Sentencia 2010-00524 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 76001-23-31-000-2010-00524-01

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Agencia de Aduanas Agecoldex S.A.

Demandado: UAE DIAN y Otro

Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia

Bogotá, D. C., veintidós de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión Nº 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Actos demandados

Son: (i) la Resolución 1-88-241-06.39-0057 del 14 de septiembre de 2009, proferida por División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Cali, por medio de la cual se profirió la Liquidación Oficial de Corrección a las Declaraciones de Importación con autoadhesivo Nº 2303001393775-1 del 8 de octubre de 2007, 2303001393852-9 del 8 de octubre de 2007, 2303001394444-1 del 10 de octubre de 2001 y 2303001394443-4 del 10 de octubre de 2007 y (ii) la Resolución 1-00-223-010177 del 31 de diciembre de 2009, proferida por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, que resolvió negativamente el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución anterior.

3. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto y en los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala establecer si debe modificar, confirmar o revocar la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Vista la apelación, en concreto, la Sala debe definir si, como lo afirma la actora, la “avena en grano pelada y estabilizada” se clasificaba arancelariamente, en el año 2007, en la subpartida arancelaria 10.04.00.90, que genera un arancel del 5% y un impuesto sobre las ventas del 10%, o bajo la partida 19.04, como lo estimó la DIAN, con un arancel del 20% y un impuesto a las ventas del 16%.

Asimismo, determinará si la DIAN aplicó retroactivamente las normas aduaneras y, si el acto administrativo de clasificación arancelaria que aplicó la actora estaba vigente para la fecha de presentación de las declaraciones de importación. Para hacerlo, reitera lo expuesto en las sentencias 20257 del 16 de octubre de 2014(1), 19770 del 13 de noviembre de 2014(2) y 20543 del 26 de marzo de 2015(3), en las que se dirimió el mismo asunto, entre las mismas partes, pero respecto a otras declaraciones de importación.

4. Caso concreto.

Conforme lo relatado capítulos arriba, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala, en anterior oportunidad(4), precisó que la obligación aduanera nace con la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional y comprende i) la presentación de la declaración de importación; ii) el pago de los tributos aduaneros y sanciones a que haya lugar; iii) la obtención y conservación de los documentos que soportan la operación y su presentación cuando los requiera la autoridad aduanera; iv) la atención de las solicitudes de información y de pruebas y v) el cumplimiento de las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes.

En consonancia con lo anterior, la ley otorgó a la Administración de Aduanas la potestad para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de mercancías hacia y desde el territorio aduanero nacional, potestad que se ve materializada en el ejercicio de las facultades de fiscalización establecidas en el artículo 469 del Decreto 2685 de 1999 –Estatuto Aduanero–, en concordancia con el artículo 429 de la Resolución 4240 de 2000, de la DIAN(5).

La Sección Cuarta de esta corporación ha dicho que las facultades de fiscalización constituyen medios eficaces para verificar el cumplimiento de la obligación aduanera por medio de las declaraciones que presentan los obligados y el pago de los tributos aduaneros(6). De esa forma, el Estado ejerce el control de las mercancías ingresadas al país, mediante la realización de las investigaciones y los controles necesarios para asegurar el cumplimiento de la normativa, simultáneamente con las operaciones de comercio exterior o mediante fiscalización posterior.

El artículo 470 ib. autorizó a la Administración de Aduanas para “efectuar todas las diligencias y practicar las pruebas necesarias para la correcta y oportuna determinación de los tributos aduaneros y la aplicación de las sanciones a las que haya lugar” y le otorgó a la autoridad aduanera la competencia para verificar la exactitud de las declaraciones de importación y sus soportes, con el fin de detectar situaciones que impliquen un menor valor de los tributos aduaneros.

Ahora bien, las actuaciones de fiscalización pueden ser posteriores a la operación de comercio exterior y con ellas se pretende el cumplimiento de las disposiciones aduaneras por parte de los usuarios. A través de ellas es posible advertir infracciones al régimen aduanero o errores en el diligenciamiento de las declaraciones de importación, relacionadas con los bienes importados, en cuanto a su naturaleza, origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, tributos, régimen aduanero y tratamiento tributario aplicable. También es posible advertir errores en la información relacionada con el proceso de importación o percibidos durante la inspección aduanera, física o documental que se haya realizado(7).

El control posterior permite que el análisis de las mercancías pueda hacerse luego de su levante, con el objeto de que la operación de comercio exterior se ajuste a las disposiciones aduaneras, esto, porque a través de las diligencias de fiscalización posteriores al levante, la autoridad aduanera puede concluir que ciertamente ocurrieron infracciones al régimen, o errores en la declaración. De ahí surge el deber legal de conservar la documentación del proceso de importación a que aluden los artículos 26 [f], 32 [e], 87, 121[inc. 1], 138, 141, 167, 171, 190 y 203 [7] del Estatuto Aduanero.

En efecto, si los errores en las declaraciones de importación se relacionan con la subpartida arancelaria, el artículo 513 del Decreto 2685 de 1999(8) permite la formulación de liquidación oficial de corrección, aún después de otorgado el levante.

Descendiendo al caso concreto, la demandante asevera que no era procedente proferir liquidación oficial de corrección a las declaraciones de importación 2303001393775-1, 2303001393852-9, 2303001394444-1 y 230300139443-4, todas presentadas en el mes de octubre del año 2007, porque la subpartida arancelaria declarada corresponde a la determinada por la DIAN en el Oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984 y confirmada en las Resoluciones 15761 del 20 de diciembre de 2007 y 00377 del 15 de enero de 2008.

En relación con la obligatoriedad de cumplimiento del acto administrativo de carácter general mediante el cual la DIAN, de oficio, o a solicitud de particulares, asigna a una mercancía una subpartida arancelaria, por parte de todos los usuarios de comercio exterior que comercialicen el mismo bien, el artículo 157 del Decreto 4240 de 2000, modificado por la Resolución 7002 de 2001, establece:

“Artículo 157. Obligatoriedad. Las clasificaciones arancelarias expedidas mediante resolución, serán de carácter general y de obligatorio cumplimiento”.

Sobre el particular, es del caso precisar que la DIAN, mediante Oficio Nº 10898 del 19 de septiembre de 1984, respondió la solicitud que, sobre la clasificación arancelaria del producto que importa (avena), le formuló la sociedad Productos Quaker S.A.(9) En dicha respuesta, la DIAN precisó:

Fecha: 19 de septiembre de 1984

NOMBRE DEL SOLICITANTE: PRODUCTOS QUAKER S.A. 

DIRECCIÓN: Carrera 6ª. Nº 45-120 Cali 

NOMBRE COMERCIAL DE LA MERCANCÍA (Descripción, Naturaleza, Acondicionamiento para la importación) AVENA EN GRANO. 

ACTUACIÓN

FUNDAMENTO TÉCNICO: De acuerdo con el análisis efectuado en el Laboratorio Central de Aduanas, comunicado con oficio 568 de julio 11/84 y oficio aclaratorio N2568 de Agosto 30/84 del Instituto de Investigaciones Tecnológicas, se establece que se trata de granos de avena los cuales conservan la totalidad de su pericarpio y no han sido sometidos a ningún tipo de glaseado se clasifican por la posición 10.04.89.99 del Arancel de Aduanas.

(…)

CLASIFICACIÓN ARANCELARIA: Grano de avena con cáscara. 

POSICIÓN: 10.04.89.99 

GRAVAMEN: 3% 

(…)”

Conforme se ve, la DIAN, en el año 1984, clasificó arancelariamente la mercancía descrita como “granos de avena que conservan su pericapio y no han sido sometidos a ningún proceso de glaseado”, por la subpartida arancelaria 10.04.84.99.

Posteriormente, el 20 de diciembre de 2007, la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera, a solicitud de la sociedad Pricol Alimentos, indicó en la Resolución 15761(10):

“(…)

Que con la información, muestra suministrada y visita realizada a la planta se establece que la mercancía consiste en avena pelada y estabilizada, apta para consumo humano, con apariencia de grano duro y limpio, obtenida mediante el siguiente proceso:

— Prelimpieza mediante criba vibratoria para retirar impurezas, obteniéndose avena semilimpia.

— Limpieza de la avena semilimpia mediante separadores mecánicos.

— Descascarado por medio de centrifugación, generándose avena pelada.

— Estabilización del grano por tratamiento térmico a 105 C y posterior secado, con lo que se logra desactivación enzimática, evitando su descomposición.

Se utiliza para hacer hojuelas y harina lista para el consumo humano, mediante procesos de limpieza, corte, cocción a 100 C por un término de 20 minutos, laminación (hojuelas) o pulverización (harina) y empaque.

Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano, pelada y estabilizada.

RESUELVE:

Artículo 1º. Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del Arancel de Aduanas, como avena en grano, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6 del mencionado texto Arancelario.

(…)”

Según se advierte, en el año 2007 la DIAN clasificó arancelariamente la mercancía descrita como “granos de avena descascarados, que conservan el pericarpio, sometidos a tratamiento de secado y estabilizado”, por la sub-partida 10.04.00.90.00.

Luego, el 15 de enero de 2008, para resolver la solicitud presentada por la sociedad Alimentos Polar Colombia S.A., la Jefe de la División de Arancel de la misma subdirección profirió la Resolución 00377(11), en la que consideró lo siguiente:

“Que la empresa Alimentos Polar Colombia S.A., NIT 830.006.735, mediante formato radicado con el Nº 82029 de septiembre 10 de 2007, presentó solicitud para la clasificación arancelaria del producto denominado técnicamente “avena en grano pelada estabilizada” y comercialmente “avena en grano pelada y estabilizada”.

(…)

Que de acuerdo con la información suministrada se establece que la mercancía corresponde a granos de avena, enteros, duros, de tamaño uniforme, descascarados, limpios, cuyo contenido de humedad es 9%, proteínas 12% y ácidos grasos libres 7%. Este producto se utiliza para hacer harina y hojuelas para el consumo humano.

Que durante el proceso de obtención de la mercancía antes descrita, se llevan a cabo las siguientes etapas:

1. Prelimpieza: donde se separa el polvo, las semillas livianas y las cáscaras libres, mediante una criaba vibratoria de malla gruesa, perforada con agujeros de 5X30 mm, dispuestos cada 5mm.

2. Limpieza: que consiste en el sometimiento de la avena semilimpia a un proceso combinado de separadores mecánicos, que busca retirar semillas extrañas.

3. Descascarado: por procedimiento mecánico centrifugo, que consiste en impulsar la avena mediante un disco que gira a 2000 RPM e impacta contra un aro de goma, ocasionando el pelado del grano.

4. Estabilización del grano por tratamiento térmico: Es decir, la avena se somete a temperaturas de 105 C por procedimiento hidrotérmico.

5. Secado: en cuatro etapas, dentro del rango de temperaturas entre 100 C y 80 C aproximadamente y una rata de decrecimiento de 10 C.

6. Enfriado: hasta temperatura ambiental para su posterior almacenamiento.

Que mediante el tratamiento térmico y el secado se estabiliza la avena, ya que se logra interrumpir el enranciamiento del producto al inactivarse las enzimas peroxidasa, lipasa y tirosinasa, evitándose la descomposición de los granos, haciéndolos aptos para el consumo humano.

Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano pelada y estabilizada.

RESUELVE

ARTÍCULO 1º. Clasificar la mercancía descrita en la presente Resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del Arancel de Aduanas, como avena en grano entero, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario.

(…)”.

De los hechos narrados, relevantes para decidir el caso, se advierte que tanto en el Oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984, como en las resoluciones 15761 del 20 de diciembre de 2007 y 00377 del 15 de enero de 2008, la DIAN clasificó arancelariamente a la avena en grano entero, pelada y estabilizada en la subpartida 10.04.00.90.00, que corresponde a la misma declarada por la actora para los bienes cuyas declaraciones de importación ahora se cuestionan.

En efecto, la agencia demandante fundó las declaraciones de importación presentadas en el mes de octubre de 2007 en la clasificación arancelaria plasmada por la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera de la DIAN en el Oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984, acto de obligatorio cumplimiento, que se encontraba vigente para la fecha de presentación de las declaraciones, y en el que se estableció que la subpartida 10.04.89.09.00 era la correspondiente a la avena en grano, pelada y estabilizada.

El Oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984 es un acto de clasificación arancelaria que crea situaciones jurídicas generales y abstractas, pero cuya aplicación conlleva a la subsunción en situaciones jurídicas particulares que se derivan en el pago de los tributos aduaneros correspondientes a la subpartida declarada. Así lo sostuvo la Sección Cuarta de esta corporación(12), cuando dijo:

“(…) las resoluciones de clasificación arancelaria de bienes crean situaciones jurídicas de carácter general y abstracto, pues tienen como fin especificar la subpartida arancelaria de la nomenclatura del sistema integrado en la que clasifican las mercancías objeto de comercio exterior, clasificación a la que están sujetos todos los usuarios que realicen operaciones de comercio exterior. (…)”.

Es por esa razón que la Sala considera que la DIAN no puede desconocer que el importador presentó las declaraciones de importación al amparo del oficio aludido, ni tampoco puede exigirle, ahora, que clasifique la mercancía por una subpartida arancelaria diferente a la determinada en el mentado oficio.

Además, la Sala recuerda que para tomar la decisión administrativa contenida en el Oficio 10898, la DIAN utilizó las reglas generales para la interpretación de la nomenclatura arancelaria, analizó los documentos y las muestras presentadas por la demandante con la solicitud de clasificación y realizó una visita a la planta de la empresa.

En ese orden, si bien la Resolución 7409 del 12 de agosto de 2008(13), por la cual la Subdirección Técnica Aduanera clasificó en la subpartida arancelaria 19.04.90.00.00 la avena en grano entero, pelada y estabilizada, revocó la Resolución 377 de enero de 2008, que había dicho lo mismo que en el oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984, debe tenerse en cuenta que fue expedida con posterioridad a las declaraciones de importación presentadas por la Agencia de Aduanas Agecoldex S.A. SIA, como declarante autorizado (2007). Por lo tanto, esa Resolución 7409 del 12 de agosto de 2008 no puede ser aplicada al caso concreto.

Asimismo, como lo dijo la Sala en las sentencias que ahora se reiteran, a pesar de que las resoluciones 15761 de 2007 y 377 de 2008 fueron revocadas por la Resolución 7498 del 14 de agosto de 2008 y por la Resolución 7409 del 12 de agosto de 2008, respectivamente, estas últimas rigen a partir de su publicación y, por tanto, se aplican para la nacionalización de productos efectuada con posterioridad a la mencionada publicación.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que el recurso de apelación interpuesto por la DIAN no tiene vocación de prosperidad, y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, que anuló los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

1. CONFÍRMASE, en su integridad, la sentencia del 10 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Agencia de Aduanas Agecoldex S.A. SIA contra la UAE DIAN.

2. RECONÓCESE personería al abogado Augusto Fernando Rodríguez Rincón para actuar como apoderado de la UAE DIAN, en los términos del poder conferido en el folio 78 del cdno. ppal. 4.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

2 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

3 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

4 Expediente 2004-00960-01 Schlumberger Surenco, sentencia del 15 de febrero de 2018. M. P. Alberto Yepes Barreiro.

5 ARTÍCULO 429. Fiscalización aduanera. Es la facultad que tiene la autoridad aduanera para adelantar las investigaciones, desarrollar los controles, vigilar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas por las normas aduaneras a los importadores, exportadores, declarantes y demás usuarios y auxiliares de la función aduanera, y en general, para verificar la legal introducción de mercancías al territorio aduanero nacional.

6 Sentencia del 26 de marzo de 2015, Expediente 20543, M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

7 La inspección puede hacerse físicamente, cuando implica el reconocimiento de mercancías, y documentalmente, cuando se hace con base en la información de la declaración y los documentos que la soportan (Decreto 2685 de 1999, arts. 1º y 126).

8 La autoridad aduanera podrá expedir Liquidación Oficial de Corrección cuando se presenten los siguientes errores en las declaraciones de importación: subpartida arancelaria, tarifas, tasa de cambio, sanciones, operación aritmética, modalidad o tratamientos preferenciales.

9 Folio 243 cdno. ppal. 1.

10 Folios 87 y 88 del cuaderno de antecedentes.

11 Folios 248 y 249 del cdno. ppal. 1.

12 Consejo de Estado Expediente 18511 del 23 de mayo de 2013, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

13 Folios 368 a 371 cdno. antecedentes 1.