Sentencia 2010-00529/19770 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 760012331000201000529 01

Número interno: 19770

Demandante: Agecoldex S.A. SIA

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Bogotá D.C., trece de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Se decide si son nulos los actos administrativos mediante los cuales la dirección seccional de aduanas de Cali formuló liquidación oficial de corrección a las declaraciones de importación 2303001323271-0, 0901302101404-9, 23030013249325, 1430804052895-1, 1430804052926, 1430804053288-3 y 1430804053286-9, todas presentadas en el mes de julio del año 2006, al considerar que la subpartida arancelaria declarada por Agecoldex S.A. SIA, no correspondía al bien importado.

La Sala debe establecer si, como lo afirma la actora, la “avena en grano pelada y estabilizada”, se clasificaba arancelariamente, en el año 2006, en la subpartida arancelaria 10.04.00.90, que genera un arancel del 5% y un impuesto sobre las ventas del 10%, o bajo la partida 19.04, como lo estimó la DIAN.

Asimismo, determinará si la DIAN aplicó retroactivamente las normas aduaneras y, si el acto administrativo de clasificación que aplicó la actora estaba vigente para la fecha de presentación de las declaraciones de importación.

La obligación aduanera nace con la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional y comprende: i) la presentación de la declaración de importación; ii) el pago de los tributos aduaneros y sanciones a que haya lugar; iii) la obtención y conservación de los documentos que soportan la operación y su presentación cuando los requiera la autoridad aduanera; iv) la atención de las solicitudes de información y de pruebas y v) el cumplimiento de las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes.

Dentro de este contexto, la administración de aduanas ostenta la potestad para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de mercancías hacia y desde el territorio aduanero nacional. Dicha potestad se materializa a través de las facultades de fiscalización establecidas en el artículo 469 del mismo decreto, en concordancia con el artículo 429 de la Resolución 4240 de 2000, de la DIAN(12).

Las facultades de fiscalización constituyen medios eficaces para verificar el cumplimiento de la obligación aduanera a través de las declaraciones que presentan los obligados y el pago de los tributos aduaneros para así conseguir el propósito recaudatorio que la caracteriza, lo que implica realizar las investigaciones y los controles necesarios para asegurar el cumplimiento de la normativa aduanera, simultáneamente con las operaciones de comercio exterior o mediante fiscalización posterior.

El artículo 470 del referido Decreto 2685, autorizó a la administración de aduanas para “efectuar todas las diligencias y practicar las pruebas necesarias para la correcta y oportuna determinación de los tributos aduaneros y la aplicación de las sanciones a las que haya lugar”; es decir, le otorgó a la autoridad aduanera la competencia para verificar la exactitud de las declaraciones de importación y sus soportes, con el fin de detectar situaciones que impliquen un menor valor de los tributos aduaneros.

Las actuaciones de fiscalización pueden ser posteriores a la operación de comercio exterior y con ello se busca que los usuarios cumplan las disposiciones aduaneras, pues permiten advertir infracciones al régimen aduanero o errores en el diligenciamiento de las declaraciones de importación, relacionadas con los bienes importados, en cuanto a su naturaleza, origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, tributos, régimen aduanero y tratamiento tributario aplicable; así mismo, errores en la información relacionada con el proceso de importación o percibidos durante la inspección aduanera, física o documental, que se haya realizado(13).

Es de anotar que la naturaleza del control posterior permite que el análisis de las mercancías pueda hacerse luego de su levante(13)(sic), para así procurar que la operación de comercio exterior se ajuste a las disposiciones aduaneras.

Lo anterior, porque a través de las diligencias de fiscalización posteriores al levante, la autoridad aduanera puede concluir que ciertamente ocurrieron infracciones al régimen, o errores en la declaración; de allí el deber legal de conservar la documentación del proceso de importación, al cual aluden los artículos 26 [f], 32 [e], 87, 121[inc. 1], 138, 141, 167, 171, 190 y 203 [7] del Decreto 2685 de 1999.

Cuando los errores en las declaraciones de importación se relacionan con la subpartida arancelaria, el artículo 513 del Decreto 2685 de 1999(14) autoriza la formulación de liquidación oficial de corrección, aún después de otorgado el levante.

La demandante sostiene que no era procedente proferir liquidación oficial de corrección a las declaraciones de importación 2303001323271-0, 09013021014049, 23030013249325, 1430804052895-1, 1430804052926, 1430804053288-3 y 1430804053286-9, todas presentadas en el mes de julio del año 2006, porque la subpartida arancelaria declarada corresponde a la determinada por la DIAN en el oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984 y confirmada en las resoluciones 15761 del 20 de diciembre de 2007 y 00377 del 15 de enero de 2008.

Sobre la obligatoriedad de cumplimiento, del acto administrativo de carácter general mediante el cual la DIAN, de oficio, o a solicitud de particulares, asigna a una mercancía una subpartida arancelaria, por parte de todos los usuarios de comercio exterior que comercialicen el mismo bien, el artículo 157 del Decreto 4240 de 2000, modificado por la Resolución 7002 de 2001, establece:

“ART. 157.—Obligatoriedad. Las clasificaciones arancelarias expedidas mediante resolución, serán de carácter general y de obligatorio cumplimiento”.

En este punto resulta necesario transcribir el oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984(15), en el que la DIAN, en respuesta a la solicitud que sobre el asunto le hiciera la sociedad Productos Quaker S.A., señaló lo siguiente:

“Fecha: 19 de septiembre de 1984

NOMBRE DEL SOLICITANTE: Productos Quaker S.A.

DIRECCIÓN: Carrera 6ª. Nº 45-120 Cali

NOMBRE COMERCIAL DE LA MERCANCÍA (Descripción, Naturaleza, Acondicionamiento para la importación) AVENA EN GRANO.

Actuación

FUNDAMENTO TÉCNICO: De acuerdo con el análisis efectuado en el Laboratorio Central de Aduanas, comunicado con oficio 568 de julio 11/84 y oficio aclaratorio 2568 de agosto 30/84 del Instituto de Investigaciones Tecnológicas, se establece que se trata de granos de avena los cuales conservan la totalidad de su pericarpio y no han sido sometidos a ningún tipo de glaseado se clasifican por la posición 10.04.89.99 del Arancel de Aduanas.

(…)

CLASIFICACIÓN ARANCELARIA: Grano de avena con cáscara.

POSICIÓN: 10.04.89.99

GRAVAMEN: 3%

(…)”

Posteriormente, el 20 de diciembre de 2007, la división de arancel de la subdirección técnica aduanera, a solicitud de la sociedad Pricol Alimentos, indicó en la Resolución 15761(16):

“(…)

Que con la información, muestra suministrada y visita realizada a la planta se establece que la mercancía consiste en avena pelada y estabilizada, apta para consumo humano, con apariencia de grano duro y limpio, obtenida mediante el siguiente proceso:

— Prelimpieza mediante criba vibratoria para retirar impurezas, obteniéndose avena semilimpia.

— Limpieza de la avena semilimpia mediante separadores mecánicos.

— Descascarado por medio de centrifugación, generándose avena pelada.

— Estabilización del grano por tratamiento térmico a 105°C y posterior secado, con lo que se logra desactivación enzimática, evitando su descomposición.

Se utiliza para hacer hojuelas y harina lista para el consumo humano, mediante procesos de limpieza, corte, cocción a 100°C por un término de 20 minutos, laminación (hojuelas) o pulverización (harina) y empaque.

Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano, pelada y estabilizada.

RESUELVE:

“ART. 1º—Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del arancel de aduanas, como avena en grano, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario.

(…)”

El 15 de enero de 2008, en atención a la solicitud presentada por la sociedad Alimentos Polar Colombia S.A., la jefe de la división de arancel de la misma subdirección, profirió la Resolución 00377, en la que consideró lo siguiente:

“Que la empresa Alimentos Polar Colombia S.A., nit Nº 830.006.735, mediante formato radicado con el Nº 82029 de septiembre 10 de 2007, presentó solicitud para la clasificación arancelaria del producto denominado técnicamente “AVENA EN GRANO PELADA ESTABILIZADA” y comercialmente “AVENA EN GRANO PELADA Y ESTABILIZADA”.

(…) Que de acuerdo con la información suministrada se establece que la mercancía corresponde a granos de avena, enteros, duros, de tamaño uniforme, descascarados, limpios, cuyo contenido de humedad es 9%, proteínas 12% y ácidos grasos libres 7%. Este producto se utiliza para hacer harina y hojuelas para el consumo humano.

Que durante el proceso de obtención de la mercancía antes descrita, se llevan a cabo las siguientes etapas:

1. Prelimpieza: donde se separa el polvo, las semillas livianas y las cáscaras libres, mediante una criaba vibratoria de malla gruesa, perforada con agujeros de 5 X 30 mm, dispuestos cada 5 mm.

2. Limpieza: que consiste en el sometimiento de la avena semilimpia a un proceso combinado de separadores mecánicos, que busca retirar semillas extrañas.

3. Descascarado: por procedimiento mecánico centrifugo, que consiste en impulsar la avena mediante un disco que gira a 2000 RPM e impacta contra un aro de goma, ocasionando el pelado del grano.

4. Estabilización del grano por tratamiento térmico: Es decir, la avena se somete a temperaturas de 105°C por procedimiento hidrotérmico.

5. Secado: en cuatro etapas, dentro del rango de temperaturas entre 100°C y 80°C aproximadamente y una rata de decrecimiento de 10°C.

6. Enfriado: hasta temperatura ambiental para su posterior almacenamiento.

Que mediante el tratamiento térmico y el secado se estabiliza la avena, ya que se logra interrumpir el enranciamiento del producto al inactivarse las enzimas peroxidasa, lipasa y tirosinasa, evitándose la descomposición de los granos, haciéndolos aptos para el consumo humano.

Que por su naturaleza, uso y teniendo en cuenta que el proceso de estabilización es indispensable para su conservación, se concluye que la mercancía descrita corresponde arancelariamente a avena en grano pelada y estabilizada.

RESUELVE:

“ART. 1º—Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 1004.00.90.00 del arancel de aduanas, como avena en grano entero, pelada y estabilizada, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario (…)”:

Como puede observarse, tanto en el oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984, como en la Resolución 15761 del 20 de diciembre de 2007 y en la Resolución 00377 del 15 de enero de 2008, la DIAN clasificó arancelariamente al producto avena en grano entero, pelada y estabilizada, en la subpartida 1004.00.90.00, que corresponde a la misma partida en que la actora lo declaró.

Los actos administrativos aludidos, de contenido particular y concreto, ubicaron en el arancel de aduanas el producto importado por la demandante, creando una situación jurídica para los usuarios que realizan operaciones de comercio exterior respecto del mismo, comoquiera que de la clasificación arancelaria dependen los tributos aduaneros y el impuesto sobre las ventas que el importador debe pagar.

Acorde con lo anterior, surge con claridad que Agecoldex S.A. SIA, fundamentó las declaraciones de importación, presentadas en el mes de julio de 2006, atendiendo la clasificación arancelaria plasmada por la división de arancel de la subdirección técnica aduanera de la DIAN en el oficio 10898 del 19 de septiembre de 1984, acto de obligatorio cumplimiento y vigente para la fecha de presentación de las declaraciones, en el que se estableció que la subpartida para la avena en grano, pelada y estabilizada era la 10.04.00.90.00.

En cuanto a la naturaleza de los actos de clasificación arancelaria, la Sala señaló:

“(…) las resoluciones de clasificación arancelaria de bienes crean situaciones jurídicas de carácter general y abstracto, pues tienen como fin especificar la subpartida arancelaria de la nomenclatura del sistema integrado en la que clasifican las mercancías objeto de comercio exterior, clasificación a la que están sujetos todos los usuarios que realicen operaciones de comercio exterior (…)”(17).

No puede, entonces, la entidad demandada, pretender que el importador presentara las declaraciones señalando una partida arancelaria diferente a la emitida por ella misma; además, no debe olvidarse que la DIAN, para tomar la decisión administrativa contenida en el oficio a que se alude, utilizó las reglas generales para la interpretación de la nomenclatura arancelaria, analizó los documentos presentados por la actora con la solicitud de clasificación, así como las muestras suministradas y realizó una visita a la planta de la empresa.

Así pues, si bien la Resolución 0007409 del 12 de agosto de 2008, por la cual la subdirección técnica aduanera clasificó en la partida arancelaria 1904.90.00.00 la avena en grano entero, pelado y estabilizado revocó la Resolución 377 de enero de 2008, es una decisión emitida con posterioridad a la presentación de las declaraciones de importación y, en consecuencia, no aplicable a las declaraciones de importación presentadas por Agecoldex S.A. SIA, como declarante autorizado.

Asimismo, como lo dijo la Sala(18), a pesar de que la Resolución 1576 de 2007 también fue revocada por la 7498 del 14 de agosto de 2008, tales actos, como en el caso de la Resolución 0007409 del 12 de agosto de 2008, que revocó la 377 del mismo año, como antes se dijo, rigen a partir de su publicación y, por tanto, se aplican para la nacionalización de productos efectuada a partir de ese momento.

Así pues, la Resolución 0007409 del 12 de agosto de 2008, por la cual la subdirección técnica aduanera clasificó en la partida arancelaria 1904.90.00.00 la avena en grano entero, pelado y estabilizado y revocó la Resolución 377 de enero de 2008, no es aplicable a las declaraciones de importación presentadas por Agecoldex S.A. SIA, como declarante autorizado.

Así las cosas, el recurso de apelación interpuesto por la DIAN no tiene vocación de prosperidad, por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sección cuarta, Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMÁSE la Sentencia del 28 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Agecoldex S.A. SIA contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

2. RECONÓCESE personería al abogado Luis Alfonso Jaimes Plata, como apoderado de la DIAN, en los términos del poder que aparece en el folio 9 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(12) ART. 429.—Fiscalización aduanera. Es la facultad que tiene la autoridad aduanera para adelantar las investigaciones, desarrollar los controles, vigilar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas por las normas aduaneras a los importadores, exportadores, declarantes y demás usuarios y auxiliares de la función aduanera, y en general, para verificar la legal introducción de mercancías al territorio aduanero nacional.

(13) La inspección puede hacerse físicamente, cuando implica el reconocimiento de mercancías, y documentalmente, cuando se hace con base en la información de la declaración y los documentos que la soportan (Decreto 2685 de 1999, arts. 1º y 126).

(13) (sic) Es el acto por el cual la autoridad aduanera permite a los interesados la disposición de la mercancía, previo el cumplimiento de los requisitos legales o el otorgamiento de garantía, cuando a ello haya lugar (D. 2685/99, art. 1º), y procede en los casos señalados en el artículo 128 ibídem, o con posterioridad al requerimiento especial aduanero, en los términos del artículo 129 ejusdem.

(14) La autoridad aduanera podrá expedir liquidación oficial de corrección cuando se presenten los siguientes errores en las declaraciones de importación: subpartida arancelaria, tarifas, tasa de cambio, sanciones, operación aritmética, modalidad o tratamientos preferenciales.

(15) Folio 302 del cuaderno 2C.

(16) Folios 63 a 64 del cuaderno 2A.

(17) Consejo de Estado, Exp. 18511 del 23 de mayo de 2013, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(18) Exp. 20257, del 16 de octubre de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.