Sentencia 2010-00551 de agosto 25 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-15-000-2010-00551-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Édgar Rocha Pedrozo

Demandado: Nación, Ministerio de Interior y de Justicia y Otros

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

IV.1. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando hayan sido vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los casos expresamente señalados. Procede a falta de otro medio de defensa judicial a menos que se utilice como mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable.

Del mismo modo, la acción de tutela no es procedente para dirimir derechos litigiosos que provengan de la interpretación de la ley, tampoco para resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentren claramente señaladas en el ordenamiento jurídico colombiano, pues con ello se llegaría a la errada conclusión de que el juez de tutela puede sustituir al juez ordinario, con excepción de los casos en los cuales se configura una violación de los derechos fundamentales, y sea inminente la existencia de un perjuicio irremediable, como ya se anotó.

IV.2. La impugnación del actor está encaminada a que se le amparen sus derechos fundamentales a la vida, al libre desarrollo, al trabajo, a la libre movilidad, a la seguridad personal, al debido proceso, al derecho de reunión y de asociación, a la dignidad humana y al derecho de igualdad frente a otros dirigentes sindicales, y en consecuencia, se ordene a Ecopetrol S.A. a restituir las garantías de seguridad de las que venía siendo beneficiario, a través de la comisión de derechos humanos de Ecopetrol S.A., y que se apliquen los artículos 167 y 168 de la convención colectiva del trabajo, suscrita entre la Unión Sindical Obrera USO y la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol S.A, tal como se venía haciendo antes de la decisión adoptada por la subcomisión de derechos humanos de la regional Magdalena Medio.

En el expediente se encuentran acreditados los siguientes documentos:

Escrito del 3 de mayo de 2006 de la subdirección de atención a población desplazada de la Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional, y dirigido entre otros, al señor Édgar Rocha Pedrozo, donde certifica que se encuentra incluido en el plan nacional de población desplazada (ver fl. 144).

Escritos contentivos de las denuncias penales instauradas por el señor Édgar Rocha Pedrozo de los años 2006, 2007 y 2008 (ver fls. 103, 120, 139, 149, 151, 156, 184).

Copia de las constancias de depósito de cambio de la junta directiva de la organización sindical Adeco, del 19 de diciembre de 2008 y 10 de octubre de 2009, donde el actor es integrante de la junta directiva (ver fls. 80-98).

Escrito del año 2008 contentivo de la denuncia penal por amenazas a “todos los integrantes de las asociaciones ONG s y sindicatos, presentado por el presidente de la Unión Sindical Obrera-USO (ver fl. 93).

Fotocopia del Acta 04 del 10 de noviembre de 2008, de la subcomisión de derechos humanos de Ecopetrol que concede las garantías de seguridad reconocidas en el artículo 168 de la convención colectiva al actor (ver fl. 99).

Escrito contentivo de una denuncia penal por amenazas, del día 10 de noviembre de 2009, suscrito por el señor Édgar Rocha Pedrozo (ver fl. 31).

Fotocopia contentiva de la denuncia por inasistencia y protección a los dirigentes sindicales del día 2 de octubre de 2009 elevada por la Asociación Sindical Adeco, ante la Procuraduría Provincial de Barrancabermeja (ver fl. 67).

Oficio de 30 de julio de 2008 del Ministerio del Interior y de Justicia - programa de protección, dirigido al actor, informándole que el estudio de seguridad no pudo ser llevado a cabo debido a la imposibilidad de concretar una entrevista con él (ver fl. 389).

Oficio del 14 de agosto de 2009 suscrito por el coordinador de seguridad e instalaciones y avanzadas del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, dirigido al programa de protección - dirección general para los derechos humanos del Ministerio de Interior y de Justicia, donde se informó que el estudio para determinar el nivel de riesgo del actor no pudo ser llevado a cabo, ya que no se pudo lograr la ubicación del mismo (ver fl. 390).

Acta 003 de 18 de marzo de 2010 que contiene la decisión de la subcomisión de derechos humanos y paz del Magdalena Medio, de retirarle la protección al actor (ver fl. 1 y 2).

Oficio 008275 del 24 de marzo de 2010 del Ministerio del Interior y de Justicia - programa de protección de derechos humanos, dirigido a la dirección general de la Policía Nacional - oficina de derechos humanos, solicitando medidas preventivas de protección, para los directivos sindicalistas, entre estos el accionante (ver fl. 395).

Copia de la constancia de depósito del cambio de la junta directiva de la organización sindical Adeco, de fecha 9 de diciembre de 2009, donde el actor no aparece como integrante de la junta directiva principal de la asociación sindical (ver fl. 451).

Oficio 011486, por medio del cual el Ministerio del Interior y de Justicia solicita los estudios técnicos del nivel de riesgo y grado de amenaza al que se encuentra sometido el actor, ante la dirección de protección y servicios especiales de la Policía Nacional (ver fl. 452).

Oficio 015750 de 30 de junio de 2010, por el cual Ministerio de Interior y de Justicia precisa que la dirección de protección y servicios especiales no es la competente para realizar estudio técnico de nivel de riesgo. Que de conformidad con el resultado de nivel de riesgo calificado por la dirección de protección de servicios especiales, como extraordinario, se le hizo saber a la oficina de derechos humanos de la Policía Nacional, con el fin de que la misma adelante las actividades necesarias, tendientes adoptar las medidas preventivas de seguridad, pero que hasta el momento el actor no ha acreditado las condiciones exigidas en la ley para que se beneficie del programa de protección (ver fls. 654 y 655).

Oficio radicado el 27 de mayo de 2010 ante la secretaría general de esta corporación, suscrito por el actor, por medio del cual allega senda documentación para demostrar que actualmente es activista sindical, dentro de la cual se encuentra una certificación suscrita por el presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de Ecopetrol S.A, Sincopetrol, en la que hace constar que el señor Édgar Rocha Pedrozo, es “(...) socio fundador de Sincopetrol, y ha ocupado cargo de dirección como representante electo fiscal en nuestro sindicato, cumpliendo actividades sindicales tales como asesorando el tema de los trabajadores destituidos por ocasión de la huelga de Ecopetrol 2004 ante el comité de libertad sindical OIT, junto con nuestro asesor jurídico doctor Alfredo Castaño, dando charlas sobre la reforma pensional y sus alcances del Acto Legislativo 1 de 2005 y coordinando la acción solidaridad intersindical con otros sindicatos en Bucaramanga y Bogotá desde el año de 2006 a la fecha, su afiliación se encuentra actualmente viva y vigente (ver fl. 552)”. Del mismo modo allega certificación expedida por la Fiscalía General de la Nación, unidad estructura de apoyo de Barrancabermeja, de fecha de 29 de abril de 2010, en la que se certifica que en dicha unidad se “adelantó investigación por la conducta punible de incendio por actos generados del terrorismo, que dieron lugar a la incineración y destrucción total del vehículo de placas XWC - 394 de propiedad del señor Édgar Rocha Pedrozo por desconocidos (…)” (ver fl. 553).

Denuncia penal instaurada por el actor, ante la Fiscalía General de la Nación, en contra del Ejército de Liberación Nacional ELN (ver fls. 610-630).

Oficio suscrito por el actor y radicado el 4 de agosto de 2010 ante esta corporación, por medio del cual allega copia de la contestación dada al derecho de petición elevado por él mismo el 22 de junio de 2010, ante el Ministerio del Interior y de Justicia, a través del cual pone en conocimiento del solicitante que el estudio de seguridad adelantado por la Policía Nacional arrojó un resultado de “nivel de riesgo extraordinario” (ver fls. 654 - 655).

Oficio DDH - 250 - 20093 de 17 de agosto de 2010, suscrito por el señor Carlos Eduardo Bernal Medina, profesional especializado del Ministerio del Interior y de Justicia, por medio del cual informa al despacho del magistrado ponente, que el estudio de seguridad del actor adelantado por la dirección de protección de servicios especiales de la Policía Nacional, arrojó como resultado que el nivel de riesgo al que se encuentra sometido el actor de carácter extraordinario (ver fls. 660 - 669).

Sea lo primero manifestar que frente a la pretensión del actor, de que por vía de tutela se le hagan efectivas las garantías convencionales de los artículos 167 y 168 de la convención colectiva del trabajo, suscrita entre la Unión Sindical Obrera USO y la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol S.A, la Sala considera que el actor tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, consistente en interponer ante el Ministerio de la Protección Social una querella en contra de la empresa, por incumplimiento de las garantías convencionales, razón por la cual, y teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 2150 de 1991, artículo 6º numeral 1º, la acción de tutela es improcedente.

Ahora bien, frente al tema del amparo del derecho a la vida del actor, y a que se le brinden las medidas necesarias de protección de su integridad personal y la de su familia, es preciso manifestar que Colombia es uno de los países en donde se registran altos índices de secuestros, desapariciones forzadas y homicidios, situación desafortunada y real, que a cargo de los grupos al margen de la ley que operan en las diferentes zonas del territorio nacional, y que se ha observado por muchos años, ha ocasionado que muchos compatriotas se vean en la penosa obligación de tener que abandonar sus domicilios o sus lugares de residencia en busca de protección, así como innumerables situaciones en las que la vida y la seguridad de los ciudadanos se ven amenazados o vulnerados por los actores del conflicto armado.

No obstante, se hace necesario precisar que la protección que el Estado brinde, se hace teniendo en cuenta los niveles de complejidad y de las situaciones de riesgo a las que se puedan ver sometidas un grupo de personas e inclusive una sola de ellas, y el papel que ese grupo de personas o persona en riesgo, desempeña dentro de la sociedad.

Así las cosas, cuando una persona se encuentra en peligro, y considera  amenazados sus derechos fundamentales y los de su familia, tales como la vida y la integridad personal, como es el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, es necesario que el Estado dirija su accionar con el único fin de evitar que se materialice un daño concreto, accionar que solo podrá estar antecedido de un conocimiento de los diferentes factores de riesgo que rodean a la persona.

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en Sentencia T 976 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería, ha señalado las herramientas para identificar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesto el sujeto, y según ello tomar las medidas que resulten necesarias, de acuerdo con la siguiente clasificación:

“1. Nivel de riesgo mínimo. En este nivel se encuentran todas las personas, por el solo hecho de nacer. El riesgo al que se enfrenta es a la muerte y a las enfermedades.

2. Nivel de riesgo ordinario. Se trata de todos aquellos riesgos causados por el hecho de vivir en sociedad. La amenaza no es causada por factores individuales, como en el nivel anterior, sino que se produce por factores externos, tales como la acción del Estado y la convivencia con otras personas. La población que se encuentra en este nivel de riesgo no puede solicitar medidas especiales de protección, por cuanto el Estado, dentro de su finalidad, debe establecer medidas ordinarias y generales encaminadas a proteger a los asociados en relación con este tipo de riesgo. Lo derechos fundamentales que puedan verse amenazados se protegen de la manera indicada.

3. Nivel de riesgo extraordinario. Cuando la persona se encuentra en este nivel de riesgo, es necesario que el Estado adopte medidas especiales y particulares para evitar que se vulneren los derechos fundamentales amenazados. El riesgo extraordinario, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe presentar las siguientes características:

(i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico.

(ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas.

(iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual.

(iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor.

(v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable.

(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso.

(vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos.

(viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando confluyen las características anteriores, la persona se encuentra frente a un riesgo extraordinario, que no tiene el deber jurídico de soportar, por lo cual puede invocar una protección especial por parte del Estado. Las medidas deben estar encaminadas a garantizar los derechos fundamentales amenazados en este evento, la vida y la integridad personal.

4. Nivel de riesgo extremo. Este es el nivel de riesgo más alto. En esta categoría también se ponen en peligro derechos fundamentales como la vida y la integridad personal. Para que el  individuo pueda obtener una protección especial por parte del Estado en este nivel, el riesgo debe reunir las características indicadas en relación con el nivel anterior y, además, debe ser grave e inminente. Es grave aquel riesgo que  amenaza un bien jurídico de mucha entidad o importancia. La inminencia se predica de aquello que o está para suceder prontamente. Así, el riesgo extremo es aquel del que se puede decir que en cualquier instante puede dejar de ser una amenaza y materializarse en una vulneración de los derechos a la vida o a la integridad personal, que son evidentemente primordiales para el ser humano.

Ahora bien, el Decreto 2816 de 2006 “Por el cual se diseña y reglamenta el programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones”, determina y establece los diferentes parámetros que fija el programa de protección para acceder al mismo, de la siguiente manera:

ART. 23.—Procedimiento ordinario. El procedimiento ordinario para la implementación de las medidas de protección será adoptado, mediante manual, por el programa de protección y constará de las siguientes etapas:

1. Recepción de la solicitud escrita presentada por el afectado o a través de un tercero.

2. Análisis y verificación de: la pertenencia del solicitante a la población objeto mencionada en el artículo 2º de este decreto, la existencia de causalidad, la vigencia del riesgo y el sitio de ubicación o permanencia, entre otros. En caso de ser necesario, se realizará una entrevista personal con el solicitante, con miras a ampliar la información pertinente.

3. Realización del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza por parte de la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.

4. Presentación de la situación particular ante el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER, para que se hagan las recomendaciones pertinentes.

5. Notificación de las recomendaciones a los beneficiarios.

6. Implementación de las medidas recomendadas por el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER” (resaltado fuera de texto).

Del mismo modo, el Decreto 1740 de 2010 “Por el cual se reglamenta el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y se dictan otras disposiciones en el capítulo III, artículo 4º determina lo siguiente:

ART. 4º—Población objeto del programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. El programa prestará protección a personas que se encuentren en la situación descrita en el artículo 1º de este decreto y las cuales estén comprendidas dentro de los siguientes grupos:

1. Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos (resaltado fuera de texto).

2. Dirigentes o activistas de organizaciones de derechos humanos y miembros de la misión médica.

3. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente.

4. Periodistas y comunicadores sociales.

5. Dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada o personas desplazadas en situación de riesgo extraordinario o extremo.

6. Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional.

7. Ex funcionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de las políticas de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional.

8. Dirigentes del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista - CRS, el Ejército Popular de Liberación - EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores - PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame - MAQL, el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados - MIR - COAR y las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y milicias metropolitanas de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en los años 1994 y 1998, se reincorporaron a la vida civil y por sus actividades políticas, sociales, periodísticas, humanitarias o profesionales tienen un nivel de riesgo extraordinario o extremo.

ART. 6º—Competencia en el programa de protección de derechos humanos. Son instancias competentes para el desarrollo del programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, los siguientes:

1. La dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

2. El comité de reglamentación y evaluación de riesgos - CRER, que recomendará las medidas de protección que considere pertinentes para cada caso concreto y determinará la duración de las mismas.

“PAR.—*Modificado por el Decreto 2271 de 2010, nuevo texto:* Las responsabilidades frente al programa de protección a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, se irán reduciendo gradualmente en la medida en que se vayan cumpliendo las distintas etapas del proceso de traslado del mismo al Ministerio del Interior y de Justicia hasta su finalización, cuyo plazo máximo es el 31 de diciembre de 2010” (resaltado fuera de texto).

Con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la normatividad anteriormente descrita y en las pruebas allegadas al expediente, la Sala advierte que el actor cumple con los requisitos exigidos para acceder al programa de protección especial que ofrece la dirección de protección y de servicios especiales del Ministerio del Interior y de Justicia, razón por la cual se procederá en la parte resolutiva de esta providencia, al amparo del derecho fundamental a la vida y en consecuencia a garantizar la seguridad del actor y de su familia, ordenándole al Ministerio del Interior y de Justicia, que adelante y culmine el trámite respectivo para brindarle la protección al señor Édgar Rocha Pedrozo, de acuerdo con el programa de protección en mención, tal como lo dispuso el juez de primera instancia, denegando las demás pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE el fallo impugnado por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído, y en consecuencia,

ORDÉNESE al Ministerio del Interior y de Justicia para que a más tardar en el término de quince (15) días calendario, contados a partir de la notificación del fallo de tutela, adelante y culmine el procedimiento señalado en la ley, previa verificación de los requisitos, para que se le brinde la protección necesaria al señor Édgar Rocha Pedrozo y a su familia, de acuerdo con el programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de agosto de 2010».