Sentencia 2010-00559 de junio 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 73001 2331 000 2010 00559 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actora: Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria para el Tolima.

Demandados: Ministerio de Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial.

Corporación Autónoma Regional del Tolima, Cortolima.

Municipio de Armero Guayabal - Tolima.

Bogotá, D.C., veintiséis de junio de dos mil trece.

Acción popular

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Armero Guayabal (Tolima) contra la Sentencia proferida el 27 de enero de 2012 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en cuanto amparó los derechos colectivos invocados como violados.

I. La demanda

El 1º de octubre de 2009, Diego Alvarado Ortiz en su calidad de Procurador Judicial Ambiental y Agrario para el Tolima promovió acción popular contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Tolima y el municipio de Armero Guayabal, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad pública, a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1. Las pretensiones.

El demandante solicitó al tribunal que accediera a las siguientes pretensiones:

“(…) 2. ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Tolima, Cortolima, al Municipio de Armero Guayabal realizar todas las gestiones necesarias tendientes a evitar la pérdida de dos mil sesenta y ocho millones de pesos ($ 2.068’000.000) aprobados el día veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003) en reunión decisoria (segunda instancia) sobre los proyectos de inversión regional correspondientes al departamento del Tolima realizada en el Departamento Nacional de Planeación, proyecto del cual firmó convenio Fonade y el MAVDT en el año dos mil siete (2007). Estas gestiones se deben ejecutar en el menor tiempo posible para evitar una vulneración prolongada de los derechos colectivos citados.

3. ORDENAR A la Corporación Autónoma Regional para el Tolima —Cortolima— y al municipio de Armero Guayabal el cierre, clausura y posclausura ambiental DEFINITIVA de aquellos lugares en los cuales se realiza o ha realizado la disposición final de residuos sólidos en forma inadecuada de cada uno de los municipios, garantizando la protección de los precitados derechos e intereses colectivos, así como los recursos naturales igualmente, se evalúe el pasivo ambiental producido y ordenar a los responsables el resarcimiento del entorno o las medidas de compensación autorizadas por la ley.

4. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para el Tolima —Cortolima— y al municipio de Armero Guayabal garantizar el manejo integral de los residuos sólidos en esas jurisdicciones, el cual comprende el tratamiento dado a los mismos desde la fuente, la recolección, el transporte y la disposición final con el fin de evitar que se siga vulnerando en forma grave los derechos colectivos inicialmente citados.

5. ORDENAR las demás medidas que sean necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos invocados para su protección (…)”(1).

1.2. Los hechos y omisiones en que se funda.

1. Mediante informe la Personería Municipal de Armero Guayabal dio cuenta del mal manejo que se está dando al botadero de basuras de ese municipio.

2. La entidad demandante en compañía de la Corporación Autónoma Regional para el Tolima —Cortolima—, realizó la visita correspondiente para determinar las condiciones en las cuales se estaba llevando a cabo la disposición final de residuos sólidos y como resultado de las mismas decidió:

• Realizar algunas recomendaciones técnicas.

• Ordenar el cierre de ese botadero de basura.

• Exigir la presentación del plan de abandono del botadero de basuras en el que serían consignados los estudios correspondientes, las acciones y obras a desarrollar con el fin de mitigar los impactos ambientales provocados por el botadero. El plan, la ejecución y cumplimiento de las medidas correspondientes serian estudiadas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima —Cortolima—.

3. Con posterioridad, Cortolima asumió el control y seguimiento del cierre, clausura y seguimiento de la clausura y restauración ambiental del botadero de Armero Guayabal o su consecuente transformación técnica en relleno sanitario según las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

4. Analizando la situación a la cual se exponía el municipio de Armero Guayabal si se efectuaba el cierre del botadero, Cortolima aceptó la continuidad del funcionamiento del mismo, en razón a la propuesta del alcalde Municipal consistente en la construcción y operación de celdas para la disposición final de residuos sólidos, y en la restauración de la zona del botadero.

5. Frente al incumplimiento del Alcalde del municipio de Armero Guayabal respecto de la construcción y operación de celdas para la disposición final de residuos sólidos Cortolima ordenó el cierre del botadero y requirió a la mencionada autoridad para que restaurara la zona del botadero.

6. Cortolima realizó visita de inspección para verificar el cumplimiento de la medida de cierre y no disposición de basuras en la zona, sin embargo, pudo comprobar que las cintas de seguridad habían sido derribadas y en promedio dos volquetas diarias seguían depositando basuras en el área.

7. Mediante Resolución 691 de 7 de julio de 2006 Cortolima inicia proceso sancionatorio contra el alcalde del municipio de Armero Guayabal.

8. El 17 de junio de 2009, la Personería Municipal de Armero Guayabal realizó visita al botadero de basuras en mención, constatando que sigue en funcionamiento e incumple con la normativa vigente.

9. De otro lado, indica que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Financiero de Desarrollo de Proyectos —Fonade—, y el municipio de Armero Guayabal, acordaron la construcción de un Relleno Sanitario Regional para la disposición de residuos sólidos de ese y ocho (8) municipio más del departamento del Tolima(2).

10. Los recursos destinados a este proyecto $ 2.068’000.000 se administrarían a través de un convenio entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fonade, convenio que terminaría el 31 de diciembre de 2009.

11. A la fecha de presentación de la acción popular de la referencia el proyecto denominado Relleno Sanitario “Parque Industrial Santo Domingo” ubicado en el municipio de Armero Guayabal no había sido puesto en funcionamiento.

II. Actuación procesal

Mediante auto del 13 de octubre de 2009(3) el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué admitió la demanda y, posteriormente mediante auto 9 de septiembre de 2010(4) remitió el expediente, por competencia, al Tribunal Administrativo del Tolima.

III. La contestación de la demanda

3.1. El apoderado de la Corporación Autónoma Regional para el Tolima —Cortolima— contestó la demanda, mediante escrito allegado el 10 de diciembre de 2009(5), oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones por cuanto carecen de coherencia y respaldo jurídico y fáctico respecto de la entidad que representa.

Aseguró que Cortolima no tiene la obligación legal de construir, mantener ni operar botaderos de basuras o rellenos sanitarios, ya que su competencia se circunscribe a la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Propuso la excepción “Falta de legitimación en la causa por pasiva” considerando que no existen fundamentos de hecho o de derecho que permitan inferir responsabilidad por acción u omisión de Cortolima en la vulneración de los derechos e intereses colectivos que se pretenden proteger con la presente acción.

Propuso la excepción “Inexistencia de vulneración, afectación o peligro de los derechos colectivos que demandan protección por parte de mi representada” señalando que es el Estado a través de sus entidades territoriales el responsable de propender por el uso racional y organizado del suelo destinado a vivienda, la defensa del espacio público, la organización urbanística, y de asegurar que se presten de manera eficiente y oportuna los servicios públicos a los habitantes.

3.2. El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó la demanda mediante escrito allegado el 11 de diciembre de 2009(6) oponiéndose a la vinculación de esa entidad pues de conformidad a sus funciones institucionales no debió ser llamado como demandado.

Propuso la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en que esa entidad no es la responsable de la ejecución de obras y proyectos relacionados con sitios de disposición final o botaderos a cielo abierto en el municipio de Armero - Guayabal, pues dicha competencia radica en otras autoridades ambientales relacionados directamente con el tema.

Indicó que a ese ministerio compete fijar políticas ambientales a nivel nacional, pero corresponde a las corporaciones autónomas regionales ser órganos de ejecución de dichas políticas en el área de su jurisdicción, para lo cual cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica.

Señaló que corresponde a Cortolima realizar las actividades destinadas al control y seguimiento del cierre, clausura y transformación de las celdas, en pro de la defensa, protección y manejo de los recursos naturales y el ambiente en su jurisdicción.

Aseguró que la administración municipal de Armero - Guayabal, en su calidad de máxima autoridad de dicho municipio, en ejercicio de sus facultades de policía, tiene radicada en su cabeza la responsabilidad de realizar todas las acciones tendientes a la ejecución de obras y proyectos para el adecuado manejo de los residuos y la disposición final de los mismos, que se realizan en las fuentes de agua, sin que se afecte las condiciones de salud de salubridad de la población.

Recordó que a los municipios les compete, en virtud de la ley, la definición y adopción de los planes para la gestión integral de residuos sólidos —PGIRS—, la identificación y localización de áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos en los que se ubique la infraestructura del residuo sanitario, para asegurar la prestación del servicio de disposición final de los residuos sólidos generados en su jurisdicción de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y/o métodos que puedan afectar el ambiente.

Concluyó que sin perjuicio de las responsabilidades establecidas en el respectivo plan de manejo ambiental, corresponde a las entidades territoriales y a los prestadoras del servicio de aseo en la actividad complementaria de disposición final, recuperar ambientalmente los sitios que hayan sido utilizados como “botaderos” u otros sitios de disposición final no adecuada de residuos sólidos municipales o transformarlos, previo estudio, en rellenos sanitarios viables técnica, económica y ambientalmente.

3.3. El apoderado del municipio Armero Guayabal contestó la demanda, mediante escrito allegado el 28 de enero de 2010(7), oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones por estimar que carecen de fundamento probatorio y jurídico.

Sostuvo que el municipio Armero Guayabal adelantó el proyecto de plan de cierre y abandono del sitio de disposición final o botadero a cielo abierto y lo presentó a Cortolima y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que estas dos entidades, de conformidad con la ley, apropiaran los recursos para cubrir los costos de saneamiento y cierre del botadero a cielo abierto en mención.

De otro lado, aseguró que ese municipio ha adelantado todos los procedimientos necesarios para la elaboración, presentación, aprobación, contratación y ejecución del contrato Proyecto Regional de Relleno Sanitario, que tiene como objeto permitir, a nueve (9) municipios del departamento del Tolima, la disposición final de residuos sólidos bajo condiciones técnicamente admisibles según la regulación existente.

En ese mismo sentido, dijo que en la vigencia fiscal de 2008, una vez realizado el proceso de licitación pública y adjudicación del contrato, procedió a la ejecución de diseños y estudios de impacto ambiental; dichos estudios fueron presentados a Cortolima para su aprobación y mediante Resolución 3281 de 1º de diciembre de 2009 fueron aprobados. Sin embargo a la fecha Fonade no ha desembolsado el dinero del anticipo para iniciar las obras del relleno regional.

IV. Audiencia especial de pacto de cumplimiento

Por medio de auto calendado el 9 de marzo de 2010(8), el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, correspondiendo ésta al 29 de julio de 2010 a las tres de la tarde (03:00 p.m.).

En el día y la hora señalados, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual fue suspendida a petición de los intervinientes en la misma, fijándose para ello nueva fecha.

Mediante auto del 9 de septiembre de 2010 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Tolima el asunto sub examine.

Por auto del 30 de septiembre de 2010 el Tribunal Administrativo del Tolima avocó conocimiento y fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, correspondiendo ésta al 13 de octubre de 2010 a las diez de la mañana (10:00 a.m.).

En el día y la hora señalados, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento. En la audiencia no se propuso fórmula de arreglo, razón por la cual se declaró fallida(9).

V. Alegatos de conclusión

5.1. La parte actora presentó alegato de conclusión(10) en el que señaló que para la construcción del relleno sanitario en el municipio de Armero Guayabal, el cual beneficiará a nueve (9) municipios del Tolima, fue aprobada una partida de $ 2.068’000.000.

Sostuvo que a la fecha de presentación de la presente acción, el proyecto regional de relleno sanitario contaba con el 10% de avance y como quiera que el convenio de apoyo financiero suscrito para su materialización tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2009, el mismo fue prorrogado hasta el 30 de septiembre de 2011.

Manifestó que el 30 de septiembre de 2011 se reunieron los representantes de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado del Tolima —EDAT S.A.—, los interventores, el municipio de Armero Guayabal y el Fonade. En esta reunión se presentó el estado de ejecución del convenio, concluyendo que faltaban algunas obras para la funcionalidad del relleno(11).

Aseguró que el valor de dichas obras asciende a $ 805.000’000.000, que según el alcalde del municipio de Armero Guayabal deberá pagar quien asuma la operación del mencionado relleno. Teniendo en cuenta que actualmente se encuentra en gestiones previas para licitar, se requiere además que el municipio presente al gestor del plan departamental de aguas, es decir, al EDAT para que a su vez sea presentado al Banco Mundial para obtener los recursos.

Señaló que en esa reunión se acordaron entre otros los siguientes compromisos:

• “El municipio presentará el proyecto a la EDAT el 10 de octubre de 2011, se estima un mes para viabilizar el proyecto complementario.

• El municipio debe enviar a Fonade el 30 de noviembre del mismo año, la viabilización del proyecto complementario del relleno, en cumplimiento a lo establecido en el numeral 10 de la cláusula tercera (3ª) del convenio de apoyo financiero 207152 del 27 de junio de 2007.

• Igualmente para esa fecha debe estar definido el cumplimiento de la condición de financiamiento establecida en el anexo 3.

• La liquidación de los contratos derivados debe realizarse a mas tardar el 9 de diciembre de 2011”(12).

Afirmó que Cortolima mediante Resolución 1681 del 18 de abril de 2011 impuso sanción al Alcalde del municipio de Armero Guayabal y ordenó la suspensión inmediata del botadero de residuos sólidos ubicado en la vereda La Joya; sin embargo Cortolima mediante Oficio 19454 del 11 de octubre de 2011 dio cuenta de la utilización del mencionado botadero.

Agregó que el municipio de Armero Guayabal cuenta con celda de disposición final de residuos sólidos en el municipio de Honda, así como del Relleno Sanitario Praderas de la Magdalena de Girardot. Con fundamento en lo anterior solicitó ordenar a Cortolima y al municipio de Armero Guayabal el cierre, clausura y posclausura ambiental definitiva de aquellos lugares en los que se realiza o ha realizado la disposición final de residuos sólidos en forma inadecuada.

5.2. En esta etapa procesal el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no hizo manifestación alguna.

5.3. En esta etapa procesal Cortolima no hizo manifestación alguna.

VI. La providencia apelada

El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 27 de enero de 2012(13), declaró probada la vulneración de derechos colectivos por parte del municipio de Armero Guayabal(14); declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; ordenó al municipio de Armero Guayabal que en el plazo máximo de un (1) año culmine las obras y habilite el relleno sanitario de ese municipio; ordenó al municipio de Armero Guayabal que en un plazo máximo de tres (3) meses presente un estudio técnico documentado, claro, detallado y real sobre las obras faltantes y el plan para ejecutarse; exhortó a Cortolima para que mantenga el control, realice el seguimiento inmediato a la ejecución de las obras que faltan para la culminación del relleno sanitario del municipio Armero Guayabal y verifique la puesta en marcha del mismo; y ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación para que se investigue penal y disciplinariamente a los representantes del municipio Armero Guayabal por las presuntas conductas que puedan ser objeto de sanción.

VII. El recurso de apelación

La parte actora interpuso recurso de apelación contra la mentada sentencia con fundamento en lo siguiente:

Consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial no debió prosperar toda vez que de conformidad con la normativa aplicable al caso corresponde a ese ministerio, con otras entidades públicas, la protección y recuperación de ecosistemas y en general de bienes ambientales de la Nación.

Sostuvo que en la actualidad el municipio de Armero Guayabal carece de los recursos necesarios para financiar la terminación de las obras faltantes del relleno sanitario, por tal motivo solicita se requiera al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que las financie.

Señaló que el municipio cuenta con el estudio técnico que determina la inversión faltante para realizar las obras que restan para el funcionamiento del mencionado relleno sanitario.

VIII. Actuación procesal en segunda instancia

Mediante auto del 27 de julio de 2012(15) se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Armero Guayabal contra la Sentencia de 27 de enero 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Por auto de 15 de febrero de 2013(16) este despacho, en los términos y con el valor que corresponda de acuerdo con la ley, tuvo como pruebas en segunda instancia los documentos aportados por el apoderado del recurrente(17).

Mediante auto del 21 de marzo de 2013(18) este despacho corrió traslado especial a las partes y al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado para que alegaran de conclusión.

IX. Alegatos en segunda instancia

En esta etapa procesal ninguna de las partes hizo manifestación alguna

X. Concepto del Ministerio Público

La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el asunto de la referencia(19) solicitando confirmar la sentencia de primera instancia y negar las súplicas del recurso de alzada con fundamento en las siguientes consideraciones:

Indicó que lo pretendido por el actor es la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al acceso a infraestructura y a los servicios públicos.

Sostuvo que con la simple deficiencia y falta de un método de disposición final de residuos sólidos adecuado se vulneran varios derechos colectivos.

Aseguró que cualquier argumento que pretenda defender la disposición de residuos sólidos en un lugar no establecido para tal propósito no podrá ser tenido en cuenta, toda vez que tal disposición constituye un factor de deterioro ambiental y de riesgo para la salud humana y, por ende, una vulneración al derecho a gozar de un ambiente sano y salubridad pública.

Afirmó que la omisión de construir y poner en funcionamiento el relleno sanitario junto con la disposición final de residuos en botaderos a cielo abierto constituyen una flagrante vulneración al derecho colectivo a la infraestructura y acceso a los servicios públicos.

Concluyó que el argumento de inexistencia de recursos financieros para la culminación de relleno sanitario carece de sustento jurídico, pues I) el municipio de Armero Guayabal está en la obligación constitucional de asegurar la prestación del servicio público de aseo junto con el saneamiento ambiental y ello implica la correcta disposición de residuos sólidos; II) el gasto publico dirigido al asunto en estudio tiene una preponderancia constitucional sobre otros gastos; y III) podrá hacer uso de los recursos del sistema general de participaciones, pues de conformidad con la Constitución, éstos deberán dirigirse primordialmente, entre otros, al saneamiento básico el cual comprende las actividades de aseo y por ende la disposición final de residuos.

XI. Las consideraciones

11.1. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

11.2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales el actor popular estima vulnerados por el municipio de Armero Guayabal, la Corporación Autónoma Regional del Tolima y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con ocasión del mal manejo que el mencionado municipio está dando a los residuos sólidos, esto es, la omisión de construir y poner en funcionamiento el relleno sanitario junto con la deficiencia y falta de un método de disposición final de residuos sólidos en botaderos a cielo abierto.

11.3. El a quo en la sentencia impugnada amparó los citados derechos colectivos por considerar que de conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar la prestación eficiente del servicio público de aseo a todos sus habitantes sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos agua, aire y suelo, ni para la fauna o flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés.

11.4. En orden a resolver lo pertinente, la Sala observa que el problema jurídico se circunscribe a determinar: I) Si en el fallo de primera instancia el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debía ser condenado junto con el municipio de Armero Guayabal; y II) la validez del argumento del municipio de Armero Guayabal de carencia de recursos para financiar la terminación del Relleno Sanitario Regional.

Para abordar el anterior problema jurídico, resulta pertinente analizar si las pruebas aportadas por el demandante se orientaron a demostrar la aludida vulneración, para luego analizar la vulneración de los derechos invocados.

Valoración de las pruebas allegadas al plenario

Para efectos de determinar si los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la infraestructura y acceso a servicios públicos se han visto trasgredidos, resulta necesario examinar los elementos probatorios que se hayan anexado al expediente en el transcurso del proceso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 28 de octubre de 2010(20) decretó como pruebas las siguientes:

1. La documentación aportada con la demanda:

• Acta de visita a la planta de procesamiento de residuos sólidos del municipio Armero Guayabal, efectuada el 19 de noviembre de 2005(21).

• Registros fotográficos(22) donde se evidencia lo siguiente:

— Animales carroñeros sobre los residuos sólidos.

— Botadero a cielo abierto sin ningún tipo de control ambiental.

— Quemas de se adelantan para disminuir los sólidos.

— Niños sin ningún tipo de protección encima de los botaderos de basura.

— Presencia de lixiviados por acción de las lluvias.

— Maquinaria trabajando dentro de los predios del basurero, sacando material de relleno.

— Presencia de personas reciclando sin la protección adecuada.

— Antigua planta de tratamiento de residuos sólidos en estado de abandono.

• Concepto del 29 de abril de 2009 emitido por la demandante, plasmando la grave situación del botadero a cielo abierto de basuras del municipio Armero Guayabal y las medidas para mitigar el impacto ambiental negativo(23).

• Copia del acta de la Personería Municipal de Armero Guayabal a la actora(24) dando cuenta de:

— Inadecuado manejo de residuos sólidos.

— Lagunas de oxidación en donde se depositan los residuos sólidos.

— Imposibilidad de ingreso al botadero por disposición de residuos sólidos a la entrada.

— Lagunas anaeróbicas de color café, abundante lodo y olores fuertes.

— Color verde, algas, lodos ligeros y leve olor en las lagunas de maduración y el campo de aplicación.

2. Las pruebas allegadas y pedidas por Cortolima:

• Copia auténtica del expediente 7693 adelantado por Cortolima contra el municipio de Armero Guayabal(25).

3. Las pruebas allegadas y pedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:

• Resolución 1390 de 27 de septiembre de 2005 mediante la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establece directrices de cierre, clausura y restauración o transformación técnica de rellenos sanitarios que no cumplan con las obligaciones indicadas(26).

• Resolución 1684 de 25 de septiembre de 2008 mediante la cual el Ministerio de ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial modifica parcialmente la Resolución 1390 de 2005 y amplía el plazo de operación de las celdas de disposición final transitoria de residuos sólidos(27).

4. Las pruebas allegadas y pedidas por el municipio de Armero Guayabal en su escrito de contestación de demanda:

• Copia auténtica del acta de acuerdo de voluntades para el desarrollo del proyecto construcción de un relleno sanitario regional en el municipio de Armero Guayabal para el manejo de residuos sólidos de ese y 8 municipios más del departamento del Tolima(28).

• Copia auténtica de la Resolución 3281 del 1º de diciembre de 2009 por medio de la cual Cortolima otorga licencia ambiental al municipio de Armero Guayabal para la construcción y operación del proyecto relleno sanitario, dando cumplimiento a los estudios de impacto ambiental y conceptos técnicos de 18 y 22 de noviembre de 2009(29).

• Copia auténtica del documento radicado por el Alcalde de Armero Guayabal ante Cortolima dejando a consideración el proyecto denominado “Plan de saneamiento y cierre botadero de basura a cielo abierto municipio Armero Guayabal - Tolima”(30).

• Copia auténtica segunda prórroga y modificación al convenio de apoyo financiero 2071052 suscrito el 24 de noviembre de 2009 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade y el municipio de Armero Guayabal, que tiene por objeto la construcción, en ese municipio, de un Relleno Sanitario Regional para el manejo de residuos sólidos de 9 municipios del departamento del Tolima(31).

Mediante auto de 11 de noviembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Tolima decretó prueba de oficio, solicitando al municipio de Armero Guayabal certificación del estado actual del proyecto de apoyo financiero 2071052. En su respuesta el mencionado municipio allegó informe de estado de obra y estado actual del proyecto de apoyo financiero 2071052(32) conteniendo en resumen:

— Estudios y diseños.

— Excavaciones y movimientos de tierra.

— Cargue y transporte del material.

— Muro en suelo reforzado.

— Terraplenes de material en el sitio.

— Obras de arte.

— De otro lado, en el informe se indicó que el costo de terminación del proyecto asciende a ochocientos cinco millones de pesos ($ 805’000.000), por cuanto durante la ejecución del contrato se presentaron las siguientes variaciones:

• Se aumentaron las cantidades de obra de descapote

• A raíz de la inversión del estudio hidrogeológico por parte de Cortolima se determinó construir un filtro en el eje del vaso con el fin de manejar el agua sub-superficial.

• Ajuste del diseño del muro en tierra armada, lo cual devino en el aumento de los materiales geosintéticos.

Por auto de 15 de febrero de 2013 este despacho, en los términos y con el valor que corresponda de acuerdo con la ley, tuvo como pruebas en segunda instancia los documentos aportados por el apoderado del recurrente(33).

Así las cosas, la Sala considera que el tribunal acertó en su decisión de amparar los derechos colectivos, pues las pruebas allegadas demuestran que para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: I) existía una grave situación sanitaria y ambiental en el botadero de basuras a cielo abierto del municipio Armero Guayabal; y II) terminada la vigencia del proyecto de apoyo financiero 2071052 no había sido entregado el Relleno Sanitario Regional “Parque Industrial Santo Domingo” para el manejo de residuos sólidos de 9 municipios del departamento del Tolima, ubicado en el municipio de Armero Guayabal.

El caso concreto

Para resolver el problema jurídico planteado la Sala encuentra que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, expidió el Decreto 838 de 23 de marzo de 2005 por el cual modificó el Decreto 1713 de 2002(34) sobre disposición final de residuos sólidos así:

ART. 1º—Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones. (…)

Disposición final de residuos sólidos. Es el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente. (…)

Relleno sanitario. Es el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada de residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados, y cobertura final.

Residuo sólido o desecho. Es cualquier objeto, material, sustancia o elemento sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador abandona, rechaza o entrega y que es susceptible de aprovechamiento o transformación en un nuevo bien, con valor económico o de disposición final. (…)

ART. 3º—Del interés social y utilidad pública. Las áreas potenciales que la entidad territorial seleccione y determine en los planes de ordenamiento territorial, POT, planes básicos de ordenamiento territorial, PBOT, o esquemas de ordenamiento territorial, EOT, según sea el caso, como suelo de protección-zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la utilización de la tecnología de relleno sanitario, hacen parte de los bienes y servicios de interés común, los cuales prevalecerán sobre el interés particular.

La entidad territorial localizará y señalará las áreas potenciales en los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, de conformidad con lo señalado en la ley. (…)

ART. 12.—De los municipios y distritos. Dentro de las funciones asignadas a los municipios o distritos, señaladas en la ley, les corresponde la definición y adopción de los PGIRS, la identificación y localización de áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, en los que se ubique la infraestructura del relleno sanitario, de acuerdo con la normatividad vigente en los POT, PBOT y EOT, según sea el caso, para asegurar la prestación del servicio de disposición final de los residuos sólidos generados en su jurisdicción de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y/o métodos que puedan afectar el ambiente. (…)

ART. 16.—Fomento a la regionalización de sistemas de disposición final de residuos sólidos. En la medida en que las condiciones ambientales, topográficas, viales y distancias lo permitan, los proyectos de disposición final de residuos sólidos que vaya a formular y desarrollar cualquier entidad territorial, propenderán a que se enfoquen desde el ámbito regional, teniendo en cuenta los beneficios sociales, ambientales y económicos derivados de este nivel, en gestión conjunta con otros municipios y distritos.

Las áreas potenciales para la localización de rellenos sanitarios, deberán considerar un horizonte de planeación no menor a treinta (30) años, de acuerdo con los parámetros presuntivos de generación de residuos sólidos por habitante, definidos en el reglamento técnico del sector, RAS.

PAR.—Se promoverán las actuaciones regionales e integrales relacionadas con el servicio público de aseo, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la acción planificadora, la organización y la gestión de las entidades territoriales con las políticas urbana y de saneamiento básico nacionales. (…)

ART. 21.—Recuperación de sitios de disposición final. Sin perjuicio de las responsabilidades establecidas en el respectivo plan de manejo ambiental, corresponde a las entidades territoriales y a los prestadores del servicio de aseo en la actividad complementaria de disposición final, recuperar ambientalmente los sitios que hayan sido utilizados como “botaderos” u otros sitios de disposición final no adecuada de residuos sólidos municipales o transformarlos, previo estudio, en rellenos sanitarios de ser viable técnica, económica y ambientalmente.

Por su parte, el Decreto 1713 de 2002 establece:

ART. 4º—Responsabilidad de la prestación del servicio público de aseo. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos agua, aire y suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés. (…) (resaltado fuera de texto).

ART. 8º—Plan para la gestión integral de residuos sólidos‑ PGIRS. A partir de la vigencia del presente decreto, los municipios y distritos, deberán elaborar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la gestión integral de los residuos expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, el cual será enviado a las autoridades ambientales competentes, para su conocimiento, control y seguimiento.

El plazo máximo para la elaboración e iniciación de la ejecución del plan es de dos (2) años contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto. El plan se diseñará para un período acorde con el de los planes de desarrollo municipal y/o distrital según sea el caso. La ejecución del plan para la gestión integral de residuos sólidos —PGIRS—, se efectuará en armonía y coherencia con lo dispuesto en los planes y/o esquemas de ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo de nivel municipal y/o distrital.

El PGIRS debe estar a disposición de las entidades de vigilancia y control, tanto de la prestación del servicio como de las autoridades ambientales, quienes podrán imponer las sanciones a que haya lugar, en caso de su incumplimiento. (...)

ART. 83.—Obligatoriedad de prever la disposición final. Todos los municipios o distritos tienen la obligación de prever en los planes de gestión integral de los residuos sólidos, el sistema de disposición final adecuado tanto sanitaria, como ambiental, económica y técnicamente. (…).

En este punto la Sala considera pertinente establecer, en tratándose de disposición final de residuos sólidos, cuáles son las funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Corporación Autónoma Regional del Tolima —Cortolima—, en aras de examinar la veracidad de los motivos de censura contra la sentencia impugnada. De acuerdo a lo anterior, se tiene que la Ley 99 de 1993 dispone lo siguiente:

ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

1. Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;(…)

10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;

11. Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional; (…)

13. Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o ésta en asocio con otras entidades públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;

(…).

ART. 31.—Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones:

2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;(…)

10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta ley;

12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; (…)

17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados;(…)

20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;(…).

26. Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante;(…).

De conformidad con lo anterior, es claro para la Sala que al municipio de Armero Guayabal compete asegurar la prestación del servicio de disposición final de residuos sólidos generados en su jurisdicción, motivo por el cual le corresponde cumplir lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Ahora bien, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera la Sala que el Tribunal Administrativo del Tolima acertó al despacharla favorablemente, por cuanto de la lectura de la normativa aplicable al caso, es claro que la responsabilidad por la disposición de residuos sólidos recae en cabeza de las entidades territoriales, en este caso al municipio de Armero Guayabal, y no del citado ministerio, al que sólo le corresponde dictar políticas y regulaciones generales para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales.

De otra parte, respecto de los inconvenientes de índole presupuestal puestos de presente para justificar el incumplimiento de la decisión apelada, debe precisarse que de acuerdo con los pronunciamientos jurisprudenciales que esta Sección ha emitido sobre el particular, el acatamiento de una orden judicial no puede dilatarse arguyendo la falta de disponibilidad presupuestal, pues dentro del trámite presupuestal se encuentran previstas etapas de gestión administrativa y financiera, las cuales conllevan a la obtención de una obra pero siempre dentro de un periodo prudencial:

“En ese oficio se invocan razones de orden presupuestal para no realizar los trabajos de recuperación del Paseo del Comercio. En relación con lo anterior, ha sido criterio reiterado de la Sala(35) el que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, tal como ocurre en este asunto, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras indispensables para obtener los recursos necesarios. En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación de la misma, por lo que al emitirse una orden en esa dirección debe tenerse en cuenta, entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar. Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos”(36).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.»

(1) Folios 19 a 20 de este cuaderno.

(2) Mariquita, Lérida, Palocabildo, Falan, Casablanca, Líbano, Murillo y Villahermosa.

(3) Folios 62 a 63 de este cuaderno.

(4) Folios 176 a 182 de este cuaderno.

(5) Folios 77 a 85 de este cuaderno.

(6) Folios 92 a 106 de este cuaderno.

(7) Folios 123 a 130 de este cuaderno.

(8) Folio 154 de este cuaderno.

(9) Folios 197 a 198 de este cuaderno.

(10) Folios 209 a 211 de este cuaderno.

(11) Impermeabilización del vaso, sistema de recolección de lixiviados y gases, acometida eléctrica y construcción de oficina.

(12) Folio 210 de este cuaderno.

(13) Folios 214 a 242 de este cuaderno expediente.

(14) Al goce de un ambiente sano, de conformidad con la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible , su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

(15) Folio 260 de este cuaderno.

(16) Folio 434 de este cuaderno expediente.

(17) Folios 246 a 274 de este cuaderno.

(18) Folio 437 de este cuaderno.

(19) Folios 461 a 470 de este cuaderno.

(20) Folios 199 a 200 de este cuaderno.

(21) Folios 2 a 7 de este cuaderno.

(22) Folios 2 a 10 de este cuaderno.

(23) Folios 11 a 13 de este cuaderno.

(24) Folios 14 a 15 de este cuaderno.

(25) Folios 1 a 22 del cuaderno 4 del expediente.

(26) Folios 1 a 6 del cuaderno 3 del expediente.

(27) Folios 7 a 8 del cuaderno 3 del expediente.

(28) Folios 131 a 134 de este cuaderno.

(29) Folios 135 a 149 de este cuaderno.

(30) Folios 150 a 151 de este cuaderno.

(31) Folios 1 a 2, cuaderno 2 del expediente.

(32) Cuaderno 5, expediente.

(33) Folios 246 a 274 de este cuaderno.

(34) “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto-Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la gestión integral de residuos sólidos”.

(35) Entre otras, ver las sentencias de 25 de octubre de 2001 (exp. 2000-0512-01, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo) y 24 de octubre de 2002 (exp. 2001-0904-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade).

(36) Consejo de Estado. Sección Primera. Consejero Ponente Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sentencia. Radicación 2002-00654, proferida el 11 de mayo de 2006.