Sentencia 2010-00526 de junio 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 76001-23-31-000-2010-00526-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Genner Alonso Gutiérrez Cortés

Demandado: Procuraduría judicial ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Bogotá, D.C., veintinueve de junio de dos mil diez.

Decide la Sala en segunda instancia, la acción de tutela presentada por el señor Genner Alonso Gutiérrez Cortés contra el Procurador 19 Judicial ante lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

I. Antecedentes

1. Derechos fundamentales invocados en protección.

Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el actor invocó la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por lo que solicitó al Juez Constitucional: “1º Ordenar al Procurador Judicial 19 Administrativo Dr. Alberto Vélez Gálvez o quién haga sus veces, levantar una nueva acta de conciliación o corregir la ya expedida, ajustada a derecho, en la que no se incluyan decisiones ni posiciones como las que tiene el acta 73 del 19 de febrero de 2010, y que por tal si el procurador desea hacer saber su posición la deje como constancia y que no se niegue a dar el trámite que debió surtirse en la conciliación con ocasión de lo que el llamó “decisión del Ministerio Público”, y que se expida una nueva acta o se corrija la presente conforme a derecho y se de por agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extraprocesal o prejudicial. 2º Que se ordene al accionado o quien haga sus veces, eliminar el aparte denominado “Decisión del Ministerio Público” y que en su lugar se disponga como constancia de tal manera que se ajuste a la norma. 3º. Igualmente, se ordene al accionado o quien haga sus veces expedir en la forma legalmente establecida, la certificación en la que diga que se da por cumplido el requisito de procedibilidad exigido por la ley”.

2. Hechos.

De acuerdo con lo descrito por el actor en su escrito de tutela, la situación fáctica que originó la afectación de los derechos cuya protección invoca puede resumirse así:

2.1. El 26 de noviembre de 2009, presentó escrito de conciliación, con el propósito de dar cumplimiento a la diligencia prejudicial que exige la Ley 1285 de 2009 y Decreto 1796 de la misma anualidad. A dicha audiencia se convocó a la Nación Ministerio de Trasporte, municipio Santiago de Cali, y la Empresa Metrocali S.A.

2.2. El citado trámite correspondió al Procurador 19 Judicial Administrativo del Valle del Cauca, quien fijó audiencia para el día 2 de febrero de 2010, no obstante ésta debió ser aplazada a petición de los representantes de Metrocali, realizándose el 19 de febrero de 2010.

2.3. Relató, que en el desarrollo de la citada diligencia, el Procurador Alberto Vélez Gálvez al realizar el levantamiento del “acta de conciliación” se extralimitó en sus funciones al expresar que para el caso que se trataba, no se debió haber iniciado acción de reparación directa sino de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicha acción a su juicio no es pertinente, toda vez, que no se está cuestionando la legalidad de un acto administrativo, por lo que resulta viable la acción de reparación directa.

2.4. Expresó, que en consecuencia de lo anterior, la “demanda fue interpuesta” (sic), correspondiéndole por reparto el radicado 2010-000194. No obstante, acudió a la acción de tutela buscando que el acta de conciliación se ajuste a derecho y se expida la correspondiente certificación de agotamiento de conciliación extraprocesal para evitar futuras nulidades del proceso.

2.5. Finalmente manifestó, que el procurador judicial se extralimitó en sus funciones, tomando “decisiones” que no le competen, vulnerando flagrantemente los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

3. Contestación de la solicitud de tutela.

Mediante auto de 30 de abril de 2010 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ordenó admitir la acción en referencia, notificando a la autoridad accionada.

El Procurador 19 Judicial II Administrativo manifestó, que de la audiencia de 19 de febrero de 2010, se levantó el Acta 73 en la que se consignaron los hechos y pretensiones manifestados por los convocantes, llegándose a la conclusión por parte del Ministerio Público, que la acción Contenciosa Administrativa procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto la Resolución 25908 de 24 de octubre de 2008, por medio de la cual se autorizó la cancelación de la matrícula y la desintegración física y total del vehículo de placas VBH 334 marca Nissan modelo 1993, fue expedida por la Secretaría de Tránsito Municipal de Santiago de Cali.

Expresó, que en acatamiento de la Ley 446 de 1998 artículo 81, que modificó el artículo 61 de la “Ley de 1991” (sic), en relación con la procedibilidad de la conciliación en materia contenciosa administrativa, estableció en el párrafo 2º del mismo que: “No habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado”; razón por la cual, se puede apreciar que para poder determinar la caducidad de la acción contenciosa administrativa de los asuntos sometidos a conciliación extrajudicial, se debe identificar la acción que se ajusta a los fines de la conciliación. Actuación que llevó al procurador judicial a determinar que en el caso concreto, la acción contenciosa a impetrar sería la de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, y que el término de caducidad para la misma, es el contenido en el numeral 2º del artículo 136 de la misma codificación, puesto que el perjuicio se desprendió del acto administrativo —Res. 25908, oct. 24/2008—, que autorizó la cancelación de matrícula y la desintegración del vehículo, teniendo el interesado a partir de la expedición y notificación de dicho acto administrativo 4 meses para proceder a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso objeto de la solicitud de conciliación, el convocante partió del supuesto de que el Estado debe indemnizar todos los perjuicios tanto materiales como inmateriales por haber sacado de la actividad económica el mencionado vehículo; pero en ningún momento, probó situaciones que le hubieran impedido la libre circulación y desarrollo del trasporte, no aportó comparendos que demuestren la inmovilización del citado bien, ni éste fue remitido a los patios de tránsito. En suma, situaciones que permitan inferir hechos de la administración, que posibiliten reclamar indemnización por el daño antijurídico. Por el contrario, el vehículo dejó de circular una vez fue solicitada la cancelación de matrícula y la chatarrización ante la secretaría de tránsito por su solicitud de su propietario.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto solicitó, que se absuelva de toda responsabilidad al Procurador 19 Judicial II Administrativo, como quiera, que su actuación se ajustó a derecho y no se vulneró ningún derecho fundamental de los peticionarios en el trámite de la diligencia de conciliación.

4. Fallo que se impugna.

Mediante sentencia de 11 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y en consecuencia ordenó al Procurador 19 Judicial II Administrativo, expedir la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la solicitud de conciliación extrajudicial, presentada el 26 de noviembre de 2009 por los señores Genner Alonso Gutiérrez Cortés y otros.

Para fundamentar su decisión el a quo consideró, que el Procurador 19 Judicial II ante lo Contencioso Administrativo, vulneró los derechos invocados, toda vez, que su actuar no se ajustó a las disposiciones que rigen lo relacionado con la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, por lo que debió en su momento expedir la respectiva certificación de haberse agotado el mencionado requisito, y sí a bien lo consideraba, dejar la observación correspondiente a la indebida escogencia de la acción y la operancia del fenómeno de la caducidad, sin que fuera pertinente en dicha etapa decidir asuntos de fondo, como quiera que se estaría pronunciando respecto de materias que son competencia del juez de conocimiento.

Manifestó, que debió declararse fallida la audiencia de conciliación y expedirse la respectiva constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, omisión por la que encontró inapropiada la actuación del agente del Ministerio Público, pues su participación se debe limitar a actuar en calidad de un tercero imparcial que cita y aviene a las partes para que lleguen a un acuerdo que solucione sus diferencias.

5. Impugnación.

El Procurador 19 Judicial II Administrativo inconforme con la decisión proferida en primera instancia la impugnó expresando lo siguiente:

Manifestó, que en virtud del artículo 70 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, se estableció que los asuntos a conciliar versan sobre 3 acciones contencioso administrativas, a saber: acción de nulidad y restablecimiento del derecho, simple nulidad y acción de reparación directa.

Adujo, que siguiendo la Ley 446 de 1998 en su artículo 81, que modificó el artículo 61 de la Ley de 1991, en relación con la procedibilidad de la conciliación, y que establece en su parágrafo 2º que “no habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado”.

Expresó, que el mismo día de celebración de la audiencia, se expidió la respectiva constancia con el lleno de los requisitos que exige la ley, como lo expresa el artículo 9º numeral 6º del Decreto 1716 de 2009, indicándose la fecha de presentación de la solicitud de indemnización y de celebración de la audiencia, identificación de convocante y convocado, la expresión sucinta del objeto de la solicitud de conciliación y la imposibilidad de acuerdo.

Recibido el expediente en el despacho, sin que se observe causal de nulidad que lo invalide, procedió la Sala a elaborar la presente sentencia.

II. Consideraciones

1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y artículo 32 del Decreto 2591 de 1991(1), esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la sentencia de 11 de mayo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. Presentación del caso.

El señor Genner Alonso Gutiérrez y otros invocaron la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por parte del Procurador 19 Judicial II del Valle del Cauca, al señalar en el Acta de Conciliación 73, que la acción interpuesta por los convocantes era equivocada; como quiera que presentaron acción de reparación directa, cuando lo procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en el presente caso se encuentra caducada.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca amparó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al considerar, que el Ministerio Público vulneró los citados derechos cuando negó expedir la constancia de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial indicado por la ley, en consecuencia de ello, ordenó a la autoridad accionada proferir la referida constancia.

El fallo fue impugnado por el Ministerio Público, quien manifestó que obró conforme a sus competencias legales, por lo que se mostró inconforme con la decisión de amparo.

3. Planteamiento del problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir, si es procedente el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad, acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes contra el Procurador 19 Judicial Regional Valle del Cauca, porque en su sentir ésta autoridad, se extralimitó en las funciones del Ministerio Público, al celebrar la audiencia de conciliación de 19 de febrero de 2010, en la que declaró que los actores se equivocaron en la proposición de la acción en tanto no es de reparación directa sino de nulidad y restablecimiento del derecho, que además se encuentra caducada.

Esta Sala anuncia que la decisión de amparo proferida en primera instancia, será confirmada en sustento de las razones que a continuación se indican:

3.1. La petición invocada por el actor, está relacionada con la solicitud de “levantar una nueva acta o corregir la ya expedida ajustada a derecho (...) y dar por agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extraprocesal o prejudicial”.

De acuerdo con la jurisprudencia vigente(2), el recurso de amparo procederá contra decisiones judiciales, sólo si se encuentran satisfechos una serie de requisitos que habilitan el estudio por parte del juez constitucional, sobre si se configura o no, uno de los denominados defectos “orgánico, procedimental absoluto, fáctico y material o sustantivo”.

En lo pertinente al caso que se revisa, es oportuno manifestar, que la Ley 640 de 2001, fue creada como una forma de resolución de conflictos alterna a la justicia formal (realizada por los jueces ante la jurisdicción), y ella se establece como un requisito de procedibilidad para ejercer la acción principal, esto es, que el juez rechaza de plano la demanda, si las partes no han celebrado audiencia de conciliación previa. En este sentido, es necesario que antes de dirigirse a la jurisdicción civil, contenciosa administrativa, y de familia, se debe acudir a la solicitud del acuerdo conciliatorio prejudicial. Es oportuno aclarar, que la referida exigencia se entiende cumplida con el agotamiento del trámite, bien cuando se llega a un acuerdo entre las partes o cuando esta se termina y se declara fracasada.

Respecto de las funciones del Ministerio Público en desarrollo de la audiencia de conciliación, el Decreto 1796 de 2009, por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el capítulo V de la Ley 640 de 2001, artículo 6º expresa:

PAR. 2º—“Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

Si durante el trámite de la audiencia se observare que no es procedente la conciliación, se dejará constancia en el acta, se expedirá la respectiva certificación y se devolveran los documentos aportados por los interesados (...)” negrillas fuera de texto.

Por su parte, el artículo 9º del referido decreto, preceptúa: “Si el agente del Ministerio Público no está de acuerdo con la conciliación realizada por los interesados, por considerarla lesiva para el patrimonio público, contraria al ordenamiento jurídico o porque no existen las pruebas en que se fundamenta, así lo observará durante la audiencia y dejara expresa constancia de ello en el acta (...)” negrillas fuera de texto.

De lo anterior se infiere, que la norma enunciada no señala que la referida constancia se expida únicamente en los casos en que la conciliación sea aprobada, contrario a ello, reglamenta que corresponde al agente del Ministerio Público certificar el agotamiento del citado requisito, en los eventos en los que una vez presentada la solicitud, se llega a la conclusión que el asunto no es conciliable de acuerdo con la ley, es lesiva al ordenamiento jurídico y al patrimonio público o porque no existen pruebas que la fundamentan. En estos casos, el enunciado normativo impone el deber al agente del Ministerio Público de otorgar la constancia que demuestra que las partes involucradas presentaron la voluntad de resolver su litigio de forma extra procesal, acudiendo al mecanismo alternativo de resolución, como lo es para el sub lite la conciliación.

3.2. En este orden de ideas, la Sala distingue, entre dos eventos: el primero de ellos, el deber legal que le asiste al Ministerio Público de expedir la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, y el segundo, referido a la aprobación del acuerdo conciliatorio que está guardada al juez administrativo, como así lo establece el artículo 24 de la Ley 640 de 2001, que ordena remitir el acta de conciliación a ésta autoridad, dentro de los 3 días siguientes a la celebración de la audiencia para que imparta su aprobación o improbación.

De esta manera, no es de recibo el argumento manifestado por el Procurador 19 Judicial II Administrativo de la Regional del Valle del Cauca, cuando afirma en el Acta 73 de 19 de febrero de 2010 que “no se dará por agotado el requisito de procedibilidad a la solicitud de conciliación invocada porque se encuentra caducada la acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la procedente para determinar la responsabilidad por los daños y perjuicios ocasionados”. (fl. 11-15). Toda vez, que como se expresó en párrafos anteriores, es deber del Ministerio Público expedir la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, aunque no se llegue a un acuerdo conciliatorio; de lo que se trata, es de intentar llegar a un acuerdo, en caso de ser éste fallido, será la constancia la que habilite a las partes para acudir en uso del derecho de acceso a la administración de justicia al juez ordinario para que dirima el conflicto en cada caso concreto.

En efecto, se presenta un errado entendimiento por parte del agente del Ministerio Público, respecto de los eventos en que se debe expedir la pluricitada constancia, como se observa de la lectura del documento que aparece a folio 15 del expediente en el que manifestó, que “no se dará certificación sobre el agotamiento del requisito de procedibilidad a la solicitud de conciliación por cuanto la acción contenciosa se encuentra caducada de acuerdo con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 2º del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009, dado que los perjuicios ocasionados se originaron en el Acto Administrativo 25908 del 24 de octubre de 2008, sobre el cual no se presentó demanda alguna a pesar de que dicha decisión no era susceptible de recurso alguno”.

Se advierte, que el enunciado normativo referido por la autoridad accionada, no expresa el sentido que le pretende dar el agente del Ministerio Público, como quiera, que ésta hace referencia a los asuntos que no son susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa, entre ellos, “los asuntos en los cuáles la correspondiente acción haya caducado”. Lo anterior significa, que si la acción se encuentra caducada, la situación expuesta no será susceptible de conciliación, por lo que el agente del Ministerio Público en uso de la función de guarda del interés público, debe advertir esta situación. Pero ello, no significa que niegue la expedición de la constancia de agotamiento del requisito de conciliación, pues éste es su deber, como se expresó en párrafos anteriores. El acta que se levanta de la citada audiencia, debe ser enviada a la autoridad judicial para que apruebe o impruebe la conciliación.

De lo expuesto se infiere, que la negativa de entregar certificación sobre el agotamiento del requisito de procedibilidad a la solicitud de conciliación presentada por el actor, no es una simple formalidad sin trascendencia procesal, por el contrario, representa un límite que no fue dispuesto por el legislador, que impide al interesado acudir a la administración formal de justicia, para que le sean resueltas sus pretensiones por parte del juez contencioso administrativo.

Por lo anterior la Sala advierte, que se trata de una vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia dispuesto en el artículo 229 constitucional, bajo el entendido que se requiere el agotamiento del trámite prejudicial antes de acudir a la acción principal. Por lo anterior, se concluye que existe la oportunidad jurídica para amparar el derecho enunciado y en razón de ello, confirmará la decisión proferida en primera instancia.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 11 de mayo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la acción de tutela promovida por Genner Alonso Gutiérrez Cortés y otros, contra el Procurador 19 Judicial II Ante lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren—Alfonso Vargas Rincón—Luis Rafael Vergara Quintero.

(1) Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.