentran que los artículos 2 y 3 del Decreto 4780 de 2005, desconocen el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 663 de 1993.

Advierten que en la medida en que el contenido del decreto enjuiciado es similar al Decreto 4779 de 30 de diciembre de 2005(7), los planteamientos y argumentos esgrimidos por esta Sección en la sentencia de 11 de febrero de 2010, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, mediante la cual se declaró la nulidad del parágrafo del artículo 2 de dicho decreto y de la expresión «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el artículo 12, numeral 12.1 del Decreto 1613 del 2003, con la modificación introducida por el Decreto 4779 del 2005, expedido por el Gobierno Nacional, son plenamente aplicables al presente asunto, por lo que pide que las consideraciones jurídicas realizadas en dicha providencia judicial sean tenidas como fundamento de este cargo.

1.3.2.- El artículo 3 del Decreto 4780 de 2005, en cuanto modifica el ordinal 2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, transgrede el Decreto Ley 254 de 2000 y el mismo Decreto 1614 de 2003, toda vez que:

«[…] El Artículo 3º del Decreto 4780 del 2005 también es violatorio del D.L. 254 del 2000 y del Decreto 1614 del 2003, en cuanto dicho Artículo 3º (que contiene la nueva versión normativa del Artículo 12.2 del D. 1614 de 2003) permite Celebrar un Contrato de Fiducia Mercantil para Administración y Enajenación de los Bienes Afectos al Servicio, sin que tales bienes hubiesen sido inventariados y avaluados por el liquidador de TeleHuila, lo cual consigue por la vía de suprimir la obligación de inventariarlos y avaluarlos antes de la Celebración de dicho Contrato de Fiducia […] De la mera lectura de las dos versiones del Artículo 12 (la originaria del Decreto 1614 de 2003 y la introducida por el Artículo 3º del D. 4780/05), se concluye que el Gobierno Nacional insiste en suprimir la obligación del liquidador de Telehuila de realizar el inventario físico detallado y el avalúo de todos los bienes de propiedad de la entidad estatal, a fin de cerrar el proceso liquidatorio y celebrar el contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, sin que estos últimos bienes se hayan inventariado y valorado en los precisos términos del Decreto 1614/03 y del D.L. 254/00 […] Así las cosas, el artículo 3 de la norma demandada permite que los bienes de propiedad de TeleHuila S.A. E.S.P. en liquidación – afectos a la prestación del servicio, dejen de ser prenda general de los acreedores y garantía de pago de las obligaciones, sin que se hayan inventariado y avaluado con lo cual se afectan gravemente los derechos de los trabajadores de TeleHuila en liquidación, quienes como acreedores privilegiados deben soportar la carga de perder la más importante garantía para la satisfacción de sus derechos, sin que tales bienes hayan sido siquiera inventariados y valorados […]».

1.3.3.- El artículo 4º del Decreto 4780 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 1614 de 2003, por cuanto, según el criterio de los demandantes, la adición de un parágrafo al artículo 32 del Decreto 1614 de 2003 persigue diferenciar entre los bienes afectos a la prestación del servicio y aquellos que no lo están, para permitir el cierre del proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN sin la realización de los inventarios, sin la refrendación de aquellos por parte de su revisor fiscal y sin remitirlos a la Contraloría General de la República. Explican los accionantes que:

«[…] El artículo 32 del Decreto 1614 de 2003, estaba en plena armonía con los artículos 18, 20, 21 y 27 (Autorización de Inventarios) del D.L. 254 del 2000, que textualmente establecían […] De su cotejo con las normas del D.L. 254 del 2000 ya transcritas, fuerza concluir que el Parágrafo adicionado es abiertamente violatorio de dicho Decreto Ley, en cuanto sustrae de la refrendación del revisor fiscal de la entidad en liquidación el inventario de los bienes afectos a la prestación del servicio, que también deben ser refrendados por dicho funcionario […] Así las cosas, el Parágrafo adicionado al Artículo 32 del Decreto 1614 de 2003 por el Artículo 4º del Decreto 4780 de 2005, trae como consecuencia nada más y nada menos que sustraer del órgano de Control de la Liquidación, el control (la refrendación) de los inventarios de los principales bienes de propiedad de TeleHuila S.A. E.S.P. en liquidación […] Por otra parte, el Artículo 4º denunciado también priva a la Contraloría General de la República de la posibilidad de efectuar Control Posterior sobre los inventarios de los bienes afectos a la prestación del servicio, en cuanto el Parágrafo suprimió la obligación del liquidador de remitirle los inventarios de los bienes muebles no afectos a la prestación del servicio […] Las violaciones en que incurre el Artículo 4º son muy graves, pues en la vida real se permite el cierre del proceso liquidatorio de TeleHuila sin haber realizado el inventario de sus principales bienes (los afectos a la prestación del servicio), sin que tales inventarios hayan sido refrendados por el Revisor Fiscal de la liquidación, y sin que tales inventarios sean remitidos a la Contraloría Genera para realizar el Control Posterior sobre ellos. Por lo expuesto, el Artículo 4º del Decreto 4780 del 30 de diciembre de 2005, es abiertamente violatorio de los artículos 18, 20, 21 y 27 del D.L. 254 del 2000, por lo que respetuosamente solicitamos se declare su nulidad desde el momento mismo de su expedición […] En la misma línea de violación que hemos venido exponiendo, la expresión del Artículo 4º que dice “…en caso de que al cierre del proceso liquidatorio no se hubiere cumplido en su totalidad, ello estará a cargo del PAR.”, abre las puertas para que ni siquiera los bienes no afectos al servicio de TeleHuila S.A. E.S.P tengan control del Revisor Fiscal de la Liquidación, ni control posterior de la Contraloría, por lo que también por esta razón debe anularse […]».

1.3.4.- El inciso final del artículo 5 del Decreto 4780 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 1614 de 2000, puesto que prevé, de acuerdo con los accionantes, una situación consistente en que puede producirse el cierre del proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, sin que se hubiera realizado por completo el inventario de los bienes no afectos a la prestación del servicio, por lo que «[…] el Gobierno Nacional va más allá de su ilegal decisión de permitir el cierre del proceso liquidatorio de TeleHuila sin el inventario y avalúo de los bienes afectos a la prestación del servicio, sino que pretende autorizar el cierre aún sin el inventario de los bienes no afectos […]». Agregan que:

«[…] Además, es claro que el inciso final cuya nulidad se depreca, vulnera de manera ostensible los artículos 4º y 18 del D.L. 254 de 2000, pues el inventario y valoración de activos adelantados posteriormente al cierre del proceso liquidatorio, no permite que esta faceta del proceso se adelante bajo la inmediata dirección y responsabilidad del liquidador […] además que el artículo 18 exige que el inventario físico detallado de los activos de la entidad debe darse dentro del proceso liquidatorio y no con posterioridad a su cierre. Así mismo, el inciso final transcrito no permite el control por parte del Revisor Fiscal de la liquidación de los inventarios efectuados post cierre del proceso, por lo que trasgrede el artículo 27 del D.L. 254 de 2000 […] Por otra parte, el inciso final transcrito, viola de manera abierta los ordinales 1 y 2 del texto original del Decreto 1614 de 2003, que perentoriamente señala que el inventario de los activos es una función del liquidador, asignándosela a un Patrimonio Autónomo que no es el liquidador, es más asignándole funciones propias del liquidador a un fenómeno jurídico que ni siquiera es una Persona Jurídica […] Igualmente el inciso final del artículo 5º, al permitir que el inventario y avalúo de los bienes no afectos a la prestación del servicio se haga por el PAR (que no es el Gestor del Servicio), vulnera el artículo 30 del Decreto 1614 de 2003 que claramente manda que “…. el Liquidador deberá realizar el inventario físico detallado del activo y del pasivo de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila – TeleHuila S.A. E.S.P. en liquidación. … El Liquidador se podrá apoyar en la entidad que se establezca como Gestor del Servicio para la realización del inventario y su valoración.” […]»

1.3.5.- El artículo 1º del Decreto 4780 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 1614 de 2003, puesto que:

«[…] De anularse los apartes señalados de los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 4780 de 2005, quedaría total y absolutamente claro que a partir de la entrada en vigencia de esta norma, el Gobierno Nacional prefirió apartarse de la normatividad existente, es decir que el Gobierno Nacional optó por no aplicar íntegramente el D.L. 254 con el contenido vigente para la época. Con qué propósito? (sic) Es evidente que con la finalidad de suprimir las obligaciones aún no realizadas por el liquidador, a objeto de cerrar el proceso liquidatorio inmediatamente a la publicación de la norma. Por ello en el artículo 1º apenas se extendió original del Art. 2º del Decreto 1614 su duración podía ser prorrogada por un período que permitiera cumplir a cabalidad la normatividad vigente, o expresado en las palabras de los considerandos de la norma demandada, se podía “… prorrogar el término de duración de la liquidación hasta por un plazo igual al fijado en el acto que decreta la supresión y ordena la liquidación de la entidad […] y con el fin de cumplir con los objetivos de la liquidación …” […] Anular los apartes demandados de los Artículo 2, 3, 4 y 5 del Decreto 4780 de diciembre 30 de 2005, sin anular la brevísima extensión de la duración del proceso liquidatorio establecida en el artículo 1º, es avalar tácitamente la decisión gubernamental de violar normas superiores al Decreto 4780, pues es claro que dentro del efímero período allí señalado no pueden desarrollarse la totalidad de actividades propias del Proceso Liquidatorio que estaban pendientes de realizar. Por lo brevemente expuesto respetuosamente solicitamos que se anule el artículo 1º del Decreto 4780 de 2005 […]».

1.3.6.- El Decreto 4780 de 2005 viola el artículo 29 de la Carta Política por cuanto la parte demandante considera que en el proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN no se observaron la plenitud de las formas propias del régimen de liquidación de entidades estatales pues:

«[…] permite cerrar la liquidación en la fecha establecida en su Artículo 1º, sin que se haya desarrollado el inventario y avalúo de todos los bienes de propiedad de TeleHuila, además sin que el Revisor Fiscal haya refrendado los inventario, y sin que al Contralor General se le haya enviado copia de los inventarios y de los avalúos para su Control Posterior […]».

1.3.7.- Los artículos 1 a 6 del Decreto 4780 de 2005 transgreden la Constitución Política.

Los demandantes advierten que de conformidad con el artículo 113 de la Carta Política, en el país existen tres ramas del poder público, integradas por diversos órganos con funciones separadas que colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Sin embargo:

«[…] Desafortunadamente para nuestro orden constitucional y para nuestro Estado de Derecho, con la expedición del Decreto 4780 de diciembre 30 de 2005 el Gobierno Nacional (integrado por el Presidente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, La Ministra de Comunicaciones, el Ministro de la Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública) se insubordinó contra el orden jurídico, invadiendo las funciones de la rama legislativa del poder público, en cuanto, pretendiendo modificar y aclarar algunos artículos del Decreto 1614 de 2003, terminó modificando el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, contenido en el Decreto Ley 254 de 2000 (se modificaron los artículos 2, 4, 18, 20, 21, 22, 27 y 28), sin que se le hubieran otorgado expresas facultades para ello. […]».

Subrayan que el artículo 150 de la Carta Política establece que es al Congreso de la República al que le corresponde hacer las leyes, ejerciendo mediante ellas la función de reformar y derogar otras leyes y la de regular la prestación de los servicios públicos, incluido el de telecomunicaciones, por lo que el Ejecutivo no podía irrogarse la facultad de introducirle modificaciones al régimen de liquidación previsto en el Decreto Ley 254 de 2000.

1.3.8.- Los demandantes consideran que el Decreto 4780 de 2005, fue expedido con desviación de poder, en la medida en que, de una parte, el Gobierno Nacional transgredió el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política pues el Decreto 4780 de 2005 permite que la liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN termine sin que se haya efectuado el inventario y avalúo de todos los bienes de la liquidación, sin que el revisor fiscal haya refrendado tales inventarios y sin que los mismos se envíen a la Contraloría General de la República, lo que significa que no se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 4, 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000, sino el especial creado en la norma demandada.

Asimismo, considera que se transgreden los artículos 115 y 121 de la Carta Política puesto que:

«[…] El Gobierno Nacional al modificar el régimen de liquidación de las entidades nacionales, está ejerciendo funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley, porque el único que podía y puede modificar el régimen de liquidación de TELEHUILA, a efectos de suprimir de las actuaciones previas al cierre de su liquidación el inventario de todos los bienes y el avalúo de los mismos es el Congreso Nacional, bien por la vía de expedir una Ley de la República que modifique el D.L 254 de 2000, bien por la vía de expedir una Ley que otorgue facultades expresas y especiales al Presidente para hacerlo […]».

2.- La contestación de la demanda por parte del Ministerio de la Protección(8)

El Ministerio de la Protección Social, mediante apoderado judicial y en la oportunidad procesal correspondiente, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, de acuerdo con los siguientes argumentos:

«[…] En efecto, aunque el Acto Demandado fue suscrito por el Señor Presidente de la República, por los Ministros de Hacienda, de Comunicaciones y de Protección Social, y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, es claro que el Decreto fue expedido por el Ministerio de Comunicaciones, por lo que sugerimos verificar la aplicabilidad del inciso segundo del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, donde se dispone que en este tipo de procesos, la Nación estará representada por el respectivo Ministro o “por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”. A pesar de la dignidad que ostentan cada uno de los funcionarios mencionados en sus carteras respectivas, sólo uno de ellos puede ser considerado como el de mayor jerarquía al interior del Ministerio de Comunicaciones, esto es, el Ministro de dicha cartera, quien legalmente es el competente para representar a la Nación en este asunto […] Ahora bien, frente a los planteamientos de fondo contenidos en el libelo, observamos que ellos se centran en el hecho de que, con la expedición del Decreto 4773 de 2005 (sic), se modificó el régimen aplicable a la liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TELEHUILA S.A. ESP, lo que permitió al liquidador de la misma, omitir uno de los pasos contenidos en el Decreto Ley 254 de 2000, que es la realización de inventarios y avalúos de una parte importante de los bienes que conformaban la masa de la extinta empresa (los bienes afectos al servicio de telecomunicaciones) […] Esa decisión que adoptó en su momento el Gobierno Nacional se materializó con la facultad que se otorgó al liquidador para celebrar un contrato de fiducia mercantil a fin de constituir un Patrimonio Autónomo denominado PARAPAT, al cual se transferirían los bienes afectos a la prestación del servicio de telecomunicaciones de propiedad de la liquidada, y para celebrar otro contrato fiduciario para la administración y disposición de los asuntos y bienes remanentes de la misma liquidada, una vez excluidos los bienes que ingresaron al Patrimonio Autónomo PARAPAT […] Pero en nuestro concepto, el Decreto 4773 (sic) de 2005 no infringió las directrices del Decreto Ley 254 de 2000 y las demás normas que gobiernan los procesos liquidatorios, ya que el hecho de identificar, individualizar y trasladar algunos de los bienes de propiedad de la entidad en liquidación (los afectos a la prestación del servicio de telecomunicaciones) al Patrimonio Autónomo constituido especialmente para tal efecto, implica la realización de un inventario y de un avalúo de cada uno de los bienes así transferidos, ya que ellos habían de ser entregados por la liquidada y recibidos por la sociedad fiduciaria vocera del fideicomiso mencionado. En otras palabras, la obligación legal de efectuar inventario y avalúo de los bienes de las entidades en liquidación no es calificada; el liquidador debe conocer los bienes que tiene a su cargo y definir su valor, lo cual también puede hacerse por la vía de hacer entregas pormenorizadas de dichos bienes a un Patrimonio Autónomo constituido, con facultades que hasta la fecha gozan del principio de legalidad […] Por último, el hecho de que exista un pronunciamiento judicial en relación con otro asunto con similares presupuestos de hecho y de derecho, es meramente indicativo de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pero no impide que dicha jurisprudencia pueda variar dentro del trámite de un proceso judicial como el que hoy nos ocupa. En otras palabras, la providencia del 11 de Febrero de 2010 expedida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso No. 11001032400020060012901, Magistrada Ponente María Claudia Rojas Lasso, no puede tenerse como referente único (tal como lo hace la parte demandante dentro de la Acción de Nulidad de hoy en día) para definir que los casos de Teleupar S.A. ESP, de Teletuluá S.A. ESP y de Telehuila S.A. ESP, deben tramitarse y fallarse bajo idénticas cuerdas procesales, cuando lo procedente es verificar los antecedentes fácticos de cada caso en particular […]».

3.- La contestación de la demanda por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público(9)

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la oportunidad procesal correspondiente y a través de apoderado judicial, contestó la demanda solicitando que se denegaran las pretensiones de la misma, de acuerdo con los siguientes argumentos:

«[…] IMPROCEDENTE EL CARGO POR CARENCIA DE OBJETO […] Los bienes alrededor de los cuales funciona el servicio público de telecomunicaciones, son inherentes a la finalidad social del Estado, prevalece la protección constitucional y por lo mismo hacen parte de la Soberanía del Estado […] Los servicios públicos tienen un especial marco normativo comprendido por los fundamentos constitucionales, la reserva legal del régimen jurídico, las disposiciones reglamentarias y regulatorios […] En el caso específico de la liquidación de Telecom y las Teleasociadas existe un nexo vinculante entre los pensionados de las empresas y la contratación por la explotación de los bienes afectos al servicio, con estimación de vigencias futuras de acuerdo al modelo de Colombia Telecomunicaciones, comprometidas en los recursos para pago de pasivo pensional […] No existe vulneración de las normas señaladas por el actor porque al ser propietaria la Nación de los bienes afectos al servicio (artículo 75 C.P.), su destinación es la prestación del servicio público de telecomunicaciones, constituyendo su explotación la garantía de la efectividad y oportunidad del pago del pasivo pensional, causado por la actividad comercial desarrollada por la entidad Telecom y Teleasociadas. En este orden, existiendo compromisos anteriores a la liquidación, por sustracción de materia y carencia de objeto, los bienes afectos al servicio, bajo una interpretación restrictiva, no son realizados dentro de la liquidación, con los efectos contables y jurídicos advertidos en el inciso 3 del artículo 1° del Decreto 2387 de 2001, por la especial destinación legal y obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público […] No obstante, el planteamiento anterior, el Decreto 4780 de 2005 no vulnera los artículos 2, 4, 18, 19, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000, como el artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, señalados por el actor, porque al celebrarse el contrato de fiducia mercantil, para la administración y enajenación de los bienes afectos a la prestación del servicio de telecomunicaciones, se transfirieron automáticamente al PARAPAT aquellos bienes afectos relacionados por la Teleasociada respectiva, tomando como referencia los valores reflejados en los estados financieros […] Por consiguiente, existe una identificación e individualización de los bienes afectos a la prestación del servicio, de pleno conocimiento del liquidador, así como un inventario y avalúo de cada uno de los bienes no afectos, siendo voluntad del legislador proteger los afectos al servicio y destinar la enajenación de los segundos al pago de obligaciones remanentes y contingentes, como a los procesos judiciales o reclamaciones existentes a la terminación del proceso liquidatorio […]».

4.- La contestación de la demanda por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones(10)

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, en la oportunidad procesal correspondiente y a través de apoderado judicial, contestó la demanda solicitando que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la misma, de acuerdo con los siguientes argumentos:

«[…] LA FINALIDAD DEL DECRETO LEY 254 DE 2000 […] No se puede dejar de lado que la finalidad del Decreto Ley 254 de 2000 no es simplemente cerrar una entidad y punto, contempla ante todo un nivel de eficiencia. Ello deriva directamente de la ley de facultades (L. 573/00 “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”): […] No es una especie de ley aplanadora, como pareciera querer la parte demandante, es una ley de eficiencia estatal, y así debe mirarse el Decreto Ley 254 de 2000. La finalidad del Estado no es cerrar entidades, sino realizar el Estado Social de Derecho, que se desarrolla particularmente en los servicios públicos domiciliarios […] Este es el marco en que debe aplicarse el Decreto Ley 254 de 2000 […] LA DISTINCIÓN FUE CREADA EN EL DECRETO 1614 DE 2003, NO EN EL DECRETO 4780 DE 2005, POR EL DEBER DE GARANTIZAR LA CONTINUIDAD EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES […] Es importante y vital para el debate, establecer que, no es cierto que el Decreto 4780 de 2005 hubiera creado la distinción entre bienes afectos al servicio y bienes de la masa de la liquidación. Ella constaba en el D. 1614/03. […] No se está introduciendo nada nuevo al respecto. El art. 2° del D. 4780 de 2005 lo único que hace es proporcionar una aclaración […] Como se ve, los bienes afectos al servicio continúan incluso hoy en día con la misma afectación. Nótese lo que consta entre los considerandos del Decreto 4780 de 2003 […] Esa determinación, ya contenida en el Decreto 1614 de 2003, no contraviene el Decreto Ley 254 de 2000, por la consideración integral del marco aplicable y por lo demás manifestado sobre este tema en este escrito […] Así las cosas, desde el Decreto 1614 de 2003 se advirtió que los bienes afectos al servicio no serían realizados dentro de la liquidación, por la sencilla razón de que eso impediría el cumplimiento del deber legal de dar continuidad al servicio nacional y de otros órdenes de telecomunicaciones a cargo hasta entonces de TELEHUILA […] LA APLICACIÓN DEL ART. 22 DEL DECRETO LEY 254 DE 2000 […] Aquí tenemos otra habilitación de ley para lo que hizo el entonces Ministerio de Comunicaciones: el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en donde señala que el acto de liquidación de entidades públicas puede determinar el régimen de bienes, entendiendo claro que se trata de un marco a considerar también en conjunción con el D. 254/00. La remisión es de ley, comoquiera que la contiene el mismo Decreto Ley 254 de 2000 […] El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones debe insistir en que el Decreto Ley 254 de 2000 se aplica integralmente, teniendo en la mira el bienestar general, no es una especie de instrumento para rematar hasta la última silla o el menor tornillo de una entidad estatal, mucho menos si se considera el servicio público involucrado […] Finalmente, no es cierto e insistimos que el Gobierno hubiera introducido la distinción entre bienes afectos y no afectos al servicio para eludir la aplicación de la ley. Por el contrario, la distinción debía hacerse, tal como se dice en otro aparte, para mantener la continuidad de un servicio público esencial, en este caso el servicio público de telefonía. Es sorprendente que la parte demandante pretende exigir, por ejemplo, que se venda la red pública de telefonía o el espectro electromagnético que es bien imprescriptible de la Nación (art. 75 C.P.) […]».

5.- Alegatos de conclusión y concepto del agente del Ministerio Público

Mediante auto del 28 de septiembre de 2015(11), el magistrado sustanciador del proceso ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al agente del Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones(12), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público(13) y el Ministerio de Trabajo(14) presentaron sus alegatos de conclusión, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

Por su parte, el agente del Ministerio Público, mediante el Concepto 126/15 de 3 de noviembre de 2015(15), solicitó:

«[…] 1.9.1. Se declare la nulidad del parágrafo del artículo 2° (por el cual se modificó el artículo 9° del Decreto 1614 de 2003) y la expresión «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el artículo 3° (que específicamente modificó el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003) del Decreto 4780 de 2005 […] 1.9.2. Se declare la nulidad de la expresión «[…] con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación […]», contenida en el artículo 3° (que específicamente modificó el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003) del Decreto 4780 de 2005 […] 1.9.3. Se declare la nulidad del inciso final del artículo 44 del Decreto 1614 de 2003, el cual fue adicionado por el artículo 5° del Decreto 4780 de 2005, que expresa «[…] Si posteriormente existieren activos no afectos al servicio sin inventariar, estos se transferirán automáticamente al PAR, tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros. Lo anterior, sin perjuicio de su inventario, avalúo y saneamiento cuando éste sea necesario, por parte del PAR […]».

Para el efecto, esgrimió los siguientes argumentos, cuyos apartes más importantes, se transcriben a continuación:

«[…] 1.1. ¿El parágrafo del artículo 2° y la expresión “… no afectos a la prestación del servicio” contenida en el artículo 3° del Decreto 4780 de 30 de diciembre de 2005, son violatorios del Decreto Ley 254 de 2000 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero? […] Es necesario señalar que el Decreto 4779 de 30 de diciembre de 2005, fue expedido por el Presidente de la República para aclarar, modificar y adicionar el Decreto 1613 de 2003, acto administrativo por el cual se ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Valledupar – Teleupar S.A. E.S.P. en Liquidación. Con similar objetivo fue expedido el acto administrativo hoy demandado pues con él se aclaró, modificó y adicionó la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TeleHuila S.A.; haciendo parte las dos entidades en liquidación de las denominadas «Teleasociadas». […] Así las cosas, le asiste razón a los demandantes al solicitar la nulidad del parágrafo del artículo 2° (por el cual se modificó el artículo 9° del Decreto 1614 de 2003) y la expresión «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el artículo 3° (que específicamente modificó el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003), ambos del Decreto 4780 de 2005, toda vez que, como se expresó en dicha providencia y en decisión judicial del 22 de marzo de 2012 (en la cual se juzga la legalidad de un acto administrativo idéntico al hoy demandado en esta acción de nulidad y al objeto de la decisión judicial del 11 de febrero de 2010), se precisó: […] 1.2. ¿El artículo 3° del Decreto 4780 de 2005 (en cuanto modificó el ordinal 2° del artículo 12 del D. 1614 de 2003), violó el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 1614 de 2003? […] Al respecto es necesario señalar que es competencia del Liquidador de una entidad pública en liquidación sometida al régimen del Decreto Ley 254 de 2000, realizar el inventario físico de los activos de la entidad, sin que esta norma hubiere realizado excepción alguna en relación con una modalidad o clase de bienes, agregando únicamente que en el inventario se identificarían por separado los bienes que se consideren indispensable para el funcionamiento de la entidad durante el período de liquidación (Artículo 18 del Decreto Ley 254 de 2000) […] Este proceso de elaboración del inventario se realiza en forma simultánea con la elaboración del avalúo de los bienes de propiedad de la entidad, sin que, igualmente a lo que sucede con el inventario de activos, la norma hubiere realizado excepción frente a un tipo o clase de activo. (Artículo 28 del Decreto Ley 254 de 2000) […] Por ello, conforme a las normas que regulan el proceso de liquidación de TeleHuila S.A., su liquidador está en la obligación de llevar a cabo este proceso de inventario y avalúo de los bienes que conforman la masa de la liquidación de la entidad […] Es así como la solicitud de nulidad del parágrafo del artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, en la forma en que fue adicionado por el artículo 2° del Decreto 4780 de 2005 (que excluyó de la masa de liquidación a los bienes afectos al servicio y contempló que no era necesario su inventario y avalúo para proceder al cierre de la liquidación) y la del aparte «no afectos a la prestación del servicio» del numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, en la forma en que fue modificado por el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005, afecta indudablemente la interpretación del numeral 12.2 de dicha norma pues siendo los bienes que componen la masa de liquidación todos los bienes de propiedad de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – Tele Huila S.A. E.S.P. en Liquidación, sin distinción alguna; y siendo obligación del liquidador «12.1. Realizar el inventario físico detallado y el avalúo de los activos no afectos a la prestación del servicio y de aquellos bienes declarados como tales por el Gestor del Servicio y elaborar el inventario de los pasivos de la entidad, en los términos del presente Decreto», es inevitable considerar que los bienes que se transferirán al patrimonio autónomo, denominado «PARAPAT» deben haber sido inventariados y avaluados por el Liquidador con anterioridad a dicha transferencia y, por esta razón, se opone a los artículos 18° y 28° del Decreto Ley 254 de 2000 que consideran la realización de los inventarios y avalúos una etapa del proceso de liquidación de la entidad, y ponen en cabeza del Liquidador de la entidad la realización de dichas actividades […] Esta conclusión es reforzada por lo expuesto en la decisión judicial de 22 de marzo de 2012, que al tenor manifestó: «El parágrafo del artículo 2° del acto acusado, es claro en disponer que “los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación”, lo que significa que el Ejecutivo introdujo una modificación que viola el ordenamiento jurídico vigente, por lo que se declarará su nulidad, pues la ley no distinguió entre los bienes afectos al servicio y los que no lo son, para efectos de excluir aquellos de la masa de liquidación […] Además el legislador dispuso que son necesarios el inventario técnico y avalúo para proceder al cierre de la liquidación, lo que, como lo afirma la parte actora, también fue violado por el parágrafo cuya nulidad se declarará […]» […] Por lo expuesto, esta Delegada considera que es el aparte «con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación», el que debe desaparecer del ordenamiento jurídico pues, se reitera, los bienes afectos a la prestación del servicio deben transferirse con base en el inventario y tomando como referencia los valores que arrojó el avalúo de los mismos, actividades éstas a cargo del liquidador […] 1.3. ¿El artículo 4° del Decreto 4780 de 2005 viola el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 1614 de 2003? […] Con la adición del artículo 4° del Decreto 4780 de 2005, el Liquidador de la entidad no está obligado a realizar estudio de títulos sobre los bienes inmuebles afectos al servicio, agregando que si al cierre del proceso liquidatorio no se hubiere cumplido en su totalidad dicha actividad para los bienes inmuebles no afectos al servicio, ello estará a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanente […] Cabe señalar frente a este cargo que los demandantes expresamente manifiestan, en relación con el artículo 32 del Decreto 1614 de 2003, que «De su cotejo con las normas del D.L. 254 del 2000 ya transcritas, fuerza concluir que el Parágrafo adicionado es abiertamente violatorio de dicho Decreto Ley, en cuanto sustrae de la refrendación del revisor fiscal de la entidad en liquidación el inventario de los bienes afectos a la prestación del servicio, que también deben ser refrendados por dicho funcionario», argumentación que no se encuentran en consonancia con el aludido artículo, toda vez que se refiere específicamente al estudio de título y no a la autorización de inventarios que corresponde al artículo 31 del Decreto 1614 de 2003, que no fue modificado por el Decreto 4780 de 2005, razón por la que deben desestimarse los argumentos expuestos por los actores […] 1.4. ¿El inciso final del artículo 5° del Decreto 4780 de 2005 viola el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 1614 de 2003 […] Por ello es inevitable considerar que los bienes que se transferirán al patrimonio autónomo, denominado «PAR», deben haber sido inventariados y avaluados por el Liquidador con anterioridad a la celebración del contrato de fiducia y al cierre del proceso de liquidación, razón por la cual, el inciso final de la disposición acusada se opone a los artículos 18° y 28° del Decreto Ley 254 de 2000, que consideran la realización de los inventarios y avalúos una etapa más del proceso de liquidación de la entidad, y ponen en cabeza del Liquidador de la entidad la realización de dichas actividades. Tal conclusión es reiterada, como igualmente se expuso anteriormente, por la decisión judicial de 22 de marzo de 2012 […] Atendiendo lo anterior esta Delegada considera que el inciso final del artículo 44° del Decreto 1614 de 2003, adicionado por el artículo 5° del Decreto 4780 de 2005, debe desaparecer del ordenamiento jurídico […] 1.5. ¿El artículo 1° del Decreto 4780 de 2005 viola el Decreto Ley 254 del 2000 y el Decreto 1614 de 2003? […] La potestad que se le otorga al Gobierno Nacional para prorrogar el proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TeleHuila S.A. E.S.P. en Liquidación, tiene como límite temporal un lapso de tiempo igual al previsto en el acto administrativo que ordenó su supresión y liquidación y la exposición de las razones que llevan al Gobierno Nacional a decretar dicha prolongación en el tiempo del proceso de liquidación. Nada impide que esta potestad pueda llevarse a cabo mediante uno o múltiples actos administrativos, obviamente, con la observación de los requisitos expuestos anteriormente. Ya en oportunidad anterior, el Gobierno Nacional había hecho uso de esa potestad mediante el Decreto 1916 del 10 de junio de 2005, por el cual se prorrogó el término de duración del proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TeleHuila S.A. E.S.P. en Liquidación hasta el 31 de diciembre de ese mismo año […] Las razones que exponen los actores resultan ser especulaciones sobre la celeridad o eficiencia con que el Liquidador desarrollará el proceso de liquidación y, en todo caso, el Gobierno Nacional podría nuevamente ejercer la potestad de prorrogar el término para la conclusión del proceso de liquidación, como en efecto lo hizo, mediante el Decreto 960 del 30 de marzo de 2006 […] Por lo anterior, el cargo no tiene vocación de prosperidad […] 1.6. ¿El Decreto 4780 de 2005 viola el artículo 29 de la Constitución Política? […] Considera esta Delegada que si bien algunas disposición (sic) de la norma demandada se encuentran en evidente contradicción con aquellas que le han debido servir de fundamento, como lo es, en este caso, el Decreto Ley 254 de 2000, no es evidente que las mismas hubieren trasgredido el derecho de defensa y contradicción de aquellas personas que intervienen en el trámite del proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila […] Cierto es, por demás, que el Gobierno Nacional ha desconocido las normas que gobiernan el régimen de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TeleHuila S.A. E.S.P. en Liquidación, en especial las funciones que le asisten al liquidador de realizar el inventario y avalúo de la totalidad de los bienes de propiedad de la entidad y que conforman sus masa de liquidación, como actividades que deben desarrollar durante el trámite de dicho procedimiento administrativo, no obstante, los actores no logran concretar y precisar las disposiciones que presuntamente conculcarían el derecho de defensa y contradicción de los intervinientes del proceso liquidatorio ni en qué forma se transgredirían, pues no todas las disposiciones del Decreto 4780 de 2005 están referidas al inventario y avalúo de los bienes cuyo dominio están en cabeza de la entidad en liquidación […] 1.7. ¿Viola el Decreto 4780 de 2005 las normas superiores en que debería apoyarse? […] Frente a este cargo es necesario indicar que, si bien es cierto, algunas disposiciones de la norma demandada se encuentran en abierta contradicción con las normas superiores que constituyen el régimen de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila – TeleHuila S.A. E.S.P. en Liquidación, específicamente el Decreto Ley 254 de 2000, en modo alguno puede admitirse que el acto administrativo ha modificado una norma de superior jerarquía […] 1.8. ¿Ha sido expedido el Decreto 4780 de 2005 con desviación de poder? […] Aplicado esto al asunto puesto en conocimiento de esta Agencia del Ministerio Público tenemos dentro del plenario no se encuentra probado que la expedición del acto administrativo hubiere perseguido un fin apartado del ordenamiento jurídico […]».

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- El acto administrativo demandado

Lo es el Decreto 4780 de diciembre 30 de 2005(16), expedido por el Gobierno Nacional, cuyo contenido es el siguiente:

«[…] CONSIDERANDO […] Que mediante el Decreto 1614 del 12 de junio de 2003 se ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente; 

Que mediante el Decreto-ley 1616 del 12 de junio de 2003 se creó la empresa de servicios públicos domiciliarios denominada "Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP", asignándole la obligación de celebrar en forma directa con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en Liquidación y con las Teleasociadas en Liquidación, un Contrato de Explotación para el uso y goce de los bienes, activos y derechos requeridos para la prestación del servicio de telecomunicaciones, en los términos del numeral 3 del artículo 39 de la Ley 142 de 1994; 

Que con base en los parámetros determinados en el artículo 19 del Decreto-ley 1616 del 12 de junio de 2003, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en Liquidación, sus Teleasociadas en Liquidación y Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP suscribieron el 13 de agosto de 2003, el Contrato de Explotación, en virtud del cual Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP recibió de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en Liquidación y de las Teleasociadas en Liquidación, el uso y goce de los bienes, activos y derechos que dichas entidades destinaban a la prestación de los servicios de telecomunicaciones, a cambio de una contraprestación a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y a favor de las citadas entidades o del patrimonio autónomo que ellas podrían constituir por medio de un contrato de fiducia; 

Que los bienes afectos a la prestación del servicio no deben ser realizados, dada su especial destinación legal y la obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público de telecomunicaciones, razón por la cual, es necesario aclarar y modificar algunas disposiciones del Decreto 1614 de 2003, en relación con las funciones y obligaciones del Liquidador tendientes al cumplimiento de las actividades que conducirían al cierre de la liquidación y a la consiguiente terminación de la existencia legal de la Empresa; 

Que el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, así como el Contrato de Explotación, establecen la obligación al liquidador de celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio; 

Que el artículo 2 del Decreto-ley 254 de 2000 dispone que en el acto que ordene la supresión o liquidación podrá establecerse la contratación de una entidad fiduciaria para la administración y enajenación de activos; 

Que mediante el Decreto 1916 del 9 de junio de 2005 se prorrogó el término de duración del proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP, en Liquidación hasta el 31 de diciembre de ese mismo año; 

Que el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto-ley 254 de 2000 faculta al Gobierno Nacional para prorrogar el término de duración de la liquidación hasta por un plazo igual al fijado en el acto que decreta la supresión y ordena la liquidación de la entidad; 

Que con fundamento en el informe de gestión presentado por el Liquidador, y con el fin de cumplir con los objetivos de la liquidación se requiere ampliar el plazo previsto para su cierre, 

DECRETA:

Artículo 1º. Modifícase el artículo 2º del Decreto 1614 de 2003, el cual quedará así: 

"Artículo 2ºDuración del proceso de liquidación y terminación de la existencia legal de la entidad. El proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación el cual fue prorrogado mediante Decreto 1916 de 2005, se extenderá hasta el 31 de enero del año 2006. 

Vencido el término de liquidación señalado o declarada la terminación del proceso liquidatorio con anterioridad a la finalización de dicho plazo, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación." 

Artículo 2º. Aclárese y Modifícase el artículo 9º del Decreto 1614 de 2003, el cual quedará así: 

"Artículo 9ºMasa de la liquidación. La masa de la liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación estará constituida por los bienes de propiedad de Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación, a los que se refiere el artículo 20 del Decreto-ley 254 de 2000 y la contraprestación que pague el Gestor del Servicio en virtud del contrato de explotación a que se refiere el artículo anterior. 

Parágrafo. Dada su especial destinación legal y la obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público de telecomunicaciones, los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación, por tanto y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 12.2 del presente decreto, su inventario técnico y avalúo no son necesarios para efectos de proceder alcierre de la Liquidación. No obstante, dichas actividades continuarán adelantándose posteriormente por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes a que se refiere el numeral 12.27 del artículo 12 del presente decreto, el cual se denominará PAR. 

Una vez se produzca el cierre del proceso liquidatorio el PAR se subrogará automáticamente en los derechos y obligaciones de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación en relación con el convenio suscrito con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - Fonade para elaborar el inventario y realizar el avalúo de los bienes afectos al servicio." 

Artículo 3º. Modifícanse los numerales 12.1, 12.2 y 12.4; y adiciónanse los numerales 12.26 y 12.27 al artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, los cuales quedarán así: 

"Artículo 12. Funciones del Liquidador. El Liquidador actuará como representante legal de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la Empresa dentro del marco de las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto y de las demás normas aplicables. En particular ejercerá las siguientes funciones: 

12.1. Realizar el inventario físico detallado y el avalúo de los activos no afectos a la prestación del servicio y de aquellos bienes declarados como tales por el Gestor del Servicio y elaborar el inventario de los pasivos de la entidad, en los términos del presente decreto. 

12.2. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio. 

Una vez suscrito el contrato de fiducia mercantil mencionado, los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, el cual se denominará PARAPAT, con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación. Producido el cierre del proceso liquidatorio el pago de la contraprestación derivada del Contrato de Explotación lo realizará el Gestor del Servicio al PARAPAT, quien la destinará con base en los lineamientos fijados por el fideicomitente. 

12.4. Adelantar las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos y los fondos acumulados de la entidad priorizando aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma. 

12.26. Determinar previamente al cierre del proceso liquidatorio el pasivo contingente a cargo de la Empresa en Liquidación y provisionarlo hasta el monto de los recursos con que cuente la Liquidación al momento de la terminación de su existencia legal. El saldo restante del pasivo contingente, dentro del cual se encuentran las condenas derivadas de los procesos judiciales o administrativos y las obligaciones condicionales, que no se hayan provisionado , los gastos de funcionamiento del PAR y el pago de las demás obligaciones que el Liquidador identifique con anterioridad al cierre del proceso liquidatorio, se financiarán tanto con los recursos provenientes del Contrato de Explotación Económica suscrito con el Gestor del Servicio, como con los recursos excedentes del PAR, una vez este cubra los gastos a que se refiere el siguiente inciso. 

Los recursos provenientes de la administración y/o realización de los activos no afectos al servicio público de telecomunicaciones serán destinados al cumplimiento de las demás obligaciones que no tengan una fuente de financiación o que respecto de las cuales la entidad en liquidación no haya trasladado los recursos suficientes al PAR. 

12.27. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la constitución del PAR, cuya finalidad será la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio, la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio, y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente decreto o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias." 

Artículo 4º. Adiciónase el artículo 32 del Decreto 1614 de 2003, con el siguiente parágrafo: 

"Parágrafo. El cumplimiento de la obligación contenida en el presente artículo se referirá únicamente a los bienes inmuebles no afectos al servicio, y en caso de que al cierre del proceso liquidatorio no se hubiese cumplido en su totalidad, ello estará a cargo del PAR

Artículo 5º. Adiciónase el Decreto 1614 de 2003 con el artículo 44, el cual quedará así: 

"Artículo 44. Transferencia de la propiedad de los activos no afectos al servicio y de la subrogación de contratos al PAR. Una vez se celebre el contrato de fiducia mercantil a que se hace referencia en el numeral12.27 del artículo 12 del presente decreto, se transferirá automáticamente al PAR la propiedad de los activos no afectos al servicio público de telecomunicaciones con base en unarelación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación, así como los recursos líquidos de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación para el cumplimiento de las actividades, obligaciones o fines a cargo del mismo, determinadas en el presente decreto, o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias. 

Así mismo, producido el cierre del proceso liquidatorio, se subrogarán automáticamente al PAR, únicamente aquellos contratos o procesos de contratación en curso y los convenios vigentes que el Liquidador previamente identifique a través de la suscripción del acta correspondiente. Igualmente, se subrogarán automáticamente aquellos contratos a los que se refiere el inciso 2 del artículo 32 del presente decreto. 

Si posteriormente existieren activos no afectos al servicio sin inventariar, estos se transferirán automáticamente al PAR, tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros. Lo anterior, sin perjuicio de su inventario, avalúo y saneamiento cuando este sea necesario, por parte del PAR." 

Artículo 6º. Derogatorias y Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones contenidas en el Decreto 1614 de 2003 que sean contrarias a lo dispuesto en el mismo […]».

2.- El problema jurídico

El problema jurídico que esta Sala deberá resolver en el presente asunto se contrae a determinar si, de un lado, el Decreto 4780 de 2005, fue expedido por el Gobierno Nacional con violación de los artículos 29, 113, 115, 121, 150 y 189 de la Constitución Política; los artículos 2, 4, 18, 19, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000; el artículo 299 del Decreto 663 de 1993; y los artículos 1, 9, 12, 30, 31, 32, 35, 40 y 42 del Decreto 1614 de 2003; y de otro lado, si fue expedido con desviación de poder.

Los argumentos por los cuales el actor considera que dichas normas fueron violadas por el Decreto 4780 de 2005 y que dicho decreto fue expedido con desviación de poder se estudian a continuación.

3.- El análisis del problema jurídico y de los cargos formulados en el recurso de apelación.

Esta Sala, con anterioridad a pronunciarse en relación con los cargos formulados por los demandantes, considera pertinente referirse a la manifestación del Ministerio de la Protección Social consistente en sugerir la aplicación del inciso artículo 149 del CCA, con la finalidad de que se tenga como persona de mayor jerarquía que expidió el acto, únicamente, al Ministerio de Comunicaciones.

Al respecto, esta Sala simplemente quiere destacar que el acto administrativo enjuiciado fue suscrito por el Ministro de la Protección Social, esto es, ha sido expedido por esa cartera ministerial, junto con otras autoridades (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comunicaciones y Departamento Administrativo de la Función Pública), por lo que, conforme al artículo 150 del CCA(17), es parte en este proceso, resultando procedente su citación al proceso en la forma prevista en los artículos 150 y 207 del CCA.

3.1.- Primer cargo. Los artículos 2 y 3 del Decreto 4780 de 2005 son contrarios al Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).

La parte demandante, al sustentar su acusación, se remite a la sentencia de 11 de febrero de 2010, proferida por esta Sección, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, en el cual se debatió la constitucionalidad y legalidad de los artículos 2 y 3 Decreto 4779 de 2005, artículos que son similares a los artículos enjuiciados del Decreto 4780 de 2005, por lo que solicita que las consideraciones jurídicas que allí se hicieron y por las cuales se anularon parcialmente dichas normas, fundamenten el cargo y, en consecuencia, se anule el parágrafo del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005, el cual aclaró y modificó el artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, así como la expresión «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el artículo 3° del citado decreto, el cual modificó el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003.

La Sala evidencia, para efectos de desatar el cargo así formulado, que en sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(18), resolvió un cargo formulado en la misma forma en contra de los artículos 2 y 3 del Decreto 4769 del 30 de diciembre de 2005(19), artículos que resultan ser idénticos a los aquí enjuiciados, como se evidencia a continuación:

Decreto 4769 de 2005Decreto 4780 de 2005
Artículo 2°.Aclárese y modifícase el artículo 9° del Decreto 1603 de 2003, el cual quedará así: 
  
"ARTICULO 9°. MASA DE LA LIQUIDACION. La masa de la liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S.A. E.S.P. en Liquidación estará constituida por los bienes de propiedad de Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S. A. E. S. P. en Liquidación, a los que se refiere el artículo 20 del Decreto-ley 254 de 2000 y la contraprestación que pague el Gestor del Servicio en virtud del contrato de explotación a que se refiere el artículo anterior. 
  
Parágrafo: Dada su especial destinación legal y la obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público de telecomunicaciones, los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación, por tanto y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 12.2 del presente decreto, su inventario técnico y avalúo no son necesarios para efectos de proceder al cierre de la Liquidación. No obstante, dichas actividades continuarán adelantándose posteriormente por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes a que se refiere el numeral 12.27 del artículo 12 del presente decreto, el cual se denominará PAR. 
  
Una vez se produzca el cierre del proceso liquidatorio el PAR se subrogará automáticamente en los derechos y obligaciones de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación en relación con el convenio suscrito con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE para elaborar el inventario y realizar el avalúo de los bienes afectos al servicio". 

Artículo 3º. Modifícanse los numerales 12.1, 12.2 y 12.4; y adiciónanse los numerales 12.26 y 12.27 al artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, los cuales quedarán así: 
  
"ARTICULO 12. FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. El Liquidador actuará como representante legal de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S.A. E.S.P. en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la Empresa dentro del marco de las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto y de las demás normas aplicables. En particular ejercerá las siguientes funciones: 
  
12.1. Realizar el inventario físico detallado y el avalúo de los activos no afectos a la prestación del servicio y de aquellos bienes declarados como tales por el Gestor del Servicio y elaborar el inventario de los pasivos de la entidad, en los términos del presente decreto. 
  
12.2. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio. 
  
Una vez suscrito el contrato de fiducia mercantil mencionado, los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, el cual se denominará Parapat, con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación. Producido el cierre del proceso liquidatorio el pago de la contraprestación derivada del Contrato de Explotación lo realizará el Gestor del Servicio al Parapat, quien la destinará con base en los lineamientos fijados por el fideicomitente. 
  
12.4. Adelantar las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos y los fondos acumulados de la entidad priorizando aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma. 
  
12.26. Determinar previamente al cierre del proceso liquidatorio el pasivo contingente a cargo de la Empresa en Liquidación y provisionarlo hasta el monto de los recursos con que cuente la Liquidación al momento de la terminación de su existencia legal. El saldo restante del pasivo contingente, dentro del cual se encuentran las condenas derivadas de los procesos judiciales o administrativos y las obligaciones condicionales, que no se hayan provisionado, los gastos de funcionamiento del PAR y el pago de las demás obligaciones que el Liquidador identifique con anterioridad al cierre del proceso liquidatorio, se financiarán tanto con los recursos provenientes del Contrato de Explotación Económica suscrito con el Gestor del Servicio, como con los recursos excedentes del PAR, una vez este cubra los gastos a que se refiere el siguiente inciso. 
  
Los recursos provenientes de la administración y/o realización de los activos no afectos al servicio público de telecomunicaciones serán destinados al cumplimiento de las demás obligaciones que no tengan una fuente de financiación o que respecto de las cuales la entidad en liquidación no haya trasladado los recursos suficientes al PAR. 
  
12.27. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la constitución del PAR, cuya finalidad será la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos, la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso líquidatorio, y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente decreto o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias". 
Artículo 2º. Aclárese y Modifícase el artículo 9º del Decreto 1614 de 2003, el cual quedará así: 
  
"Artículo 9ºMasa de la liquidación. La masa de la liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación estará constituida por los bienes de propiedad de Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación, a los que se refiere el artículo 20 del Decreto-ley 254 de 2000 y la contraprestación que pague el Gestor del Servicio en virtud del contrato de explotación a que se refiere el artículo anterior. 
  

Parágrafo. Dada su especial destinación legal y la obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público de telecomunicaciones, los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación, por tanto y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 12.2 del presente decreto, su inventario técnico y avalúo no son necesarios para efectos de proceder alcierre de la Liquidación. No obstante, dichas actividades continuarán adelantándose posteriormente por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes a que se refiere el numeral 12.27 del artículo 12 del presente decreto, el cual se denominará PAR. 
  
Una vez se produzca el cierre del proceso liquidatorio el PAR se subrogará automáticamente en los derechos y obligaciones de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación en relación con el convenio suscrito con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - Fonade para elaborar el inventario y realizar el avalúo de los bienes afectos al servicio." 
  
Artículo 3º. Modifícanse los numerales 12.1, 12.2 y 12.4; y adiciónanse los numerales 12.26 y 12.27 al artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, los cuales quedarán así: 
  
"Artículo 12. Funciones del Liquidador. El Liquidador actuará como representante legal de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la Empresa dentro del marco de las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto y de las demás normas aplicables. En particular ejercerá las siguientes funciones: 
  
12.1. Realizar el inventario físico detallado y el avalúo de los activos no afectos a la prestación del servicio y de aquellos bienes declarados como tales por el Gestor del Servicio y elaborar el inventario de los pasivos de la entidad, en los términos del presente decreto. 
  
12.2. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio. 
  
Una vez suscrito el contrato de fiducia mercantil mencionado, los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, el cual se denominará PARAPAT, con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación. Producido el cierre del proceso liquidatorio el pago de la contraprestación derivada del Contrato de Explotación lo realizará el Gestor del Servicio al PARAPAT, quien la destinará con base en los lineamientos fijados por el fideicomitente. 
  
12.4. Adelantar las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos y los fondos acumulados de la entidad priorizando aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma. 
  
12.26. Determinar previamente al cierre del proceso liquidatorio el pasivo contingente a cargo de la Empresa en Liquidación y provisionarlo hasta el monto de los recursos con que cuente la Liquidación al momento de la terminación de su existencia legal. El saldo restante del pasivo contingente, dentro del cual se encuentran las condenas derivadas de los procesos judiciales o administrativos y las obligaciones condicionales, que no se hayan provisionado , los gastos de funcionamiento del PAR y el pago de las demás obligaciones que el Liquidador identifique con anterioridad al cierre del proceso liquidatorio, se financiarán tanto con los recursos provenientes del Contrato de Explotación Económica suscrito con el Gestor del Servicio, como con los recursos excedentes del PAR, una vez este cubra los gastos a que se refiere el siguiente inciso. 
  
Los recursos provenientes de la administración y/o realización de los activos no afectos al servicio público de telecomunicaciones serán destinados al cumplimiento de las demás obligaciones que no tengan una fuente de financiación o que respecto de las cuales la entidad en liquidación no haya trasladado los recursos suficientes al PAR. 
  
12.27. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la constitución del PAR, cuya finalidad será la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio, la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio, y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente decreto o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias." 

En esa oportunidad, el despacho se remitió a las decisiones adoptadas en las sentencias de 11 de febrero de 2010, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(20), y 22 de marzo de 2012, Consejera Ponente: María Elizabeth García González(21), para declarar la nulidad del parágrafo del artículo 2º (que modificó el artículo 9 del Decreto 1603 de 2003) y de la expresión «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el artículo 3º (que modificó el numeral 12.1. del Decreto 1603 de 2003) del Decreto 4769 de 2005, en la siguiente forma:

«[…] Sea lo primero señalar, que el accionante se limitó a afirmar que las anteriores normativas del Decreto 4769 de 2005 debían ser declaradas nulas, por cuanto incurrieron en la causal de violación relativa al desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado, al desconocer algunas disposiciones legales del Decreto Ley 254 de 2000 y del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

No obstante lo anterior, observa la Sala que la anterior afirmación carece de respaldo y fundamentación, como quiera que en realidad lo que está solicitando el actor es que se declare la nulidad de las normas acusadas, pero no invocando ninguna de las causales consignadas en el artículo 84 CCA, sino con fundamento en la aplicación de la institución procesal de la cosa juzgada, teniendo de presente las consideraciones esgrimidas por esta misma Sección contenidas en la sentencia del 11 de febrero de 2010 dentro del radicado 11001-03-24-000-2006-00129-01 con ponencia de este Despacho, fallo en el que se declaró la nulidad del parágrafo del artículo 2º del Decreto 4779 del 30 de diciembre del 2005 y de la expresión “… no afectos a la prestación del servicio…” contenida en el artículo 12, numeral 12.1 del Decreto 1613 del 2003, con la modificación introducida por el Decreto 4749 del 2005, expedido por el Gobierno Nacional.

A juicio de la parte demandante, los argumentos esgrimidos en este precedente jurisprudencial, son plenamente aplicables al caso en estudio, por lo que solicitó que las consideraciones jurídicas expuestas en el citado fallo, sean tenidas como fundamentos para aplicarlas a la presente acción de nulidad instaurada en contra del Decreto 4769 de 2005. 

Para determinar si le asiste o no razón a los actores, lo primero que hará la Sala es transcribir el contenido del artículo 2º y el artículo 3º del Decreto 4769 de 2005, que establecen lo siguiente:

[…]

De acuerdo con el parágrafo del artículo 2º del acto acusado, los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones Telecaquetá S.A. ESP, por tanto su inventario técnico y avalúo no se hace necesario para efectos de proceder al cierre de la Liquidación. Por su parte, en cuanto a las funciones del Liquidador, el numeral 12.1. excluyó del inventario físico detallado y del avalúo, el de los activos afectos a la prestación del servicio y de aquellos bienes declarados como tales por el Gestor del Servicio y elaborar el inventario de los pasivos de la entidad.

Lo que procede en seguida es mirar, si estas mismas disposiciones normativas fueron consignadas en los artículos 2º y 3º del Decreto 4779 del 30 de diciembre de 2005 “Por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1613 de 2003”, proferido por el Gobierno Nacional, objeto de declaratoria de nulidad mediante sentencia del 11 de febrero de 2010 dentro del radicado 11001032400020060012901. Lo anterior, para poder declarar que respecto de estas normativas opera la institución de la cosa juzgada, como lo reclamó el actor.

[…]

De bulto se observa que efectivamente tanto el Decreto 4779 como el Decreto 4769 ambos de 2005, contienen los mismos supuestos normativos, sólo que mientras el Decreto 4779 aclaró, modificó y adicionó el Decreto 1613 de 2003 acto que ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Valledupar Teleupar S.A. ESP en Liquidación, el Decreto 4769 de 2005 aclaró, modificó y adicionó el Decreto 1603 de 2003 que ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S.A. ESP en Liquidación.  

Ahora bien, consultado el contenido de la sentencia del 11 de febrero de 2010, la Sala observa que la causa petendi y las causales de nulidad invocadas por los demandantes, al deprecar la nulidad de los artículos 2º y 3º parciales del Decreto 4779 de 2005, son las mismas a las invocadas en el presente debate contencioso, relativas al desconocimiento de las normas en que debería fundarse el acto acusado, en especial las del Decreto Ley 254 de 2000 y las del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

Sobre el particular, en el fallo del 11 de febrero de 2010, se dijo lo siguiente:

“En el segundo cargo consideran los demandantes que el decreto acusado viola los artículos 18, 19, 20, 21 y 22 del Decreto Ley 254 de 2000, en cuanto excluyó de la masa de la liquidación los bienes afectos al servicio y eximió al liquidador de hacer un inventario de los mismos.

(…)

La Sala considera pertinente destacar que el acto que se acusa dentro de sus facultades legales invocó, además del artículo 189, numeral 15 de la Constitución Política y el Decreto Ley 254 del 2000, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que dispone:

(…)

A juicio de la Sala, del estudio armónico de la anterior normativa se deduce que si bien es cierto que de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el acto que ordene la disolución, supresión y liquidación de una entidad dispondrá, entre otras cosas, sobre la destinación de los bienes, también lo es que dicha destinación debe entenderse referida a determinar cuáles bienes están afectos al servicio y cuáles no, y no a sí harán o no parte de la masa de liquidación, pues de conformidad con los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 254 de 2000, la masa de la liquidación la integran todos los bienes de la entidad a liquidar, a excepción de los recursos de seguridad social y los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuales, son, al tenor de su artículo 299, los títulos que se hayan entregado a la entidad intervenida para su cobranza y los que haya adquirido por cuenta de otro; el dinero del mandante remitido a la entidad intervenida en desarrollo de un mandato o fideicomiso; las cantidades que se adeuden a la entidad intervenida y se encuentren afectas a una finalidad específica por corresponder a obligaciones contraídas por ella por cuenta de un tercero; los bienes que tenga la entidad intervenida en calidad de depositario o fiduciario; los valores de cesión o de rescate de los títulos de capitalización; los depósitos de ahorro o a término constituidos en establecimientos de crédito; las especies identificables que aún encontrándose en poder de la entidad intervenida pertenezcan a otra persona; y las especies identificables que aun encontrándose en poder de la entidad intervenida pertenezcan a otra persona. 

De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 7º del Decreto 613 del 2003, por el cual se suprimió y se ordenó la disolución y liquidación de TELEUPAR S.A. E.S.P., define los bienes afectos al servicio como aquellos necesarios para la prestación del servicio de telecomunicaciones, de acuerdo con la metodología que se establezca en el contrato de explotación y que su artículo 9º, que fue precisamente modificado por el artículo 2º del decreto que se acusa, preceptuaba que la masa de la liquidación estará constituida por los bienes de propiedad de la Empresa de Telecomunicaciones de Valledupar -Teleupar S.A. E.S.P. en liquidación, a los que se refiere el artículo 20 del Decreto Ley 254 de 2000 y por la contra prestación que pague aquella entidad que se establezca como gestor del servicio por el contrato de explotación. 

En consecuencia, al confrontar el artículo 2º del Decreto 4779 del 2005, que modificó el 9º del Decreto 1613 del 2003, con los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 254 del 2000, la Sala encuentra que, en efecto, el primero violó los dos últimos citados, pues ni el Decreto Ley 254 del 2000 ni el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero excluyeron de la masa de la liquidación los bienes afectos al servicio, mal podía hacerlo el decreto acusado, que es de inferior jerarquía.” 

Trayendo a colación los apartes transcritos del fallo prohijado frente al caso de la demanda en contra del Decreto 4769 de 2005, observa la Sala que sí opera la figura de la cosa juzgada por lo que se prohijarán las consideraciones esgrimidas por esta Sección en el fallo del año 2010, como quiera que los supuestos fácticos y normativos analizados en dicha oportunidad se avienen a los contemplados en las normas acusadas.

Por su parte, en cuanto a la demanda de nulidad instaurada en contra del parágrafo del artículo 2º del Decreto 4769 de 2005, la Sala observa que también se presenta esta figura jurídica, como quiera que mediante sentencia del 22 de marzo de 2012 radicado número 11001-03-24-000-2006-00037-00 (acumulados) M.P. María Elizabeth García González, al declarar la nulidad del parágrafo del artículo 2º del Decreto Nº 4781 de 30 de diciembre de 2005 “Por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003” y de la expresión “… no afectos a la prestación del servicio público de telecomunicaciones …”, contenida en el artículo 3° idem que modificó el numeral 12.1 del Decreto 1615 de 2003, siguiendo los mismos derroteros de la sentencia del 11 de febrero de 2010, consideró lo siguiente:

“El parágrafo del artículo 2° del acto acusado, es claro en disponer que los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación, lo que significa que el Ejecutivo introdujo una modificación que viola el ordenamiento jurídico vigente, por lo que se declarará su nulidad, pues la ley no distinguió entre los bienes afectos al servicio y los que no lo son, para efectos de excluir aquellos de la masa de liquidación.

Además el legislador dispuso que son necesarios el inventario técnico y avalúo para proceder al cierre de la liquidación, lo que, como lo afirma la parte actora, también fue violado por el parágrafo cuya nulidad se declarará.

En efecto, el Decreto Ley 254 de 2000, dispone:

“ARTÍCULO 2º-Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos. La expedición del acto de liquidación conlleva: 

… . 

e) La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad; 

… . 

ARTÍCULO 18.-Inventarios(22). El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Éste debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información: 

1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular. 

2. La relación de los bienes corporales cuya tenencia esté en poder de un tercero …  

PARAGRAFO- En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.” (resalta la Sala)

Por lo anterior, también se debe declarar la nulidad de la expresión “no afectos a la prestación del servicio”, contenida en el artículo 12, numeral 1°, del Decreto 1615, en la forma en que se le reformó por el artículo 3° del Decreto acusado, toda vez que de conformidad con el artículo 18 del Decreto Ley 254 de 2000, el liquidador dispondrá de la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, sin que se hiciera diferencia sobre si están o no afectos al servicio, como lo hizo el Decreto acusado.

Mediante sentencia de 11 de febrero de 2010 (Expediente núm. 2006-00129, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas), que se prohíja en esta oportunidad, la Sala se pronunció sobre una acción de nulidad en la cual se demandó un acto prácticamente idéntico, el Decreto núm. 4779 de 30 de diciembre del 2005, por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto núm. 1613 de 2003, que ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Valledupar Teleupar S.A. E.S.P. en Liquidación.

Mediante dicha providencia se declaró la nulidad del parágrafo del artículo 2º del Decreto 4779 de 30 de diciembre del 2005 y de la expresión “… no afectos a la prestación del servicio…”, contenida en el artículo 12, numeral 12.1 del Decreto 1613 del 2003, con la modificación introducida por el Decreto 4749 del 2005, expedido por el Gobierno Nacional; las disposiciones declaradas nulas son idénticas a las acusadas en el presente proceso.

En efecto, se sostuvo en la precitada sentencia (…)” (subrayas fuera de texto)

En vista de que los supuestos normativos de los actos administrativos contenidos en los decretos 4779 y 4781 ambos del 30 de diciembre de 2005 y, que las causales de nulidad invocadas por los demandantes son exactamente las mismas a las que ahora se invocaron en contra del Decreto 4769 de 2005, la Sala declarará la nulidad del parágrafo del artículo 2º (que modificó el artículo 9 del Decreto 1603 de 2003) y de la expresión “no afectos a la prestación del servicio”, contenida en el artículo 3º ídem (que modificó el numeral 12.1. del Decreto 1603 de 2003), con fundamento en las consideraciones puestas de presente en la sentencia del 11 de febrero de 2010, reiteradas en el fallo del 22 de marzo de 2012, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva del presente fallo […]».

Esta Sala, para el presente caso, prohíja los razonamientos expuestos en los mencionados fallos judiciales pues en este caso, como en los estudiados en las decisiones judiciales anteriores, el parágrafo adicionado al artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, por parte del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005, al excluir los bienes afectos al servicio de la masa de liquidación, violó los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 254 de 2000(23) que disponen que la masa de liquidación está integrada por todos los bienes de la entidad a liquidación, a excepción de aquellos establecidos en el artículo 299 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), no otorgándose a aquellos bienes (afectos al servicio) tal privilegio en las disposiciones legales señaladas.

De igual forma, resulta evidente en este caso, como en aquellos estudiados en las sentencias precitadas, que conforme al artículo 18 del Decreto Ley 254 de 2000(24), le corresponde al Liquidador de las entidades públicas del orden nacional en proceso de liquidación, la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, sin discriminar si esos bienes son o no afectos a la prestación del servicio, como lo hizo el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, en los términos en que fue modificado por el artículo 3 del Decreto 4780 de 2005..

Así las cosas, el cargo tiene vocación de prosperidad y la Sala procederá a decretar la nulidad del parágrafo adicionado al artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, por parte del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005, así como el aparte «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, modificada por el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005.

3.2.- Segundo cargo. El artículo 3° del Decreto 4780 de 2005, en cuanto modificó el ordinal 2° del Artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, violó los artículos 2, 4, 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000, así como el mismo Decreto 1614 de 2003.

Los accionantes destacan que la precitada norma del Decreto 4780 de 2005 es violatoria de los citados artículos por cuanto permite celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, sin que hayan sido inventariados y avaluados por el liquidador de la entidad pública, a través de la supresión de la obligación de inventariar y avaluar dichos bienes antes de la celebración del mencionado contrato, lo que permite que esos bienes dejen de ser prenda general de los acreedores y garantía del pago de las obligaciones, en particular, de los trabajadores de la entidad en liquidación.

Esta Sala nuevamente encuentra que en sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(25), se desató un cargo formulado en la misma forma en contra del numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, modificado por el artículo 3 del Decreto 4769 de 2005, disposición idéntica a la contenida en el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, como puede observarse de la transcripción realizada líneas atrás, modificado por el artículo 3 del Decreto 4780 de 2005, la cual es enjuiciada en este proceso. En dicha sentencia se indicó:

«[…] 6.4.2. En cuanto a la demanda de nulidad en contra del artículo 3° del Decreto 4769 de 2005 que modificó el numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003:

Los demandantes consideran que el supuesto normativo consignado en el aparte normativo acusado, es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del propio Decreto 1603 de 2003, pues comparando las versiones del texto original del artículo 12 de este último decreto con las de la modificación introducida por el artículo 3° del Decreto 4769 de 2005 acusado, se observa que la intención del Gobierno Nacional fue la de suprimir la obligación del liquidador de Telecaquetá S.A. ESP de realizar el inventario físico detallado y el avalúo de todos los bienes de propiedad de la entidad estatal, a fin de cerrar el proceso liquidatorio y celebrar el contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, sin que tales bienes hubieran sido inventariados y valorados en los términos del Decreto 1603 de 2003.  

El texto del aparte acusado del artículo 3° del Decreto 4769 de 2005 objeto de demanda dice lo siguiente:

“Artículo 3º. Modifícanse los numerales 12.1, 12.2 y 12.4 y adiciónanse los numerales 12.26 y 12.27 al artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, los cuales quedarán así:

‘ARTICULO 12. Funciones del Liquidador. El Liquidador actuará como representante legal de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S.A. ESP en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la Empresa dentro del marco de las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente Decreto y de las demás normas aplicables. En particular ejercerá las siguientes funciones: 

(…) 

12.2. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio. 

Una vez suscrito el contrato de fiducia mercantil mencionado, los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, el cual se denominará PARAPAT, con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación. Producido el cierre del proceso liquidatorio el pago de la contraprestación derivada del Contrato de Explotación lo realizará el Gestor del Servicio al PARAPAT, quien la destinará con base en los lineamientos fijados por el fideicomitente. 

La versión original del numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, decía lo siguiente:

“ARTÍCULO 12. FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. El Liquidador actuará como representante legal de la Empresa de Telecomunicaciones de Tuluá - Teletuluá S. A. E.S.P. en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la Empresa, dentro del marco de las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto, y de las demás normas aplicables. En particular, ejercerá las siguientes funciones:

(…)

12.2. Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, una vez los mismos hubieren sido inventariados y valorados por parte del liquidador. La suscripción de este contrato en representación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S.A. ESP en liquidación, la ejercerá el Presidente de la Junta Liquidadora.” (el aparte subrayado fue suprimido por la norma acusada)

Comparados los dos textos normativos, se observa que fueron dos los cambios o modificaciones introducidos por el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, a través del artículo 3º del Decreto 4769 de 2005 demandado: i) efectivamente eliminó la obligación que tenía el liquidador de la empresa, de realizar el inventario y valoración de todos los bienes de la empresa, pues permite que de una vez el Liquidador celebre el contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación pero únicamente de los bienes afectos al servicio, al tiempo que, ii) introdujo las especificidades del contrato de fiducia mercantil, afirmando que luego de suscrito, los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirían automáticamente al patrimonio autónomo denominado PARAPAT, pero efectivamente como dicen los demandantes, sin que hubieran sido previamente inventariados y avaluados por parte del Liquidador. 

Si se tiene de presente que de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, las funciones del Liquidador de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, las adelantará teniendo como fundamento normativo las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000 y las del propio Decreto 1603, la Sala procederá a determinar si el contenido del numeral 12.2 acusado, transgredió alguno de los preceptos de las citadas legislaciones, en cuyo caso sería evidente la causal de nulidad relativa al desconocimiento de las normas en que debería fundarse el acto acusado.

[…]

De acuerdo con los apartes suscritos de las normas del Decreto Ley 254 de 2000, observa la Sala que no existe duda alguna en el sentido de que el Liquidador de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, estaba en la obligación de adelantar el proceso liquidatorio de la empresa respetando las normas del decreto que le servía de fuente y que es de mayor jerarquía normativa que el Decreto 4769 de 2005, razón por la que no podía desconocer sus preceptivas legales.  

En la medida en que de acuerdo con los artículos 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000, el Liquidador tiene que realizar un inventario físico y detallado de todos los bienes de la entidad, excluyendo aquellos que no forman parte de la masa de la liquidación, inventarios que además tienen que estar refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación, resulta violatorio de estas disposiciones superiores, la omisión del numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003 modificación introducida por el artículo 3º del Decreto 4769 de 2005, al establecer que el Liquidador tiene la función de celebrar contratos de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, pero omitiendo el supuesto normativo que traía el texto original del Decreto 1603 de 2003, que obligaba a que el contrato de fiducia mercantil se debía celebrar, una vez los bienes afectos al servicio hubieran sido inventariados y valorados por el Liquidador.  

Ahora bien, en los términos en que fue redactado el artículo 3º del Decreto 4769 de 2005, que modificó el numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, lo que se observa es que eliminó la obligación del Liquidador de realizar el inventario para la administración y enajenación de los bienes no afectos al servicio previamente a la celebración del contrato de fiducia mercantil y, en cambio, lo que estableció el ordinal cuestionado fue que: “…los bienes afectos a la prestación del servicio se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, el cual se denominará PARARAT, con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación…”. 

A juicio de esta Sala resulta ilegal y contraviene las disposiciones del Decreto 254 de 2000 arriba transcritas, pues en ningún momento esta legislación de mayor jerarquía normativa permite que en cambio del inventario de los bienes de la entidad liquidada, el Liquidador ponga en el contrato de fiducia mercantil los bienes afectos a la prestación del servicio, pero con fundamento en una relación –que no inventario-, realizada con base en los estados financieros de la entidad en liquidación, que bien es sabido necesariamente no siempre coinciden con el estado físico de los mismos, desconociendo la exigencia contenida en el numeral 12.1. del mismo artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, modificado por el artículo parcialmente acusado que tiene menor jerarquía que el decreto del año 2000 según el cual, el Liquidador debe realizar el inventario físico detallado y el avalúo de los activos y pasivos de la entidad.  

Fuerza concluir entonces, que los bienes que se transferirán al PARAPAT, debieron haber sido inventariados y avaluados por el Liquidador con anterioridad a dicha transferencia, pero con base en el inventario físico y no en una simple relación efectuada con base en los estados financieros de la liquidada empresa Telecaquetá S.A. ESP. 

Es preciso acotar que en la sentencia del 11 de febrero de 2010, radicado 2006-00129-01, que se prohíja en el presente fallo, relacionado con este asunto, se dijo lo siguiente: 

“Otra inconformidad de la parte actora es el hecho de que el decreto acusado haya dispuesto que no son necesarios el inventario técnico y avalúo para efectos de proceder al cierre de la liquidación. 

Sobre el particular, la Sala estima que le asiste razón a la parte actora, dado que el artículo 18 del Decreto Ley 254 del 2000 establece que el liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, sin que haga discriminación entre los activos afectos y los activos no afectos al servicio, razón por la cual también se declarará nulo, por este aspecto, el parágrafo del artículo 2º del Decreto 4779 del 2005, al igual que el aparte “… no afectos a la prestación del servicio…”, contenido en el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1613 del 2003, con la modificación introducida por el artículo 3º del Decreto 4779 del 2005”. 

Por su parte, reiterando el anterior precedente jurisprudencial, en la sentencia del 22 de marzo de 2012 radicado 2006-00037-00 acumulados M.P. María Elizabeth García González, en cuanto a la obligación que tiene el liquidador de efectuar el inventario de los bienes, dijo lo siguiente: 

“El parágrafo del artículo 2° del acto acusado, es claro en disponer que los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación”, lo que significa que el Ejecutivo introdujo una modificación que viola el ordenamiento jurídico vigente, por lo que se declarará su nulidad, pues la ley no distinguió entre los bienes afectos al servicio y los que no lo son, para efectos de excluir aquellos de la masa de liquidación. 

Además el legislador dispuso que son necesarios el inventario técnico y avalúo para proceder al cierre de la liquidación, lo que, como lo afirma la parte actora, también fue violado por el parágrafo cuya nulidad se declarará.” (las negritas de este inciso son nuestras) 

De otra parte, los demandantes afirmaron que la modificación introducida en el numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003 a través del artículo 3 del Decreto 4769 de 2005 es ilegal, al permitir que los bienes de propiedad de la entidad liquidada –afectos a la prestación del servicio-, dejen de ser prenda general de los acreedores y garantía de pago de las obligaciones, al no haber sido inventariados y a avaluados los activos de la empresa, afectando además los derechos de los trabajadores de Telecaquetá S.A. ESP. 

Sobre este puntual tema, en la sentencia del 11 de febrero de 2010, se dijo: 

“Ahora bien, no debe olvidarse que los bienes que hacen parte de la masa de la liquidación son aquellos que pertenecen a la entidad en liquidación, constituyen prenda general de sus acreedores y garantizan el pago de las obligaciones a cargo de la entidad, mientras que los excluidos pertenecen a personas diferentes a la entidad y le son entregados a la misma con el fin de que los administre y reporte una utilidad a su propietario, razón por la cual no puede un decreto como el acusado, sin autorización legal, sustraer los bienes afectos al servicio de su condición de garantes de las obligaciones contraídas por TELEUPAR S.A., en desmedro de sus acreedores.  

Es tan cierto lo anterior, que tal como lo hace notar el representante del Ministerio Público ante esta Corporación, el artículo 21 del Decreto Ley 2504 fue objeto de modificación por parte del artículo 11 de la Ley 1105 del 2006, en los siguientes términos:

“Artículo 11. El artículo 21 del Decreto Ley 254 de 2000 quedará así: 

“Artículo 21. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación: 

“a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; 

“b) Los bienes y derechos que determine el acto de supresión o disolución, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, siempre que dichos bienes estén afectos al servicio y se requieran para la prestación del mismo cuando se trata de la creación de nuevas entidades o del traslado de competencias; cuando quiera que la entidad no posea otros bienes o recursos para atender la totalidad de sus pasivos, deberá reconocerse a la entidad en liquidación, por la entidad que reciba los bienes u otra entidad que se señale, el valor comercial de los bienes que se transfieran o establecerse un mecanismo que permita a la liquidación disponer de recursos, con cargo a dichos bienes, para atender total o parcialmente el pago de acreencias, todo ello en la forma que señale el reglamento; 

“c) Los bienes públicos que posea la entidad en liquidación, que conforme a la Constitución y la ley sean inalienables, inembargables e imprescriptibles; 

“d) Los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

“Parágrafo. Los recursos destinados a la ejecución de funciones, como consecuencia de la liquidación, fusión o traslado de competencias, de las que trata el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, conforman parte del organismo receptor de la correspondiente función o competencia”. 

Lo anterior, por cuanto, como ya se expresó, los bienes que hacen parte de la masa de la liquidación garantizan las obligaciones de la entidad liquidada; de ahí, que el precepto arriba transcrito imponga a la entidad que recibe los bienes reconocer su valor comercial, en caso de que no se cuente con el respaldo suficiente para garantizar el pasivo, normativa que no puede aplicarse al proceso de liquidación de Teleupar S.A. E.S.P., por cuanto no se encontraba vigente al momento para el cual se expidió el decreto objeto de controversia.”

(…)”

Por tanto, con fundamento en los anteriores precedentes jurisprudenciales y en las puestas de presente en este fallo, la Sala declarará la nulidad de la expresión “con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación”, contenida en el numeral 12.2. del artículo 12 del Decreto 1603 de 2003, cuya modificación fue introducida por el artículo 3º del Decreto 4769 de 2005, por cuanto no se puede asimilar el inventario físico de los bienes de la empresa a liquidar con una simple relación de los mismos efectuada, con base en los estados financieros de la liquidación. Además porque introdujo una situación fáctica que excede el marco normativo del Decreto 254 de 2000 […]».

En atención a la similitud de los cargos formulados en una y otra demanda y de los enunciados normativos juzgados en ambos procesos, la Sala reitera la posición expuesta en las citadas providencias judiciales toda vez que en la medida en que el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005, permite la transferencia automática de los bienes afectos al servicio al patrimonio autónomo con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación, se transgrede los artículos 18(26), 20(27), 21(28), 22(29), 27(30) y 28(31) del Decreto Ley 254 de 2000.

Lo anterior, por cuanto dichas normas obligan al Liquidador de las entidades públicas del orden nacional, de una lado, a realizar un inventario físico y detallado de todos los bienes de la entidad (dentro de los que se encuentran los bienes afectos al servicio)(32), excluyendo aquellos que no forman parte de la masa de liquidación, inventarios que tienen que ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación, y de otro lado, a realizar un avalúo de los bienes de propiedad de la entidad, procesos que deben llevarse a cabo con anterioridad al cierre del proceso de liquidación, como lo advirtió la providencia de 22 de marzo de 2012, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, obligaciones que no se satisfacen con una relación de los bienes y tomando como referencia su valor en los estados financieros de la entidad en liquidación, pues es obvio que estos no son ni un inventario ni un avalúo, por que se declarará la nulidad del aparte «[…] con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación […]».

3.3.- Tercer cargo. El artículo 4° del Decreto 4780 de 2005 viola los artículos 18, 20, 21 y 27 del Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 1614 de 2003.

Los demandantes estiman que el artículo 4° del Decreto 4780 de 2005, que adicionó al artículo 32 del Decreto 1614 de 2003 un parágrafo que persigue diferenciar entre bienes afectos o no al servicio, para efectos de permitir el cierre del proceso de liquidación de la entidad pública sin la realización de los inventarios, sin su refrendación por parte del revisor fiscal de la liquidación y sin su remisión a la Contraloría General de la República para su control.

Al respecto, debe indicarse que el artículo 32 del Decreto 1614 de 2003, reguló el estudio de títulos, en la siguiente forma:

«[…] ARTÍCULO 32. ESTUDIO DE TÍTULOS. Durante la etapa de inventarios, el Liquidador dispondrá la realización de un estudio de títulos de los bienes inmuebles de propiedad de la entidad, con el fin de sanear cualquier irregularidad que pueda afectar su posterior enajenación y de identificar los gravámenes y limitaciones existentes al derecho de dominio.

Así mismo, el Liquidador identificará plenamente aquellos bienes inmuebles que la entidad posea a título de tenencia, como arrendamiento, comodato, usufructo u otro similar. En cuanto a los que no correspondan a la prestación del servicio y que, por lo mismo, no hacen parte del Contrato de Explotación, el Liquidador deberá establecer la posibilidad de transferir dicha condición a terceros; de lo contrario proceder a su restitución. Si la restitución no se obtuviere en este lapso, se cederán dichos contratos a la entidad a la cual se traspasen los remanentes de la liquidación […]».

El artículo 4° del Decreto 4780 de 2005, adicionó un parágrafo al citado artículo, así:

«[…] PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 4 del Decreto 4780 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> El cumplimiento de la obligación contenida en el presente artículo se referirá únicamente a los bienes inmuebles no afectos al servicio, y en caso de que al cierre del proceso liquidatorio no se hubiese cumplido en su totalidad, ello estará a cargo del PAR […]».

Con la modificación introducida por el artículo 4° del Decreto 4780 de 2005, el Liquidador no está obligado a realizar el estudio de títulos sobre los bienes inmuebles afectos al servicio, agregando que si al cierre del proceso de liquidación no se ha cumplido esta tarea en su totalidad, le corresponderá realizarla al patrimonio autónomo de remanentes.

Si se observa la acusación formulada por los demandantes, aquella está relacionada con la posibilidad de cerrar el proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN sin que se hubiere realizado los inventarios y sin que estos hubieren sido refrendados por el revisor fiscal y remitidos a la Contraloría General de la República, por lo que, como lo observa el agente del Ministerio Público, la argumentación esbozada no está en consonancia con el contenido del artículo que se refiere específicamente al estudio de títulos de los inmuebles de propiedad de la entidad en liquidación y no a la autorización de inventarios que corresponde al artículo 31 del Decreto 1614 de 2003, norma que no fue modificada por el decreto acusado, por lo que la Sala, siguiendo lo pedido por el agente del Ministerio Público, considera que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

La misma posición asumió esta Sala, en sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(33), que al estudiar un cargo parecido(34) respecto de una norma de similar contenido al que aquí se juzga(35), indicó:

«[…] Para determinar si le asiste o no la razón a la Procuraduría General de la Nación, resulta necesario transcribir el contenido del artículo 31 del Decreto 1603 de 2003 que establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 31. AUTORIZACIÓN DE INVENTARIOS. Los inventarios que elabore el Liquidador, conforme a las reglas anteriores, deberán ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación y autorizados por la Junta Liquidadora. Copia de los inventarios, debidamente autorizados por la Junta Liquidadora, deberán ser remitidos a la Contraloría General de la República para un control posterior.”

Comparte la Sala el concepto del Ministerio Público, como quiera que efectivamente los demandantes efectuaron una confrontación equivocada del artículo acusado, por cuanto los supuestos de hecho y de derecho con fundamento en los cuales sustentaron la transgresión de las normas invocadas como vulneradas del Decreto Ley 254 de 2000, efectivamente se relacionan es con el contenido del artículo 31 del Decreto 1603 de 2003, que tal y como lo afirmó la Procuraduría, no fue la norma demandada por el actor ni fue modificado su contenido por el Decreto 4769 de 2005. 

En suma, para la Sala, el parágrafo adicionado al artículo 32 del Decreto 1603 de 2003 por el artículo 4º del Decreto 4769 de 2005, se refiere a la exclusión del estudio de títulos de los bienes afectos a la prestación del servicio de telecomunicaciones mas no a la autorización de inventarios, norma frente a la cual enfocaron los actores su inconformidad al esgrimir que omitía la refrendación por el revisor fiscal y el control posterior por la Contraloría General de la República, pero lo que perdió de vista es que estas situaciones fácticas aluden a la AUTORIZACION DE LOS INVENTARIOS MAS NO AL ESTUDIO DE LOS TITULOS, motivo por el que al no haberse sustentado en debida forma las razones de inconformidad frente al parágrafo acusado del artículo 4º del Decreto 4769 de 2005, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento de fondo frente al particular, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. […]».

3.4.- Cuarto cargo. El inciso final del artículo 5° del Decreto 4780 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 del 2000 y del Decreto 1614 de 2003.

Los demandantes estiman que el inciso final del artículo 5° del Decreto 4780 de 2005(36), alude a una situación hipotética consistente en que se proceda al cierre el proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, sin que se hubiera realizado el inventario de los bienes no afectos a la prestación del servicio, lo cual trasgrede los artículos 4(37), 18(38) y 27(39) del Decreto Ley 254 de 2000, en la medida en que es al liquidador a quien le corresponde la realización de dicha actividad, la cual debe desarrollarse dentro del proceso de liquidación. Adicionalmente, la disposición enjuiciada no permite que los inventarios sean refrendados por el revisor fiscal.

Agrega que la disposición acusada viola los ordinales 1° y 2° del texto original del Decreto 1614 de 2003, al asignarle al patrimonio autónomo una función que es propia del liquidador, como es la elaboración del inventario de los activos y, adicionalmente, vulnera el artículo 30 del mencionado decreto, que enfáticamente señala que es el liquidador quien debe realizar el inventario físico detallado del activo y del pasivo de la empresa en liquidación.

Para desatar el cargo formulado, la Sala debe recurrir a la posición que asumió anteriormente en la sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(40), que al estudiar un cargo casi idéntico(41) respecto de una norma de similar contenido al que aquí se juzga(42), indicó:

«[…] Efectivamente de acuerdo con el contenido de las normas acusadas, corresponde al Liquidador adelantar el proceso de liquidación de las entidades enlistadas en el artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, para lo cual dispondrá la realización de un inventario físico de los activos de la entidad, que contará con la relación de los bienes muebles e inmuebles de la entidad, sin discriminar que sean aquellos afectos o no a la prestación del servicio, es decir, la norma no efectuó excepción alguna frente a una u otra clase de activos. Del mismo modo las normas prevén, que dichos inventarios elaborados previamente por el liquidador, deberán ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad liquidada, autorizados por la junta liquidadora según el caso y, una vez sean autorizados deberán ser remitidos a la Contraloría General de la República para el respectivo control fiscal posterior.

Por lo anterior, riñe con los anteriores supuestos normativos, el supuesto fáctico del inciso final del artículo 5º del acto acusado, pues lo que en últimas prevé es que no todos los activos -en este caso únicamente los no afectos al servicio- de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, sean objeto de inventario por parte del liquidador. No de otra manera puede darse el alcance interpretativo al aparte acusado según el cual, si posteriormente al cierre del proceso liquidatorio existieren activos no afectos al servicio sin inventariar, estos se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo de remanentes PAR, tomando como fundamento los estados financieros de la entidad liquidada.  

La anterior situación lo que evidencia también, es que aun habiéndose efectuado el cierre del proceso liquidatorio de Telecaquetá, no todos los activos de la entidad fueron incluidos en el inventario para proceder a la liquidación. Del mismo modo, tal y como lo afirmaron los actores, dichos activos sin inventariar al transferirse automáticamente al PAR, quedaron excluidos de refrendación por parte del revisor fiscal y de control fiscal de la Contraloría, control que se considera necesario para garantizar la legalidad y transparencia del proceso liquidatorio. 

De otra parte, señalan los actores que el aparte acusado transgrede también los ordinales 1º y 2º del texto original del Decreto 1603 de 2003, que perentoriamente señalan que el inventario de los activos es una función del liquidador, al asignársela a un fenómeno jurídico que ni siquiera es una persona jurídica como lo es el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR. Efectivamente no cabe duda alguna, que según las disposiciones superiores del Decreto Ley 254 de 2000, el funcionario encargado de efectuar el inventario físico detallado de los activos de la entidad en liquidación, es el liquidador.

La expresión contenida en el inciso acusado que dice: “Lo anterior, sin perjuicio de su inventario, avalúo y saneamiento cuando éste sea necesario, por parte del PAR”, efectivamente le está trasladando la función del inventario de los activos de la entidad que es propia del liquidador, al patrimonio autónomo de remanentes PAR cuando lo cierto es que esta figura o institución es constituida por el propio liquidador al celebrar el contrato de fiducia mercantil.

Recuérdese que el objetivo de la constitución del PAR, no es otro, según el numeral 12.27 adicionado al artículo 12 del Decreto 1603 de 2003 que el de: “administrar, enajenar y sanear los activos no afectos al servicio; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio, y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente Decreto o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades fiduciarias”.

De acuerdo con la preceptiva legal transcrita, al patrimonio PAR no le corresponde la función de efectuar el inventario, avalúo y saneamiento de los activos no afectos al servicio que quedaron sin inventariar una vez cerrado el proceso liquidatorio de Telecaquetá S.A. ESP., por cuanto en primer lugar, se trata de una función exclusiva del liquidador y no de una persona en abstracto y, segundo, porque no es posible efectuar el inventario de bienes –que la norma limitó a los no afectos al servicio sin inventariar-, luego de cerrado el proceso liquidatorio de la empresa de telecomunicaciones. 

Por último, afirmó la parte demandante que el inciso final del artículo 5º del Decreto 4769 de 2005, vulneró también el artículo 30 del Decreto 1603 de 2003 , al permitir que el inventario y avalúo de los bienes no afectos a la prestación del servicio se haga por el PAR y no por el Gestor del Servicio.

El artículo 30 del Decreto 1603 de 2003 dispone:

“ARTÍCULO 30. INVENTARIO DE PASIVOS. Simultáneamente con el inventario de activos, el Liquidador elaborará un inventario de pasivos de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación, incluidos los laborales y las contingencias que surjan de las reclamaciones y procesos en curso, el cual se sujetará a las siguientes reglas:

30.1 Incluir la relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que sólo representan una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías.

30.2 Sustentar la relación de pasivos en los estados financieros de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad.

30.3 Registrar la relación de las obligaciones laborales a cargo de la Entidad.”

De acuerdo con el aparte normativo transcrito, no vislumbra la Sala la supuesta violación deprecada por la parte demandante, como quiera que el supuesto fáctico de permitir que el inventario y avalúo de los bienes no afectos a la prestación del servicio se haga por el patrimonio autónomo PAR y no por el Gestor del Servicio, está consignado en el artículo 29 del Decreto 1603 de 2003 que establece:

“ARTÍCULO 29. INVENTARIO Y VALORACIÓN DE ACTIVOS DE LA EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE TULUÁ TELETULUÁ S. A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN. Dentro del plazo establecido en las normas vigentes sobre liquidación de entidades públicas, el Liquidador deberá realizar el inventario físico detallado del activo y del pasivo de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación. En el encargo fiduciario se le señalará al liquidador el plazo para realizar la reconstrucción contable del activo fijo y su correspondiente valoración, para lo cual celebrará los contratos que se requieran con una o más firmas especializadas. El Liquidador se podrá apoyar en la entidad que se establezca como Gestor del Servicio para la realización del inventario y su valoración.”

En vista de que el actor, en este punto en concreto, encausó la solicitud de nulidad del inciso acusado con fundamento en la violación del artículo 30 y no del 29 del Decreto 1603 de 2003, además de que efectuó una interpretación distorsionada de este supuesto normativo, la Sala no acogerá este punto de disenso no obstante haberse advertido la configuración de las demás razones para declarar la nulidad del inciso final del artículo 5º del Decreto 4769 de 2005, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo […]»

La Sala prohijará los razonamientos expuesto en la decisión judicial anterior puesto que al establecerse en el inciso final del artículo 5 del Decreto 4780 de 2005 que pueden existir activos no afectos al servicio sin inventariar, que los mismos se transferirán automáticamente al patrimonio autónomo de remanentes y que su inventario, avalúo y saneamiento, cuando sea del caso, se realizaría por dicho patrimonio autónomo, se desconoce que conforme a los artículos 4, 18 y 27 del Decreto Ley 254 de 2000, le corresponde al liquidador de las entidades públicas del orden nacional adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación y, en especial, realizar un inventario detallado de los activos de la entidad, los cuales deben ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación, proceso que como lo indicó esta Sección, en la sentencia de 22 de marzo de 2012, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, debe llevarse a cabo con anterioridad al cierre del proceso de liquidación(43).

Es por ello que esta Sección considera que debe declarar la nulidad de la totalidad del inciso final del artículo 44 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió a esta norma, el artículo 5° del Decreto 4780 de 2005, tal y como lo ha solicitado el agente del Ministerio Publico en su concepto de fondo.

3.5.- Quinto cargo. El artículo 1 del Decreto 4780 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 1614 de 2003.

Los demandantes entienden que al accederse a la declaratoria de nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 4780 de 30 de diciembre de 2005, debe igualmente declararse la nulidad de su artículo 1 en la medida en que contempla una breve extensión del proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P., que no resulta suficiente para la realización de las actividades propias del proceso de liquidación que se encuentran pendientes por desarrollar.

El artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 establece, en su parágrafo 1° que en el:

«[…] acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo de liquidación, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual […]». 

Para el caso del proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, el Decreto 1614 de 2003, estableció, en su artículo 2°, que el proceso de liquidación debería «[…] concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia del presente Decreto, prorrogables por el Gobierno Nacional por un acto debidamente motivado hasta por un plazo igual […] Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila – Telehuila S.A. E.S.P. en Liquidación […]».

Teniendo en cuenta que el citado decreto fue publicado en el Diario Oficial 45.217 de 13 de junio de 2003, el término fijado en el acto administrativo culminaba el día 13 de junio de 2005. No obstante, no debe perderse de vista que el mencionado término de dos años, al tenor del parágrafo 1° del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000, podía ser prorrogado por el Gobierno Nacional hasta por 2 años más, esto es, hasta el 13 de junio de 2007.

Ahora bien, tenemos que el Gobierno Nacional ha prorrogado en repetidas oportunidades el plazo para desarrollar el proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila S.A. E.S.P. en Liquidación. Así mediante el Decreto 1916 de junio 9 de 2005(44), el término de duración del proceso de liquidación de dicha empresa se prorrogó, en la siguiente forma:

«[…] Artículo 1º.Duración del proceso de liquidación. El término de duración del proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Huila, Telehuila S. A., E.S.P., en Liquidación se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2005 […]».

Nuevamente se prorrogó ese plazo en el artículo 1° del Decreto 4780 de 2005, así:

«[…] Artículo 1º. Modifícase el artículo 2º del Decreto 1614 de 2003, el cual quedará así: 

"Artículo 2ºDuración del proceso de liquidación y terminación de la existencia legal de la entidad. El proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación el cual fue prorrogado mediante Decreto 1916 de 2005, se extenderá hasta el 31 de enero del año 2006. 

Vencido el término de liquidación señalado o declarada la terminación del proceso liquidatorio con anterioridad a la finalización de dicho plazo, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S. A. ESP en Liquidación." […]». 

La Sala debe indicar que el Gobierno Nacional, tiene la potestad de emitir los actos administrativos que sean requeridos para prorrogar el término de duración del proceso de liquidación, siempre que no sobrepase el plazo fijado en el artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000, que en total, es de 4 años, por lo que bien podía prorrogarse nuevamente la duración del proceso, como efecto lo hizo el Gobierno Nacional en el Decreto 261 de 2006, que en relación con TELEHUILA S.A. E.P.S. EN LIQUIDACIÓN, resaltó:

«[…] Artículo 8º. Modifícase el artículo 2º del Decreto 1614 de 2003, el cual quedará así: 

"Artículo 2º. Duración del proceso de liquidación y terminación de la existencia legal de la entidad. El proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila Telehuila S. A. E.S.P. en Liquidación, el cual fue prorrogado mediante Decreto 4780 de diciembre 30 de 2005, se extenderá hasta el 31 de marzo del año 2006" […]».

De otro lado, le asiste razón al agente del Ministerio Público cuando subraya que las afirmaciones de los actores resultan ser especulaciones en relación con la celeridad o eficiencia con que el Liquidador desarrollará el proceso de liquidación, recordando que en todo caso, el Gobierno Nacional podía prorrogar nuevamente la duración del proceso de liquidación, pues no se había superado el término fijado en el Decreto Ley 254 de 2000, esto es, de 4 años, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

La posición anterior coincide con la esbozada en la en la sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(45), que al estudiar un cargo casi idéntico(46) respecto de una norma de similar contenido al que aquí se juzga(47), manifestó:

«[…] Lo primero que deberá determinar la Sala, es qué dice la norma superior en la que debía fundarse el Decreto 4769 de 2005, en este caso, es el artículo 2º del Decreto Ley 254 de 2000, que establece lo siguiente:

[…]

De acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 2º del Decreto-ley 254 de 2000, en el acto administrativo que ordena la supresión o disolución de la empresa a liquidar, se deberá fijar el plazo de la liquidación, que en todo caso no podrá exceder de dos años, término que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional mediante acto motivado y hasta por un plazo igual, es decir, por dos años más.

Para el caso en estudio, se tiene que el acto que ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, fue el Decreto 1603 del 12 de junio de 2003, que en el artículo 2º desarrolló en idénticos términos el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto Ley 254 de 2000, al establecer lo siguiente:

“ARTÍCULO 2. El proceso de liquidación deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia del presente decreto, prorrogables por el Gobierno Nacional por un acto debidamente motivado hasta por un plazo igual.

Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S. A. E.S.P. en Liquidación.”

Por su parte, el artículo 43 del Decreto 1603 de 2003, dispuso:

“ARTÍCULO 43. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.”

El Decreto 1603 de 2003, comenzó a regir a partir de la fecha de su promulgación, esto es el día 13 de junio de 2003 con la publicación en el Diario Oficial 45.217 de dicha fecha. Si se computan dos años contados a partir de esta fecha, se tiene que el proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, en principio debía finalizar el 13 de junio de 2005, sin perjuicio de que mediante un acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional se prorrogara dicho término hasta por un plazo igual, es decir, por otros dos años.

El artículo 1º del Decreto 1926 del 9 de junio de 2005, determinó:

Artículo 1º.Duración del proceso de liquidación. El término de duración del proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Tuluá Teletuluá S. A.,E.S.P. en Liquidación se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2005.”

Por su parte, el contenido del artículo 1º del Decreto 4769 del 30 de diciembre de 2005, objeto de la presente demanda de nulidad, es del siguiente tenor literal:

“Artículo 1º. Modifícase el artículo 2º del Decreto 1603 de 2003, el cual quedará así:

‘Artículo 2º. Duración del proceso de liquidación y terminación de la existencia legal de la entidad. El proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S.A.ESP en Liquidaciòn el cual fue prorrogado mediante Decreto 1926 de 2005, se extenderá hasta el 31 de enero del año 2006.

Vencido el término de liquidación señalado o declarada la terminación del proceso liquidatorio con anterioridad a la finalización de dicho plazo, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá-Telecaquetá S.A. ESP. en liquidación’” 

Como ya se transcribió, el artículo 1º del Decreto 4769 de 2005 acusado, prorrogó o extendió el término de duración del proceso liquidatorio de Telecaquetá S.A. ESP, por un mes más, es decir, hasta el 31 de enero de 2006, determinaciones que bien podía adoptar el Gobierno Nacional en los actos administrativos acusados y que a juicio de la Sala no comportan ilegalidad alguna, teniendo como fundamento las siguientes consideraciones.  

El proceso de liquidación de TELECAQUETÁ S.A. ESP podría prorrogarse por un término máximo de cuatro años, contados desde la fecha de supresión de la entidad el 13 de junio de 2003, es decir, hasta el 13 de junio de 2007. Sin embargo el Gobierno Nacional no se tomó todo este tiempo, como quiera que mediante los actos administrativos consignados en los decretos 1926 del 9 de junio de 2005 y 4769 del 30 de diciembre de 2005, el proceso de liquidación de la empresa se extendió hasta el 31 de enero de 2006, esto es, mucho antes de que se agotara el término máximo del que podía hacer uso el Ejecutivo, esto es, hasta el 13 de junio de 2007. 

De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala no comparte la afirmación de los demandantes según la cual, el término establecido en el artículo 1º del Decreto 4769 de 2005 es un efímero periodo en el que no se pueden desarrollar la totalidad de las actividades propias del proceso liquidatorio de Telecaquetá S.A. ESP, por cuanto apenas lo interpretó como si contara con un mes contado a partir de la expedición del Decreto 1926 de 2005 siendo que ya se venía ejecutando dicho proceso desde el 13 de junio de 2003, es decir, desde hacía más de dos años y siete meses tiempo suficiente para adelantar el proceso liquidatorio de la entidad.  

De allí que es compartida la afirmación del Ministerio Público según la cual, nada impedía que la facultad de prorrogar el término inicial fijado para adelantar el proceso de liquidación de Telecaquetá S.A. ESP se llevara a cabo mediante varios actos administrativos, como en el sub judice aconteció con los decretos 1926 y 4769 ambos de 2005. Así mismo se observa que se trata de especulaciones del actor sobre la celeridad o eficiencia con la que el liquidador debía adelantar dicho proceso, la cual no comporta enjuiciamiento jurídico alguno. 

Por tal razón, se desestimará la pretensión de nulidad en contra del artículo 1º del Decreto 4769 de 2005, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, como quiera que el actor no acreditó su afirmación según la cual, el periodo de liquidación de la empresa era de brevísima extensión y que por ello no alcanzó a desarrollarse la totalidad de las actividades propias del proceso liquidatorio. […]».

3.6.- Sexto cargo. El Decreto 4780 de 2005 viola el artículo 29 de la Constitución Política

La parte actora estima que la totalidad del Decreto 4780 de 2005, viola el artículo 29 de la Constitución Política en la medida en que permitió que en el proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.P.S. EN LIQUIDACIÓN no observe la plenitud de las formas propias de este tipo de proceso pues contempla que pueda terminarse sin que se hubiere desarrollado el inventario y avalúo de todos los bienes de propiedad de la entidad en liquidación, sin que el revisor fiscal de esta refrende dichos inventarios y sin que sean enviados a la Contraloría General de la Nación para su control posterior. Agrega la demandada que «[…] Así las cosas, la norma demandada debería anularse, incluido su artículo 1° que al fijar una fecha tan próxima a la Expedición del Decreto 4780, permite el cierre del proceso liquidatorio sin el respeto del Artículo 29 Constitucional […]».

La Sala, para desatar la acusación, debe reiterar lo expuesto líneas atrás pues el argumento consistente en que el Decreto 4780 de 2005 fijó una fecha muy próxima para el cierre del proceso de liquidación, lo cual no permitiría la realización del inventario y avaluó de los bienes de TELEHUILA S.A. E.P.S. EN LIQUIDACIÓN por parte de su liquidador con anterioridad al cierre del proceso, resulta ser una mera especulación en relación con la celeridad o eficiencia con que el Liquidador desarrollará el proceso de liquidación, recordando, que en todo caso, el Gobierno Nacional podía prorrogar nuevamente la duración del proceso de liquidación, pues no se había superado el término fijado en el Decreto Ley 254 de 2000, esto es, de 4 años.

Tal y como lo destaca el agente del Ministerio Público, si bien algunas disposiciones del Decreto 4780 de 2005 se encuentran en contradicción con el Decreto Ley 254 de 2000, no hay evidencia que muestre, en concreto, que se transgredió el derecho de defensa y contradicción de aquellas personas que intervienen en el trámite del proceso de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, como tampoco se ha acreditado que el decreto, en su integridad, se haya apartado de los postulados del Decreto Ley 254 de 2000, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

Cabe destacar que en la sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(48), se estudió un cargo análogo(49) en contra del Decreto 4769 de 2005, cuyo contenido es similar al decreto que aquí se juzga, en la cual se manifestó:

«[…] La Sala no comparte las anteriores afirmaciones, pues tal y como se analizó en precedencia al descartar la supuesta ilegalidad del artículo 1º del Decreto 4769 de 2005, no es cierto que el término para adelantar el proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP, resultara insuficiente. De otra parte, si bien es cierto que por el hecho de que efectivamente se declare la nulidad de algunas disposiciones o apartes normativos de este decreto porque desconoció algunas normas del Decreto Ley 254 de 2000, como por ejemplo las relativas a la función del liquidador de la empresa de realizar el inventario y avalúo de la totalidad de los bienes de la entidad, igualmente lo es que el demandante no acreditó ni fundamentó los hechos que evidenciaban la violación de este derecho constitucional, como por ejemplo que se le hubiera vulnerado el derecho de defensa y contradicción de las personas acreedoras e intervinientes dentro del proceso liquidatorio de la empresa.

En suma, no observa la Sala que el Gobierno Nacional al expedir el acto acusado, se hubiera apartado de forma integral tanto del procedimiento contemplado para su expedición, como de los parámetros generales del Decreto Ley 254 de 2000 y del propio Decreto 1603 de 2003 trazados para la liquidación de una entidad pública como lo es Telecaquetá S.A. ESP, se repite, no obstante se declare en este fallo la ilegalidad de algunas normas del Decreto 4769 de 2005 […]».

3.7.- Séptimo cargo. El Decreto 4780 de 2005 viola las normas superiores en que debería apoyarse, en particular, los artículos 113 y 150 de la Constitución Política

En síntesis, la parte demandante estima que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 4780 de 2005, invadió las funciones propias del Congreso de la República contenidas en el artículo 150 de la Carta Política, por cuanto modificó el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

Observan que la Ley 573 de 2000, la cual le confirió facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir el régimen de liquidación de entidades pública, no contempló la posibilidad de que el Ejecutivo pudiera introducirle modificaciones al régimen previsto en el Decreto Ley 254 de 2000 (expedida bajo las facultades de la Ley 573 de 2000), 6 años después de vencerse el término para ejercer la citada facultad.

La Sala encuentra acertados los planteamientos del agente del Ministerio Público en la medida en que si bien algunas disposiciones del Decreto 4780 de 2005, desconocen el Decreto Ley 254 de 2000, una de las normas que integra el régimen de liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, lo cierto es que dicho decreto no modificó la norma superior, al tratarse de una norma de menor jerarquía al mencionado decreto ley.

Dicha norma de menor jerarquía, el Decreto 4780 de 2005, encuentra como uno de sus sustentos, el Decreto Ley 254 de 2000, razón por la que, al tenor del artículo 84 del C.C.A., el juez debe verificar si en la expedición de esa norma se desconocieron los postulados de esa disposición legal que la fundamenta, pero no puede considerar que la norma de menor jerarquía hubiera modificado la norma superior.

Cabe destacar que en la sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(50), se estudió un cargo parecido(51) respecto del Decreto 4769 de 2005, cuyo contenido es similar al decreto que aquí se juzga, en la cual se manifestó:

«[…] No está de acuerdo la Sala con la interpretación efectuada por el accionante, como quiera que el Decreto 4769 de 2005, si bien es cierto por el hecho que excluyó de la masa de la liquidación de la empresa Telecaquetá S.A. ESP y por ende del inventario y avalúo, los bienes afectos a la prestación del servicio -supuesto fáctico y normativo que como ya se analizó en precedencia contraviene las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000-, igualmente lo es que no por esta circunstancia el Gobierno Nacional modificó el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, menos aún el Ejecutivo asumió las funciones propias del legislador.

En este sentido, tampoco resulta acertada la censura de la parte demandante según la cual, el acto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional desconociendo que para la fecha de su expedición, el día 30 de diciembre de 2005, había expirado el término concedido por el Congreso de la República en la Ley 573 de 2000. De allí, que no podía el gobierno introducir las modificaciones que hizo en el Decreto 4769 de 2005, por cuanto lo que hizo fue alterar el régimen de liquidación de las entidades públicas previsto en el Decreto Ley 254 de 2000.

Lo anterior, por cuanto en primer lugar, la Ley 573 expedida por el Congreso de la República el 7 de febrero de 2000, “mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”, dispuso en el artículo 1º lo siguiente:

“Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:

(…)

7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.”

En ningún caso el Gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”.

(…)

Parágrafo 6º. En las liquidaciones de entidades públicas, la Nación podrá asumir o garantizar obligaciones de estas entidades, incluidas las derivadas de las cesiones de activos, pasivos y contratos que haya realizado la entidad en liquidación, las cuales no causarán impuesto de timbre si se hace entre entidades públicas.

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.”

Una vez efectuado el análisis de la Ley 573 de 2000, se observa que en ningún momento le otorgó un término perentorio al Gobierno Nacional para que efectuara la liquidación de las entidades públicas, sino para que en ejercicio de las facultades extraordinarias el Presidente en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expidiera normas con fuerza de ley relativas al régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, cometido que en efecto se cumplió con la expedición del Decreto Ley 254 el 21 de febrero de ese mismo año.

Es así como el Gobierno Nacional expidió el Decreto 254 Ley de 2000 "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional", que en el artículo 1º estableció lo siguiente:

“ARTÍCULO 1º-Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución.

En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

PARAGRAFO-Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades continuarán rigiéndose por ellas.”

ARTÍCULO 2º-Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos. La expedición del acto de liquidación conlleva:

(…)

PARAGRAFO 1º- Modificado por el art. 2, Ley 1105 de 2006. En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo de liquidación, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual.”

Dos comentarios sobre el particular: i) las normas del Decreto Ley 254 de 2000 se aplican a las entidades públicas del orden nacional respecto de las cuales se haya ordenado su supresión y disolución. En el caso sub judice, según el Decreto 1603 del 12 de junio de 2003 se ordenó la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A. ESP en Liquidación(52) y, ii) El acto acusado Decreto 4769 de 2005, prorrogó la duración del proceso de liquidación de la empresa hasta el 31 de enero de 2006, plazo que como se dijo en precedencia, está dentro de los dos años contados a partir de la vigencia del Decreto 1606 de 2003 prorrogables por otros dos años, supuesto normativo que se ajusta al término previsto en el parágrafo 1º de artículo 2º del Decreto Ley 254 de 2000.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala no encuentra de qué manera el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 4769 de 2005 invadió las funciones propias del legislador, como quiera que en ningún caso este acto administrativo, introdujo modificaciones al régimen de liquidación de las entidades públicas previsto en el Decreto 254 de 2000, distinto es que hubiera contravenido algunas de sus disposiciones, juicio de valor que repercutió en la declaratoria de nulidad de algunas de ellas tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]»

3.7.- Octavo cargo. El Decreto 4780 de 2005 fue expedido con desviación de las atribuciones propia del funcionario que lo profirió.

Los demandantes, inicialmente, consideran que el Presidente de la República, al expedir el Decreto 4780 de 2005, trasgredió el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política pues la supresión y liquidación de TELEHUILA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, no se está llevando a cabo bajo los lineamientos del Decreto Ley 254 de 2000, sino que se guio por el procedimiento creado por el Decreto 4780 de 2005.

Posteriormente, insistió en que el Gobierno Nacional modificó el régimen de liquidación de las entidades del orden nacional, por lo que se violan los artículo 115 y 121 de la Constitución Política, toda vez que quien puede modificar dicho régimen es el Congreso de la República, mediante una ley que modifique el Decreto Ley 254 de 2000 o por la vía de otorgar facultades especiales al Ejecutivo para hacerlo.

La Sección acogerá los planteamientos expuestos en la sentencia de 11 de agosto de 2016, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso(53), que estudió un cargo casi idéntico(54), respecto del Decreto 4769 de 2005, cuyo contenido es similar al decreto que aquí se juzga, en la cual se explicó:

«[…] Tal y como se reitera lo expresado en la Sentencia del pasado 4 de agosto de 2016, de plano descarta la Sala esta causal de nulidad, como quiera que no existe en el expediente prueba alguna que acredite que la expedición del Decreto 4769 de 2005, estuvo prevalida de una distorsionada fundamentación legal, como quiera que fue expedido por el Gobierno Nacional, autoridad competente para suprimir la liquidación y supresión de una empresa pública como lo es la empresa de telecomunicaciones Telecaquetá; bajo el cumplimiento de las formalidades previstas en las normas superiores, decretos 254 de 2000 y 1603 de 2003, por lo que no se observa que su contenido persiguiera fines distintos a los que fijó el ordenamiento jurídico para adelantar este tipo de determinaciones. Distinto es que en el ejercicio de tal función, hubiera incurrido en algunas irregularidades las cuales como se ha insistido, tendrán su reproche al declararse la respectiva nulidad como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo anterior, el hecho de que el Gobierno Nacional en el decreto demandado, hubiera desconocido algunas funciones del liquidador de Telecaquetá S.A. ESP y que también hubiera excluido de la masa de liquidación de la empresa los bienes afectos al servicio, no por ello se puede acoger la tesis de que tales irregularidades comportaron per se la modificación y alteración del proceso de liquidación de esta entidad pública, en los términos de los decretos 254 de 2000 y 1603 de 2003, como lo pregonó el demandante. 

De otra parte, no es acogido tampoco el cargo de la supuesta violación de los artículos 115 y 121 de la Constitución Política, porque el Gobierno asumió funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley. Esta determinación es adoptada por la Sala, acogiendo los planteamientos jurisprudenciales esgrimidos por esta Sección, que descartaron la supuesta causal de desviación de poder, al afirmar que el Gobierno asumió facultades que no le correspondía y que, el tema de la regulación del proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Tuluá Telecaquetá S.A. ESP, no podía ser regulado a través de un acto administrativo como lo es el Decreto 4769 de 2005, sino a través de otro decreto con fuerza de ley que modificara el Decreto Ley 254 de 2000 o, que se contara previamente con la ley que le otorgara facultades expresas al Presidente para poder hacerlo.

Resulta ilustrativo transcribir el siguiente aparte jurisprudencial proferido por esta Sección, mediante el cual al analizar la naturaleza jurídica de Teletuluá S.A. ESP, descartó la falsa motivación del Decreto 1606 de 2003 que ordenó su supresión y liquidación, en los siguientes términos:

“El acto acusado dispuso la supresión de la Empresa de Telecomunicaciones de Tulúa – TELETULUÁ S.A. E.S.P.-, con fundamento, entre otras disposiciones, en los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política y 52, numeral 3, de la Ley 489 de 1998, que son del siguiente tenor:

(…)

Según el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las entidades objeto de supresión, son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios, las que relaciona así:

(…)

Conforme a los Estatutos de TELETULUÁ, reformados mediante Escritura Pública de 24 de abril de 2001 (folio 4 del exp. 2003 00329), dicha empresa es una sociedad de economía mixta por cuanto sus aportes oficiales son superiores al 50% de su capital social, que pertenece al sector de las telecomunicaciones; además es una entidad del orden nacional, de conformidad con lo expuesto por el Ministerio de Comunicaciones al explicar que TELETULUÁ fue creada con autorización del Decreto Ley 130 de 1976, artículo 21, que se concretó en el Decreto 2066 de 10 de agosto de 1981, que así lo dispuso, lo cual no ha sido objeto de discusión.

De tal manera que de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, en armonía con el artículo 52, ibídem, la empresa TELETULUÁ S.A. E.S.P., podía ser sujeto pasivo de supresión por parte del Gobierno Nacional, en ejercicio de la atribución conferida en el artículo 189, numeral 15, de la Carta Política, para lo cual no se requería el consentimiento de las personas que constituyen la sociedad, ya que ello no se colige del texto legal, ni era del caso aplicar la Ley 142 de 1994 ni los Códigos Contencioso Administrativo y de Comercio, como lo entendió la parte actora, porque, se repite, el Gobierno nacional aplicó la Ley que lo autorizó, bajo ciertas condiciones, para suprimir entidades del orden nacional.

Como bien lo señalaron las entidades demandadas, la facultad del Presidente de la República en virtud de las funciones consagradas en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, se sujeta a una Ley de Autorizaciones, en este caso la Ley 489 de 1998, y no a los códigos o leyes ordinarias que regulan aspectos generales, luego no se puede inhibir su competencia Constitucional y los supuestos de la Ley 142 de 1994 son diferentes a los del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.” (subrayas fuera de texto) (Sentencia del 16 de Junio de 2011 radicado 1100103240002003-00329-01 acumulado M.P. María Elizabeth García González).

En punto al tema de la supuesta falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 4769 de 2005, por cuanto el órgano competente para hacerlo era el Congreso de la República, esta Sección también se refirió al revisar la legalidad del decreto de supresión y liquidación de TELECOM, en los siguientes términos:

“La Constitución Política dispone en su artículo 150-7 que es función del Congreso «determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar... otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica», así como «crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado». Así mismo, en su artículo 189-15, la Constitución reviste al Presidente de la República de facultades para «suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.»

Armonizados estos preceptos constitucionales e interpretados sistemáticamente se sigue que la creación y supresión de empresas industriales y comerciales del Estado está en manos del Congreso, quien puede hacerlo directamente o concediendo autorizaciones al Presidente de la República; a este último incumbe privativamente suprimirlas en el orden nacional, por tratarse de entidades u organismos administrativos nacionales, observando estrictamente los criterios, objetivos y orientaciones que al efecto haya fijado el Congreso mediante ley. Se trata de dos competencias claramente diferenciadas: la de creación o supresión, que el artículo 150-7 atribuye al Congreso, quien puede ejercerla directamente mediante ley o delegando la de creación en el Presidente, en virtud de autorizaciones; tratándose de la facultad de supresión, corresponde al Congreso fijar los criterios, objetivos y principios generales que el Ejecutivo debe observar al ejercerla (artículos 150-7 y 189-15 CP); la segunda corresponde a la atribución permanente conferida al Presidente de la República quien debe ejercerla con estricta sujeción a la ley como suprema autoridad administrativa (artículo 189-15 CP).

(…)

Por expresa remisión del artículo 52 de la Ley 489 al artículo 38 ídem, las entidades que pueden ser suprimidas son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios. El artículo 38 las relaciona así:

(…)

Fuerza es, entonces, concluir que al suprimir TELECOM, el Presidente de la República ejerció la facultad conferida por el artículo 189, numeral 15 de la Constitución, con estricta sujeción a los criterios establecidos en los numerales 3º y 4º de la Ley 489 de 1998 que, según quedó visto, le permitían suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejasen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad, o cuando la conveniencia de esa decisión se establezca a través de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control “

Con fundamento en los anteriores precedentes jurisprudenciales, la Sala denegará estos dos últimos cargos de la demanda, al advertir que el Decreto 4769 de 2005 lo expidió el Gobierno Nacional sin advertir asomo de desviación de poder y en el marco estricto del ejercicio de sus competencias constitucionales y legales […]»

Así las cosas, no existiendo prueba alguna que permita inferir que el Decreto 4780 de 2005 haya sido expedida por el Gobierno Nacional persiguiendo un fin distinto del que le ha fijado el ordenamiento jurídico y no acreditándose la violación de los artículo 115 y 121 de la Carta Política, pues se reitera, el Gobierno Nacional no modificó el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional, pues lo que en realidad sucedió en el presente asunto es que al ejercerse por el Ejecutivo, la potestad prevista en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política, se desconocieron las normas superiores que fundamentan el Decreto 4780 de 2005, entre ellas el Decreto Ley 254 de 2000, el cargo no tiene vocación de prosperidad.

4.- Conclusiones

De conformidad con los razonamientos expuestos anterior, la Sala declarará la nulidad del parágrafo adicionado al artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, por parte del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005, así como el aparte «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenido en el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, modificada por el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005.

De igual forma, declarará la nulidad del aparte «[…] con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación […]» contenido en el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005; así como de la totalidad del inciso final del artículo 44 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió a esta norma el artículo 5° del Decreto 4780 de 2005.

En relación con las demás pretensiones de la demanda, esta Sala encuentra que los demandantes no desvirtuaron la presunción de legalidad del Decreto 4780 de 2005, razón por la que serán denegadas.

Finalmente en el plenario reposan los poderes otorgados a los abogados Feiber Alexander Ochoa Jiménez, identificado con la cédula de ciudadanía 1.010.167.379 y tarjeta profesional 238.620 del Consejo Superior de la Judicatura; Eleazar Falla López, identificado con la cédula de ciudadanía 6.024.015 y tarjeta profesional 99.271 del Consejo Superior de la Judicatura; y Héctor Mauricio Quintero Castrellón, identificado con la cédula de ciudadanía 7.695.797 y tarjeta profesional 102.238, para representar respectivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público(55), al Ministerio del Trabajo(56) y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones(57), a quienes se les reconocerá como apoderados judiciales de estas entidades públicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del parágrafo adicionado al artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, por parte del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del aparte «[…] no afectos a la prestación del servicio […]», contenida en el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, modificada por el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del aparte «[…] con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación […]» del numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió el artículo 3° del Decreto 4780 de 2005.

CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD del inciso final del artículo 44 del Decreto 1614 de 2003, en la redacción que le imprimió a esta norma, el artículo 5° del Decreto 4780 de 2005.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: RECONOCER a los abogados Feiber Alexander Ochoa Jiménez, identificado con la cédula de ciudadanía 1.010.167.379 y tarjeta profesional 238.620 del Consejo Superior de la Judicatura; Eleazar Falla López, identificado con la cédula de ciudadanía 6.024.015 y tarjeta profesional 99.271 del Consejo Superior de la Judicatura; y Héctor Mauricio Quintero Castrellón, identificado con la cédula de ciudadanía 7.695.797 y tarjeta profesional 102.238, como apoderados judiciales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones respectivamente, en los términos de los poderes que les fueron concedidos.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, presidente—María Elizabeth García GonzálezOswaldo Giraldo López

1 «[…] por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1614 de 2003 […]».

2 Folios 21-38, cuaderno principal.

3 «[…] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones […]».

4 «[…] Por el cual se suprime la Empresa de Telecomunicaciones del Huila - Telehuila S.A. E.S.P. y se ordena su disolución y liquidación […]».

5 «[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]».

6 «[… ] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración […]».

7 «[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]».

8 Folios 67-78, cuaderno principal.

9 Folios 92-101, cuaderno principal.

10 Folios 110-127, cuaderno principal.

11 Folio 180, Cuaderno Principal.

12 Folios 181-187, Cuaderno Principal.

13 Folios 189-192, Cuaderno Principal.

14 Folios 196-197, Cuaderno Principal.

15 Folios 207-222, Cuaderno Principal.

16 «[…] Por medio del cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1614 de 2003 […]»

17 «[…] ARTICULO 150. NOTIFICACION DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Ver Notas del Editor> <Subrogado por el artículo 29 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan. Por consiguiente, el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente a sus representantes legales o a quien éstos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones. Sin embargo, si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se encontrare o no pudiere, por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio y de aviso que enviará, por el mismo conducto, al notificado.
En los asuntos del orden nacional que se tramiten en Tribunal distinto al de Cundinamarca, la notificación a los representantes legales debe hacerse por conducto del correspondiente funcionario de mayor categoría de la entidad demandada que desempeñe funciones a nivel seccional o, en su defecto, por medio del Gobernador, Intendente o Comisario, quien deberá, el día siguiente al de la notificación, comunicarla al representante de la entidad. El incumplimiento de esta disposición constituye falta disciplinaria.
Cuando la notificación se efectúe de conformidad a lo dispuesto en el inciso anterior, después de cinco (5) días de la fecha de la correspondiente diligencia, se entenderá surtida para todos los efectos legales, la notificación.
En el expediente se dejará constancia de estos hechos, en diligencia que deberán suscribir el notificador y el empleado que lo reciba […]».

18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

19 «[…] por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1603 de 2003 […]».

20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA. Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá D.C., once (11) de febrero del dos mil diez (2010). Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00129-01. Actor: LUIS MARCELINO GONZALEZ OCHOA Y OTROS. Demandado: GOBIERNO NACIONAL. Referencia: ACCION DE NULIDAD.

21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación numero: 11001-03-24-000-2006-00037-00 (acumulados). Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO Y OTROS. Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO.

22 Modificado por el artículo 9° de la Ley 1005 de 2006.

23 ARTÍCULO 20°.-Masa de la liquidación. Integran la masa de la liquidación todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la entidad a liquidar.
ARTÍ CULO 21°.-Bienes excluidos de la masa de la liquidación. Modificado por el art. 11, Ley 1105 de 2006. No formarán parte de la masa de la liquidación:
a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, y
b) Los demás que establece el estatuto orgánico del sistema financiero.

24 ARTÍCULO 18°.-Inventarios. Modificado por el art. 9, Ley 1105 de 2006. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Éste debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información:
1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular.
2. La relación de los bienes corporales cuya tenencia esté en poder de un tercero indicando en cada caso el nombre del titular, la naturaleza del contrato y la fecha de vencimiento.
PARAGRAFO-En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.

25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

26 ARTÍCULO 18°.-Inventarios. Modificado por el art. 9, Ley 1105 de 2006. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Éste debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información:
1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular.
2. La relación de los bienes corporales cuya tenencia esté en poder de un tercero indicando en cada caso el nombre del titular, la naturaleza del contrato y la fecha de vencimiento.
PARAGRAFO-En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.

27 ARTÍCULO 20°.-Masa de la liquidación. Integran la masa de la liquidación todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la entidad a liquidar.

28 ARTÍCULO 21°.-Bienes excluidos de la masa de la liquidación. Modificado por el art. 11, Ley 1105 de 2006. No formarán parte de la masa de la liquidación:
a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, y
b) Los demás que establece el estatuto orgánico del sistema financiero.

29 ARTÍCULO 22°.-Inventario de pasivos. Simultáneamente con el inventario de activos, el liquidador elaborará un inventario de pasivos de la entidad, el cual se sujetará a las siguientes reglas:
1. El inventario deberá contener una relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la entidad, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que sólo representan una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías.
2. La relación de pasivos deberá sustentarse en los estados financieros de la entidad y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad.
3. La relación de las obligaciones laborales a cargo de la entidad.

30 ARTÍCULO 27°.-Autorización de inventarios. Modificado por el art. 14, Ley 1105 de 2006. Los inventarios que elabore el liquidador, conforme a las reglas anteriores, deberán ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación y autorizados por la junta liquidadora, cuando sea del caso.

31 ARTÍ CULO 28°.-Avalúo de bienes. Modificado por el art. 15, Ley 1105 de 2006Modificado por el art. 237, Ley 1450 de 2011. Simultáneamente con la elaboración de los inventarios el liquidador realizará el avalúo de los bienes de propiedad de la entidad, sujetándose a las siguientes reglas:
1. Bienes inmuebles. El avalúo de los bienes inmuebles se regirá por las disposiciones legales sobre la materia, en especial la Ley 80 de 1993, decretos 855 de 1994 y 2150 de 1995 y normas concordantes.
2. Bienes muebles. El avalúo de los bienes muebles se practicará por peritos evaluadores, cuya designación deberá ser aprobada por la junta liquidadora, cuando sea del caso.
3. El avalúo de los bienes será sometido a la aprobación de la junta liquidadora, cuando sea del caso, y copia del mismo será remitida a la Contraloría General de la República, con el fin de que se ejerza el control fiscal sobre el mismo.
PARAGRAFO-En todo caso el valor por el cual deberá enajenar el liquidador los activos será su valor en el mercado.

32 Recuérdese que la Sala prohijó los razonamientos expuestos en las sentencias de 10 de febrero de 2010, 22 de marzo de 2012 y 11 de agosto de 2016, destacando que el parágrafo adicionado al artículo 9° del Decreto 1614 de 2003, por parte del artículo 2° del Decreto 4780 de 2005, al excluir los bienes afectos al servicio de la masa de liquidación, violó los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 254 de 2000 que disponen que la masa de liquidación está integrada por todos los bienes de la entidad a liquidación, a excepción de aquellos establecidos en el artículo 299 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), no otorgándose a aquellos bienes (afectos al servicio) tal privilegio en las disposiciones legales señaladas.

33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

34 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.3. Otro de los cargos de la demanda consistió en la violación en que a juicio de la parte demandante incurrió el artículo 4º del Decreto 4769 de 2005 al adicionar al artículo 32 del Decreto 1603 de 2003, un parágrafo que según el demandante: “…persigue los mismos objetivos diferenciadores, entre los bienes afectos a la prestación del servicio y los no afectos, a fin de permitir el cierre del proceso liquidatorio de Telecaquetá S.A. ESP, sin la realización de los inventarios, sin la refrendación de los mismos por el revisor fiscal de Teletuluá en liquidación, y sin su remisión a la contraloría para el Control posterior” […]».

35 El artículo 4 del Decreto 4769 de 2005, era del siguiente tenor: «[…] Artículo 4º. Adiciónase el artículo 32 del Decreto 1603 de 2003, con el siguiente parágrafo: […] "Parágrafo. El cumplimiento de la obligación contenida en el presente artículo se referirá únicamente a los bienes inmuebles no afectos al servicio, y en caso de que al cierre del proceso liquidatorio no se hubiese cumplido en su totalidad, ello estará a cargo del PAR" […]»

36 «[…] Si posteriormente existieren activos no afectos al servicio sin inventariar, estos se transferirán automáticamente al PAR, tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros. Lo anterior, sin perjuicio de su inventario, avalúo y saneamiento cuando este sea necesario, por parte del PAR". […]»

37 ARTÍCULO 4º-Competencia del liquidador. Modificado por el art. 4, Ley 1105 de 2006. Es competencia del liquidador adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación de las entidades de que trata el artículo 1º del presente decreto.
El liquidador podrá contratar personas especializadas para la realización de las diversas actividades propias del proceso de liquidación.

38 ARTÍCULO 18°.-Inventarios. Modificado por el art. 9, Ley 1105 de 2006. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Éste debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información:
1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular.
2. La relación de los bienes corporales cuya tenencia esté en poder de un tercero indicando en cada caso el nombre del titular, la naturaleza del contrato y la fecha de vencimiento.
PARAGRAFO-En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.

39 ARTÍCULO 27°.-Autorización de inventarios. Modificado por el art. 14, Ley 1105 de 2006. Los inventarios que elabore el liquidador, conforme a las reglas anteriores, deberán ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación y autorizados por la junta liquidadora, cuando sea del caso.

40 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

41 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.4. En cuanto al cargo de nulidad en contra del inciso final del artículo 5º del Decreto 4769 de 2005, consideran los demandantes que se evidencia por el hecho de que alude a una hipotética situación en la cual se puede producir el cierre del proceso liquidatorio de Telecaquetá S.A. ESP, sin ni siquiera haberse realizado por completo el inventario de los bienes no afectos a la prestación del servicio, con lo cual el Gobierno Nacional transgredió los artículos 4º, 18º y 27 del Decreto Ley 254 de 2000, pues el inventario y valoración de activos adelantados posteriormente al cierre del proceso liquidatorio, no permite que esta faceta del proceso se adelante bajo la inmediata dirección y responsabilidad del liquidador; además que el artículo 18 es enfático en ordenar que el inventario físico detallado de los activos de la entidad, debe darse dentro del proceso liquidatorio y no con posterioridad a su cierre; además que impide el control de la liquidación de los inventarios por parte del revisor fiscal después del cierre del proceso, lo cual vulnera del artículo 27 del decreto ley […] Igualmente considera la parte demandante que la norma parcialmente acusada, viola los ordinales 1º y 2º del texto original del Decreto 1603 de 2003, que perentoriamente señalan que el inventario de los activos es una función del liquidador al asignársela a un patrimonio autónomo que no es el liquidador, sino a un fenómeno jurídico que ni siquiera es una persona jurídica. Así mismo dicen que vulnera el artículo 30 del Decreto 1603 de 2003, que enfáticamente señala que es el liquidador quien deberá realizar el inventario físico detallado del activo y del pasivo de la empresa liquidada, quien se podrá apoyar en la entidad que se establezca como Gestor del Servicio para la realización del inventario y su valoración. […]».

42 El inciso final del artículo 5 del Decreto 4769 de 2005, era del siguiente tenor: «[…] Artículo 5º. Adiciónase el Decreto 1603 de 2003 con el artículo 44, el cual quedará así: […]
"ARTICULO 44. TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DE LOS ACTIVOS NO AFECTOS AL SERVICIO Y DE LA SUBROGACION DE CONTRATOS AL PAR. Una vez se celebre el contrato de fiducia mercantil a que se hace referencia en el numeral 12.27 del artículo 12 del presente decreto, se transferirá automáticamente al PAR la propiedad de los activos no afectos al servicio, público de telecomunicaciones con base en una relación de los mismos y tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros de la liquidación, así como los recursos líquidos de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá, Telecaquetá S.A. E.S.P. en Liquidación para el cumplimiento de las actividades, obligaciones o fines a cargo del mismo, determinadas en el presente decreto, o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias.
Así mismo, producido el cierre del proceso liquidatorio, se subrogarán automáticamente al PAR, únicamente aquellos contratos o procesos de contratación en curso y los convenios vigentes que el Liquidador previamente identifique a través de la suscripción del acta correspondiente. Igualmente, se subrogarán automáticamente aquellos contratos a los que se refiere el inciso 2 del artículo 32 del presente decreto.
Si posteriormente existieren activos no afectos al servicio sin inventariar, estos se transferirán automáticamente al PAR, tomando como referencia los valores que reflejen los estados financieros. Lo anterior, sin perjuicio de su inventario, avalúo y saneamiento cuando este sea necesario, por parte del PAR".  […]».

43 En dicha sentencia judicial, se indicó: «[…] Además el legislador dispuso que son necesarios el inventario técnico y avalúo para proceder al cierre de la liquidación, lo que, como lo afirma la parte actora, también fue violado por el parágrafo cuya nulidad se declarará […]».

44 «[…] por medio del cual se prorroga el término del proceso de liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Huila, Telehuila S. A., E.S.P. en Liquidación […]».

45 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

46 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.5. La parte demandante solicitó la declaratoria de nulidad del artículo 1º del Decreto 4769 de 2005, al considerar que es violatorio de los artículos 1º y 12 del Decreto 1603 de 2003 que establecen enfáticamente que el régimen de liquidación de Telecaquetá S.A. ESP, es el señalado en el Decreto Ley 254 de 2000, como quiera que el artículo 1º apenas extendió el plazo de la liquidación hasta el 31 de enero de 2006, cuando conforme al plazo estipulado en el texto original del artículo 2º del Decreto 1603 de 2003, su duración podía ser prorrogada por un periodo que permitiera cumplir a cabalidad la normatividad vigente o incluso, hasta por un plazo igual al fijado en el acto que decreta la supresión y ordena la liquidación de la entidad. […]».

47 El artículo 1° del 4769 de 2005, era del siguiente tenor: «[…] Artículo 1º. Modifícase el artículo 2º del Decreto 1603 de 2003, el cual quedará así: […] "ARTICULO 2º.DURACION DEL PROCESO DE LIQUIDACION Y TERMINACION DE LA EXISTENCIA LEGAL DE LA ENTIDAD.El proceso liquidatorio de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S.A. E.S.P. en Liquidación el cual fue prorrogado mediante Decreto 1926 de 2005, se extenderá hasta el 31 de enero del año 2006.
Vencido el término de liquidación señalado o declarada la terminación del proceso liquidatorio con anterioridad a la finalización de dicho plazo, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá - Telecaquetá S.A. E.S.P. en Liquidación". […]».

48 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

49 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.6. Respecto de la demanda de nulidad en contra de la integridad del Decreto 4769 de 2005 por haber violado el debido proceso, sostienen los accionantes que deviene porque el acto no observó la plenitud de las formas propias del régimen del proceso de liquidación de las entidades estatales, puesto que permite cerrar la liquidación en la fecha establecida en su artículo 1º sin que se haya desarrollado el inventario y avalúo de todos los bienes de propiedad de Telecaquetá S.A. ESP, además sin que el revisor fiscal haya refrendado los inventarios y sin que la Contraloría General de la República hubiera efectuado el control posterior. Por tal razón, la norma demandada incluido su artículo 1º, al fijar una fecha tan próxima a la expedición del Decreto 4769 permite el cierre del proceso liquidatorio sin el respeto al debido proceso constitucional […]».

50 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

51 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.7. En cuanto al cargo relativo a la violación en que incurrió el Decreto 4769 de 2005 por el desconocimiento de las normas superiores en que debería apoyarse, lo hizo consistir el actor en que los artículos 1º al 6º del acto acusado, no sólo transgredieron las normas del Decreto Ley 254 de 2000 y las del propio Decreto 1603 de 2003, sino también los artículos 113 y 150-23 de la Constitución Política, como quiera que el Gobierno Nacional invadió las funciones de la rama legislativa, en cuanto pretendió modificar el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, sin que se le hubieran otorgado expresas facultades para ello, transgrediendo las facultades propias del Congreso de la República.
Censuraron que no encuentra la razón legal para que, si el régimen de liquidación de las entidades estatales del orden nacional no exceptuó de su aplicación a Telecaquetá, el Gobierno por la vía de modificar el Decreto 1603 de junio de 2003, lo que hizo fue excluirla de la obligación de cumplir la totalidad de actuaciones y trámites previstos en el Decreto ley 254 de 2000. […]».

52 En la parte motiva del Decreto 1606 de 2003, el Gobierno Nacional esgrimió lo siguiente: Que el artículo 189 numeral 15 de la Constitución Política dispone que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley;
Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en su numeral 3 faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. Que igualmente el numeral 5 del mencionado artículo señala que es causal para la liquidación de entidades cuando existe duplicidad de funciones con otra u otras entidades.

53 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00500-00. Actor: JORGE ALBERTO JURADO MURILLO. Demandado: AUTORIDADES NACIONALES - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS.

54 El cargo que se planteó en aquel proceso judicial fue sintetizado de la siguiente manera: «[…] 6.4.8. Finalmente la parte demanante esgrimió como causales de nulidad del Decreto 4769 de 2005, la del desvío de poder, al afirmar que el Presidente de la República se desvío de las atribuciones que le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, por cuanto la supresión y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones de Caquetá Telecaquetá S.A.,ESP debía estar sometida al expreso marco normativo del Decreto Ley 254 y no, con base en un procedimiento específico que denominó “ad hoc” como el creado por el Decreto 4769 objeto de nulidad. Igualmente afirmó que esta atribución presidencial, no es para suprimir entidades u órganos nacionales de la manera que el Ejecutivo estime conveniente, sino para hacerlo de conformidad con la ley y el artículo 29 superior.
Así mismo, el accionante invocó como cargo independiente de la demanda, la transgresión en que incurrió la totalidad del Decreto 4769 de 2005, de los artículos 115 y 121 de la Constitución Política, por cuanto el Gobierno al modificar el régimen de liquidación de las entidades nacionales asumió funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley, porque el único que podía modificar la liquidación de Telecaquetá S.A. ESP era el Congreso de la República, bien por la vía de expedir una Ley que modificara el Decreto Ley 254 de 2000 o bien, por la vía de expedir una ley que le otorgara facultades expresas y especiales al Presidente para poderlo hacer […]».

55 Folios 193-195, Cuaderno Principal. Se allega poder otorgado por la servidora pública Sandra Mónica Acosta García y la Resolución 2736 de 23 de agosto de 2013, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se delega a Sandra Mónica Acosta García, entre otros funcionarios, la facultad de conferir poderes a los abogados para la eficaz representación de los intereses de la Nación.

56 Folios 198-205, Cuaderno Principal. Se allega poder otorgado por el servidor público Justo Germán Bermúdez Gross; Resolución 4806 de 29 de octubre de 2014 por el cual se nombra a Justo Germán Bermúdez Gross, como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo; certificación de 5 de noviembre de 2014, en la que se hace constar que el señor Bermúdez Gross ejerce el cargo de Jefe de Oficina Asesora Código 1045 Grado 16, en la Oficina Asesora Jurídica; Acta de Posesión del citado funcionario de 4 de noviembre de 2014; la Resolución 4108 de 2011 y la Resolución 5486 de 2011, expedida por el Ministro de Trabajo, por medio de la cual se delega en el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica la facultad de constituir apoderados.

57 Folios 241-248, Cuaderno Principal. Se allega poder otorgado por la servidora pública Margareth Sofía Silva Montaña, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Resolución 3454 de 2015, expedida por el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el cual se delega en el jefe de la Oficina Asesora Jurídica la facultad de constituir apoderados en procesos judiciales; la Resolución 1396 de 2015 mediante la cual se nombra a la señora Silva Montaña en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y el acta de posesión de 13 de julio de 2015.