Sentencia 2010-00570 de diciembre 15 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Ref.: (AP) 25000-23-24-000-2010-00570-01

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Gainer Rafael Catalán Batista

Demandado: La Nación-Ministerio de Minas y Energía y otros

Asunto: Acción popular

Bogotá, D.C., quince de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del presente recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor:

“El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”.

Así mismo el artículo 57 de la Ley 1395 que adicionó un numeral al artículo 132 del Código Contencioso Administrativo señala:

“ART. 132.—Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional”.

De otro lado, el Acuerdo 55 de 2003 que modificó el número 58 de 1999 Reglamento del Consejo de Estado en su artículo primero establece:

ART. 1º—Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:

ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

(…)Sección Tercera:

4. Las controversias de naturaleza contractual.

(...).

13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. (negrillas y subrayas nuestras)

En ese orden de ideas y teniendo en cuenta i) que en el sub lite se invocan como presuntamente vulnerados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y derechos de los consumidores y usuarios; ii) que la vulneración estaría ocurriendo en la cadena de distribución de los productos derivados del petróleo, regida por contratos de compraventa y iii) que se trata de la apelación del auto que rechaza la demanda de acción popular dirigida —entre otras— contra la Nación-Ministerio de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y que versa sobre un asunto contractual en virtud del contrato celebrado entre Ecopetrol y los distribuidores mayoristas y entre estos últimos y los minoristas, se reafirma la competencia de la Sección para el conocimiento del presente asunto.

2.2. De la inadmisión y el rechazo de la demanda.

Procede la Sala al estudio del auto impugnado, proferido para rechazar la demanda de la referencia, partiendo para el efecto de la providencia que inadmitió el libelo, de conformidad con lo prescrito por el inciso final del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “La apelación del auto que rechaza la demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se concederá en el efecto suspensivo”.

Se tiene, entonces, que en proveído del 9 de noviembre de 2010, el a quo decidió inadmitir la demanda con fundamento en el literal “d” del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, referente a la indicación de la persona natural o jurídica o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio a los derechos e intereses colectivos invocados. Pues, del texto de la demanda se deduce la existencia de presuntos responsables de la vulneración de los derechos colectivos indicados, distintos a los enunciados en la demanda. Como fundamento de su decisión el a quo sostuvo:

“De los hechos y pretensiones de la demanda el despacho advierte que podría estar comprometida la responsabilidad de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo en la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios porque al vender el combustible al consumidor final estarían trasladando el mayor valor que les facturan los distribuidores mayoristas.

El despacho observa, así mismo, que es necesario vincular al proceso a Ecopetrol S.A.”.

Siendo así, ordenó al actor allegar un listado de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo y acompañar al escrito aditivo de la demanda el certificado de existencia y representación legal de cada uno de ellos.

En ese orden de ideas, se hace necesario precisar sobre los requisitos que debe contener una demanda de acción popular para ser admitida, a efectos de establecer la pertinencia de la decisión adoptada por el a-quo dentro del presente proceso. En caso de constatarse la pertinencia de la mencionada providencia, se procederá a hacer un análisis del proveído del 3 de febrero de 2011 que rechazó la demanda de la referencia, de lo contrario cualquier consideración sobre el particular deviene en innecesaria.

2. 2.1. Requisitos de la demanda de acción popular.

El artículo 18 de la Ley 472 de 1998 establece los requisitos que debe cumplir la demanda o petición de acción popular. Prescribe la norma:

a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;

b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición;

c) La enunciación de las pretensiones;

d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;

e) Las pruebas que pretenda hacer valer;

f) Las direcciones para notificaciones;

g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.

La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado (negrillas y subrayas nuestras).

De la lectura del escrito contentivo de la demanda, resulta notorio el cumplimiento de los precitados requisitos para su admisión, excepto en lo que tiene que ver con los presuntos responsables, pues si bien el actor popular (i) invocó los derechos e intereses colectivos vulnerados; (ii) enunció los hechos que explican las razones en la que se apoya la vulneración; (iii) indicó de manera detallada las pretensiones; (iv) se refirió a las entidades públicas y particulares responsables de las irregularidades por el señaladas a la vez que acompañó pruebas de su existencia y representación legal, poniendo de presente las direcciones para efectos de notificaciones y (v) relacionó las pruebas que pretende hacer valer. Aludió también, con claridad, a los distribuidores mayoristas y minoristas como responsables de la infracción relacionando a los primeros y dejando de hacerlo frente a los otros. Omisión que daba lugar a inadmitir la demanda, como efectivamente ocurrió, si se considera que todos los llamados a responder deben asumir la litis desde sus inicios, con absoluto respeto de sus facultades de audiencia, defensa y contradicción.

La Sala comparte entonces la apreciación del a quo, en tanto considera que la demanda no cumple con los requisitos señalados por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 pues, si bien la norma da lugar a vincular en el curso del proceso posibles responsables, ello tiene que ver con quienes, desde los inicios de la confrontación, no se conocían como tales. Empero, en este punto cabe precisar que no todas las cargas que comporta la protección del daño o amenaza de los derechos colectivos puede recaer en el actor popular; particularmente en vigencia de la Ley 1425 de 2010 que derogó las disposiciones que reconocían a éste un incentivo económico, lo que obliga a los jueces a medirse en sus exigencias para no desincentivar la acción popular, pues ello desconocería el trámite preferencial L. 472/98, art. 6º y la finalidad constitucional perseguida de garantizar los intereses de la colectividad de manera eficiente y oportuna, así como la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal, prescrito en el inciso tercero del artículo 17 de la precitada ley.

Sobre el particular esta Sala se ha manifestado previamente(1), acogiendo la tesis que ahora se expone, de la siguiente manera —se destaca—:

“De conformidad con los preceptos normativos de la Ley 472 de 1998, la demanda en la acción popular deber dirigirse en contra del presunto responsable del hecho u omisión que la motiva; no obstante lo anterior, la ley asignó una atribución especial al juez de la citada acción constitucional para que en el curso de la primera instancia pudiera, en cualquier momento, integrar el litisconsorcio necesario por pasiva, con el fin de vincular a cualquier otro presunto responsable de la vulneración o amenaza identificada en el escrito de demanda. Entonces, tal y como se advierte de la lectura de la disposición legal antes transcrita, (art. 18) el ordenamiento jurídico radicó en cabeza del juez popular la obligación de que, ante la verificación de la existencia de otro presunto responsable en la violación o amenaza de los derechos colectivos en la demanda, correspondería a aquel la integración efectiva del respectivo extremo pasivo de la litis, no sólo con el propósito de garantizar el derecho de defensa (C.P., art. 28.) de las personas que intervienen en el debate judicial, sino, además, de todas aquellas que pudieren verse cobijadas por los efectos de la decisión judicial.

(...).

De conformidad con lo analizado, concluye la Sala que, en el presente caso, el juez de primera instancia con fundamento en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, ha debido vincular como presuntos responsables, en calidad de demandados, a las personas naturales o jurídicas titulares del 51% de las acciones restantes de la sociedad de economía mixta, Metroagua S.A., como quiera que al elevarse como una de las pretensiones de la demanda la cancelación de la escritura pública de constitución y el registro de la cámara de comercio de dicho organismo societario, es evidente que aquellos terceros tienen interés legítimo y directo en el resultado del proceso de la referencia.

Así las cosas, se pone de presente que el juez de primera instancia incurrió en un yerro al no haber efectuado la citación y vinculación de los terceros propietarios del 51% del capital social de la empresa Metroagua S.A. —porcentaje correspondiente al capital privado de la sociedad—, tal y como lo preceptúa la legislación sobre la materia.”

Así mismo en providencia del 11 de octubre de 2006(2) se expuso:

“Si de los elementos del proceso se puede inferir que pudieran resultar afectados estas personas, sea porque pueden ser sujetos pasivos de una orden para que realicen, ejecuten o asuman determinada conducta, o, simplemente, porque la decisión que se tome al interior del proceso les puede ser adversa, es menester su participación en aquél y es deber del juez citarlas para que comparezcan. Como ya se vio, en el caso de las acciones populares, por expreso mandato del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 antes citado, el juez de primera instancia tiene el deber de efectuar dicha vinculación.”

De conformidad con lo analizado concluye la Sala que, en el caso sub examine, si bien procedía inadmitir la demanda, no podía trasladarse al actor popular la carga de anexar los certificados de existencia y representación legal de los distribuidores minoristas, pues resulta excesivamente oneroso y desmotivador que, además de presentar la demanda, el actor popular tenga que correr con los gastos, de por sí onerosos, exigidos por el tribunal. Lo conducente, entonces, tenía que ver con proceder de oficio, como ocurre cuando se conoce de infractores en el curso del proceso. De suerte que el proveído del 9 de noviembre de 2010 que inadmitió la demanda se revocará, parcialmente, en cuanto la providencia exige la presentación de dichos certificados, en vigencia de la Ley 1425 de 2010, lo que comporta desincentivar la presentación de acciones populares y dejar a un lado la labor pro actio que le corresponde desempeñar al juez constitucional.

Como fundamento de lo anterior, se hace necesario precisar que la demanda no necesitaba ser subsanada, aunque para adelantar su trámite se requiera previamente integrar a cabalidad el extremo pasivo de la litis, de tal forma que el final rechazo debe revocarse, porque lo solicitado por el a quo al actor popular responde —como ya se dijo— a una gestión que el mismo puede adelantar sin trasladar al actor popular, por tratarse de una carga en excesivamente onerosa y desestimulante para el ejercicio de la acción particularmente sí, como lo prevé el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, los certificados de existencia y representación bien pueden aportarse con la contestación de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

III. RESUELVE:

Primero: Revocar parcialmente el auto del 9 de noviembre de 2010 e íntegramente el de 3 de febrero de 2011, proferidos para inadmitir y rechazar, respectivamente, la demanda de la referencia.

Segundo: Disponer la vinculación de las personas jurídicas y naturales que conforme al listado presentado por el actor fungen como distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo, quienes habrán de demostrar su existencia y representación con la contestación de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, remítase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Enrique Gil Botero. Providencia del 25 de enero de 2007. Rad. 47001-23-31-000-2004-01377-01 (AP)

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 11 de octubre de 2006, Exp. AP – 2960, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.