Sentencia 2010-00523 de octubre 16 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Rad. 76-001-23-31-000-2010-00523-01 [20257]

Actor: Agencia de aduanas Agecoldex S.A. Nivel 1(1) (NIT.800.254.610-5)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Tributos aduaneros 2007

Bogotá, D.C., dieciséis de octubre de dos mil catorce

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

En el caso, se discute la legalidad de las resoluciones 01-88-241-06.39-0044 del 11 de septiembre de 2009 y 1-00-223-010171 del 31 de diciembre de 2009, por las cuales la DIAN formuló liquidación oficial de corrección a las declaraciones de importación 1430804054317-3, 1430804054979-9 y 0706028016515-1 del 1º y 30 de marzo y del 12 de julio, todas del 2007, y resolvió el recurso gubernativo, respectivamente.

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la corrección oficial a las mencionadas declaraciones de importación se fundamentó en la aplicación retroactiva de la Resolución 7409 del 12 de agosto de 2008, como lo sostuvo la demandante y encontró probado el tribunal u obedece a la aplicación de las reglas generales para la interpretación de la nomenclatura común nandina-2002, como afirmó la demandada.

En primer lugar, la Sala precisa lo siguiente: (i) la liquidación oficial de corrección fue notificada el 17 de septiembre de 2009, según consta en el sello de “recibido” impuesto en la primera hoja del acto notificado y lo expresó la actora al interponer el recurso de reconsideración, en el ordinal primero de los presupuestos procesales(12) y, (ii) La demanda fue presentada el 29 de abril de 2010, en tiempo, pues no había vencido el término de caducidad, dado que la resolución que agotó la vía gubernativa, de fecha 31 de diciembre de 2009, fue notificada el 6 de enero de 2010.

Para decidir el asunto, es preciso ubicar en contexto la situación, por lo que revisados los elementos de prueba que están en el expediente se establece, lo siguiente:

Por iniciativa de la división técnica aduanera de la administración local de aduanas de Cali (hoy dirección seccional de aduanas de Cali) fue iniciado un “proceso de seguimiento a las importaciones de avena para la industria alimenticia” declarada por la subpartida arancelaria 1004.00.90.00 “con el ánimo de verificar que la descripción de estos cereales y presentación física fueren acordes con la subpartida arancelaria por la cual son introducidos al territorio aduanero nacional”(13), en virtud del cual, envió muestras del producto a:

1. El laboratorio de análisis industriales del departamento de química de la Universidad del Valle. El certificado registrado bajo el número 14307 del 24 de mayo de 2007(14) contiene los resultados del análisis microscópico practicado a las semillas de avena “Groats”, que dice:

• “Las semillas se presentan en un 99.9 % en forma de grano desnudo, es decir sin las glumelas, que hacen parte de la cáscara que lo recubre.

• Todas las semillas conservan su pericarpio, que se caracteriza por tener superficie muy pilosa, principalmente en la parte posterior del grano.

• La observación de los cortes transversales del grano, evidencia la capa del pericarpio y la masa que corresponde al endospermo, la cual muestra células ricas en aminoplastos compuestos por numerosas unidades de gránulos de almidón.

• La muestras traídas al laboratorio presentan una micrografía similar a aquellas que han sufrido tratamiento térmico”.

2. La división de laboratorio de la dirección técnica aduanera – DIAN, Bogotá(15). El Oficio 61000048-268 del 23 de agosto de 2007, radicado bajo el número 12718 del 29 de agosto del 2007(16), contiene la respuesta dada, en los siguientes términos:

“Análisis químico

Se recibe una muestra con las siguientes características:

Análisis%
Humedad8.97
Proteína cruda total11.50
Grasa extracto etéreo7.40
Fibra cruda total5.76
Cenizas cruda total1.63

 

La muestra corresponde a granos de semilla semejantes a la especie avena sativa (Avena).

La muestra no presenta vestigios de estructuras envolventes (aristas, palea, lema, floculo y pedícelo) de la semilla, luego la muestra examinada está descascarada.

Al hacer cortes transversales y longitudinales (granos de avena) se determinó que está completa, es decir, conserva el pericarpio.

Sometida a prueba de germinación, no germinó ninguna semilla, luego se puede afirmar que la semilla (avena) fue sometida a tratamiento para perder la viabilidad germinativa y lo más probable es que haya sido usado tratamiento térmico”.

La administración de Cali sostuvo que “el proceso de seguimiento a la importación de cereales (...) no se pudo llevar a término”(17) debido a que la división de arancel de la subdirección técnica aduanera, Bogotá, profirió la Resolución 00377 del 15 de enero de 2008 por la cual clasificó la “avena en grano entero, pelada y estabilizada” “por la subpartida 1004.00.90.00 del arancel de aduanas (...) de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1º y 6º del mencionado texto arancelario”.

No obstante, la división técnica aduanera de la administración de aduanas nacionales de Cali solicitó la clasificación arancelaria del producto a la división de arancel de la subdirección técnica aduanera de la DIAN, Bogotá, con el Oficio 8205069-057 del 21 de abril de 2008, para el efecto, remitió los análisis de laboratorio atrás relacionados(18) . La división de arancel contestó mediante el Oficio 6100047-671 del 25 de julio de 2008, radicado bajo el Nº 011710 del 31 de julio de 2008(19), en los siguientes términos:

“Con base en las facultades establecidas en el artículo 42 de la Resolución 1618 del 22 de febrero de 2006, emitida por la DIAN y después de realizado el estudio del reporte de la referencia, remito para lo de su competencia la clasificación arancelaria el cual de acuerdo a antecedentes corresponde a [reprodujo el contenido del reporte de laboratorio 61000048-268 del 23 de agosto de 2007 transcrito antes y agregó:]

“La conclusión de la división de laboratorio es que la muestra corresponde a granos de avena de la especie sativa, los cuales están descascarados, conservan el pericarpio, sometidos a tratamiento térmico, los cuales se clasifican en la subpartida 1904.90.00.00, en virtud de la nota legal 1.B) del capítulo 10 y las reglas generales interpretativas 1º y 6º del arancel de aduanas”.

Ante esta circunstancia, esto es, la existencia de dos decisiones del nivel central que clasificaban el mismo producto en subpartidas arancelarias distintas, la división técnica aduanera de la administración local de aduanas de Cali optó por solicitar la revisión de la Resolución 00377 del 15 de enero de 2008, antes citada, a la subdirección técnica aduanera, mediante el Oficio 8205069-199 del 15 de agosto de 2008(20).

Con el Oficio 6100047-814 del 3 de septiembre de 2008, radicado bajo el número 013896 del 11 de septiembre de 2008, la división de arancel de la subdirección técnica aduanera - DIAN informó a la solicitante que la mencionada resolución había sido revocada mediante la resolución de clasificación arancelaria 07409 del 12 de agosto de 2008 y que clasificó el producto por la subpartida arancelaria 1904.90.00.00; además, le aclaró(21):

“(...) el producto objeto de clasificación (...), es una avena que ha sido sometida a pelado y estabilización por tratamiento térmico, tratamientos que no están permitidos en el capítulo 10, de conformidad con lo establecido en la nota legal 1B de dicho capítulo.

En cuanto a la aplicación del programa de control posterior, éste debe reorientar teniendo en cuenta la Resolución de clasificación arancelaria 07409 de agosto 12 de 2008 y la identificación plena de la mercancía”.

Con esta respuesta, la división técnica aduanera de la administración de aduanas de Cali encontró viable el programa de control posterior [8205069-P.C.P.001] denominado “avenas perladas con tratamiento térmico para consumo humano” y lo remitió a la división de programas especiales de la subdirección de fiscalización aduanera(22) y a la división de fiscalización local, con los oficios 8205069-223 y 224 del 24 de septiembre de 2008, respectivamente(23).

En desarrollo de dicho programa, la administración local abrió el Expediente RA2007-2008-1688(24) contra Agecoldex, le remitió el requerimiento ordinario de información 8205070-211-403-1478 del 20 de octubre de 2008(25) solicitándole los soportes de, entre otras, las declaraciones de importación 1430804054317-3 del 01 de marzo de 2007, 1430804054979-9 del 30 de marzo de 2007 y 0706028016515-1 del 12 de julio de 2007.

Con la respuesta(26), Agecoldex allegó los documentos requeridos, además, copia de la Resolución 05-072-2008-601-45 del 17 de abril de 2008(27) de la división jurídica de la administración local de aduanas de Santiago de Cali y de la Resolución 15761 del 20 de diciembre de 2007 expedida por la división de arancel de la subdirección técnica aduanera que clasificó la avena en grano, pelada y estabilizada por la subpartida arancelaria 1004.00.90.00 del arancel de aduanas(28).

En el requerimiento especial, en los hechos, la administración indicó que la Resolución 15761 del 20 de diciembre de 2007 fue revocada por la Resolución de clasificación arancelaria 07498 del 14 de agosto de 2008 que clasificó el producto por la subpartida arancelaria 1904.90.00.00, además, que Pricol solicitó que se reconsiderara esta decisión y que, con el Oficio 61000047-339-1082767 del 30 de octubre de 2008, la subdirección técnica aduanera le reiteró que la clasificación correcta del producto es la señalada en la Resolución 7498/08(29).

Del recuento anterior, la Sala encuentra que la Resolución 00377 del 15 de enero de 2008 cerró la posibilidad de configurar el programa de control posterior pretendido frente a la avena nacionalizada bajo la subpartida arancelaria 1004.00.90.00, pues, la decisión ratificaba la clasificación efectuada por los declarantes.

Fue la Resolución 07409 del 12 de agosto de 2008 la que permitió a la administración retomar la estructura del programa que había descartado y presentar, finalmente, el programa de control posterior denominado “avenas perladas con tratamiento térmico para consumo humano”.

Es preciso resaltar que para la aplicación de este programa, la división de arancel de la subdirección técnica aduanera – DIAN aclaró que debía tenerse en cuenta la Resolución 07409/08, acto que fue incluido como uno de los fundamentos legales del programa(30).

Cabe recordar que los actos acusados modifican las declaraciones de importación de marzo y julio del 2007, debido a que el declarante las clasificó por la subpartida arancelaria 1004.00.90.00 y, según la administración, la subpartida correcta era la 1904.90.00.00, tal como fue clasificada en las resoluciones 7409 de agosto de 2008.

De otra parte, a lo largo del proceso, la demandante ha insistido en que la avena importada por Pricol Alimentos S.A. fue clasificada por la misma administración en la partida arancelaria 10.04.

En efecto, inicialmente, por solicitud de Productos Quaker S.A., la división de arancel de la dirección general de aduanas expidió la clasificación arancelaria 10898 del 19 de septiembre de 1984, sustentada en lo siguiente:

“Fundamento técnico: de acuerdo con el análisis efectuado en el laboratorio central de aduanas (...), se establece que se trata de granos de avena los cuales conservan la totalidad de su pericarpio y no han sido sometidos a ningún tipo de glaseado se clasifican por la posición 10.04.89.99 del arancel de aduanas (...) en consideración a que el grano de avena no ha sido sometido a ningún proceso de glaseado”(31).

Sostiene la actora que desde ese momento, Productos Quaker S.A., luego Alimentos Pricol S.A., cuando adquirió dicha empresa, ha declarado las importaciones de la materia prima para producir avena en hojuelas por la partida 10.04 del arancel de aduanas, por tratarse de un cereal (avena) en grano.

Si bien podría sostenerse que el acto anterior perdió su fuerza ejecutoria, teniendo en cuenta que el arancel de aduanas de esa época fue derogado(32), lo cierto es que, en el plenario no existe prueba de que dicha resolución haya sido anulada o suspendida por la jurisdicción, por tanto, es un acto administrativo de obligatorio cumplimiento.

Más aún, si la misma administración ratificó la clasificación por la partida 10.04 al expedir las resoluciones 15761 del 20 de diciembre de 2007, a solicitud de Pricol Alimentos S.A.(33), la importadora, y 00377 de 15 de enero de 2008, por petición de la empresa Alimentos Polar Colombia S.A.(34), en las que se lee:

15761 del 20 de diciembre de 200700377 de 15 de enero de 2008
“Que el Gobierno Nacional, mediante el artículo 236 del Decreto 2685 de 1999, facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para expedir clasificaciones arancelarias a solicitud de particulares.
Que con los artículos 154 y siguientes de la Resolución 4240 de 2000, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reglamentó la presentación de trámite de las citadas clasificaciones.
(...)
Que con la información, muestras suministradas y visita realizada a la planta, se establece que la mercancía consiste en avena pelada y estabilizada, apta para consumo humano, con apariencia de grano duro y limpio, obtenida mediante el siguiente proceso:
- Prelimpieza: mediante criba vibratoria para retirar impurezas, obteniéndose avena semilimpia.
- Limpieza de la avena semilimpia mediante separadores mecánicos.
- Descascarado por medio de centrifugación, generándose avena pelada.
- Estabilización del grano por tratamiento térmico a 105° C y posterior secado, con lo que se logra una desactivación enzimática, evitando su descomposición.
Se utiliza para hacer hojuelas y harina listas para el consumo humano, mediante procesos de limpieza, corte, cocción a 100° C por un término de 20 minutos, laminación (hojuelas) o pulverización (harina) y empaque.
Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano pelada y estabilizada.
RESUELVE
Artículo 1º Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del arancel de aduanas, como avena en grano, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1º y 6º del mencionado texto arancelario”.
“Que el Gobierno Nacional, mediante el artículo 236 del Decreto 2685 de 1999, facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para expedir clasificaciones arancelarias a solicitud de particulares.
“Que con los artículos 154 y siguientes de la Resolución 4240 de 2000, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reglamentó la presentación de trámite de las citadas clasificaciones.
“(...)
“Que de acuerdo con la información suministrada se establece que la mercancía corresponde a granos de avena, enteros, duros, de tamaño uniforme, descascarados, limpios, cuyo contenido de humedad es 9 %, proteína 12 % y ácidos grasos libres 7 %. Este producto se utiliza para hacer harina y hojuelas para el consumo humano.
“Que durante el proceso de obtención de la mercancía antes descrita, se llevan a cabo las siguientes etapas:
1. Prelimpieza: donde se separa el polvo, las semillas livianas y las cáscaras libres, mediante una criba vibratoria de malla gruesa, perforada con agujeros de 5 x 30 mm, dispuestos cada 5 mm.
2. Limpieza: que consiste en el sometimiento de la avena semilimpia a un proceso combinado de separadores mecánicos, que busca retirar semillas extrañas.
3. Descascarado: por procedimiento mecánico centrifugo, que consiste en impulsar la avena mediante un disco que gira a 2000 RPM e impactarla contra un aro de goma, ocasionando el pelado del grano.
4. Estabilización del grano por tratamiento térmico: Es decir, la avena se somete a temperaturas de 105° por procedimiento hidrotérmico.
5. Secado: en cuatro etapas, dentro del rango de temperaturas entre 100° C y 80° C aproximadamente y una rata de decrecimiento de 10° C.
6. Enfriado: hasta temperatura ambiente para su posterior almacenamiento.
Que mediante el tratamiento térmico y el secado se estabiliza la avena, ya que se logra interrumpir el enranciamiento del producto al inactivarse las enzimas peroxidada, lipasa y tirosinasa, evitándose la descomposición de los granos, haciéndolos aptos para el consumo humano.
“Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano pelada y estabilizada.
RESUELVE
“Artículo 1º Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del arancel de aduanas, como avena en grano entero, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1º y 6º del mencionado texto arancelario”.

 

Nótese que en las dos últimas resoluciones, la división de arancel, la competente para expedir actos de clasificación arancelaria, clasificó la avena en grano, pelada y estabilizada por la partida 1004 del arancel de aduanas, utilizando las reglas generales para la interpretación de la nomenclatura arancelaria, partida que, incluso desde el Decreto 895 de 1980, corresponde a la sección II-Productos del reino vegetal, capítulo 10 - cereales.

Si bien es cierto, la resoluciones fueron revocadas, la 00377/08 por la Resolución 7409 del 12 de agosto de 2008(35) y la 15761/07 por la Resolución 7498 del 14 de agosto de 2008, tales actos rigen a partir de la publicación, por tanto, se aplican para la nacionalización de productos efectuada a partir de ese momento.

De otra parte, la Sala considera que la aclaración que la división de arancel hizo a la administración de Cali, con el Oficio 6100047-814 del 3 de septiembre de 2008, en el sentido de que reorientara el programa de control posterior teniendo en cuenta la Resolución 7409 de 2008, no tiene otro alcance que indicarle que las importaciones efectuadas a partir de la vigencia de dicha resolución se clasificaban por la subpartida arancelaria 1904.90.00.00.

De lo anterior, la Sala concluye que al haberse expedido con posterioridad a la nacionalización de los productos, los actos administrativos que los clasificaron en la subpartida arancelaria utilizada en las respectivas declaraciones de importación, tal circunstancia demuestra que esa era la subpartida arancelaria correcta y, por ende, no habría lugar a la corrección pretendida en las resoluciones demandadas.

Por las razones anteriores, el recurso de apelación interpuesto no tiene vocación de prosperidad, por lo que se confirmará la sentencia apelada

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

Se reconoce personería a Augusto Fernando Rodríguez Rincón como apoderado de la demandada, en los términos y para los efectos del memorial que está en el folio 77 del cuaderno del recurso.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Según el certificado de existencia y representación legal, de fecha 20 de abril de 2010, el 10 de noviembre de 2008, la sociedad registró el cambio de nombre de Agecoldex S.A. SIA por el de agencia de aduanas Agecoldex S.A. Nivel 1. (Cfr. Fl. 3, cdno. 1.).

(12) Cfr. folios. 135 y 175, respectivamente, cuaderno 1.

(13) Programa de control posterior “avena (Groats)” – Antecedentes (Fl. 5 y ss., cdno.3)

(14) Folio. 21, cdno.3.

(15) Oficio 8205069-59 del 26 de abril de 2007 (fl. 19, cdno. 3)

(16) Folio 20, cdno. 3.

(17) En el Oficio 8205069-199 del 15 de agosto de 2008 (Cfr. Fl. 34, cdno. 3)

(18) Folio 31, cuaderno 3.

(19) Folio 32 y 33, cuaderno. 3.

(20) Folio 34, cuaderno. 3.

(21) Folio 35 y 36, cuaderno 3.

(22) Folios 5 y ss., cuaderno. 3.

(23) Folio 4 y 3, respectivamente, cuaderno 3.

(24) Solicitada con el Oficio 3756 del 9 de octubre de 2008 (fl. 47, cdno. 3) y cumplida mediante auto 1688 (fl. 50, cdno. 3.).

(25) Folio 51 a 54, cuaderno 3.

(26) Folio 56 y ss., cuaderno 3.

(27) Resolución que al resolver el recurso de reconsideración decidió revocar la Liquidación oficial de corrección 058720070639-0023 del 21 de diciembre de 2007 de la declaración de importación 09013011104691 del 16 de agosto de 2007 (fls. 63 y ss., cdno. 3).

(28) Expedida por solicitud formulada por Pricol Alimentos S.A., el 2 de noviembre de 2007. (Fl. 61, cdno. 3)

(29) Cfr. Los numerales 6º y 7º del Requerimiento especial aduanero 013 del 27 de febrero de 2009 (fl. 11 y 13, cdno. 1).

(30) Cfr. Fl. 9, cdno. 3.

(31) Folio 238, cuaderno 1.

(32) Desde 1980 a la fecha de los hechos que se discuten en el presente proceso, el arancel de aduanas ha tenido modificaciones en cuanto a su estructura y tarifa, entre otras, las contenidas en los decretos 895/1980, 1803/1990, 3104/1990, 2317/1995, 4341/2004, 4589/2006.

(33) La empresa presentó solicitud de clasificación arancelaria del producto denominado, técnica y comercialmente, avena en grano pelada estabilizada “mediante formato radicado con el Nº 102034 de noviembre 02 de 2007” (Cfr. Fl. 61, cdno. 3).

(34) Solicitud formulada el 10 de septiembre de 2007.

(35) Folio 40 cuaderno 3.