Sentencia 2010-00573 de junio 17 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 11001-03- 15-000-2010-00573-00(AC)

Ref.: Acción de tutela – Fallo

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Municipio de Chocontá (Cundinamarca)

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”

Bogotá, D.C., diecisiete de junio de dos mil diez.

I. Antecedentes

El Alcalde del municipio de Chocontá presenta acción de tutela con el fin de lograr la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”, al proferir la providencia de 22 de abril de 2010.

Expone como hechos que el Concejo Municipal de Chocontá, en uso de sus facultades constitucionales y legales, expidió el Acuerdo 16 de 27 de noviembre de 2009 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Chocontá, para la vigencia del año 2010”.

A través de Oficio CM/357 de 28 de noviembre de 2009, el referido acuerdo fue remitido al alcalde para sanción, sin embargo, al efectuar el estudio respectivo, consideró que varias de las disposiciones contenidas dentro del articulado, vulneraban principios constitucionales y legales, razón por la que procedió a objetar el acuerdo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El escrito de objeciones fue radicado en dicha corporación el 4 de diciembre de 2009 y asignado el radicado 2009-0436-01. Mediante auto de 14 de enero de 2010, se admitió el escrito de objeciones y se ordenó la fijación en lista para los fines establecidos en el artículo 121, numeral 1º del Decreto 1333 de 1986, se solicitó copia autentica del acuerdo en referencia al concejo municipal, y a la Alcaldía de Chocontá, copia del escrito de objeciones.

El 22 de abril de 2010, el tribunal decidió inhibirse para pronunciarse sobre la solicitud formulada. Afirma que tal determinación constituye una vía de hecho, al sustentarse en que no se surtió el trámite debido a las objeciones presentadas, verbi gracia, haber devuelto el acuerdo al concejo municipal con las objeciones planteadas (L. 136/94), olvidando que para el caso de la aprobación de normas orgánicas de presupuesto existe un procedimiento especial y posterior al citado por el tribunal, contenido en el estatuto orgánico de presupuesto (L. 111/96), que indica que en caso de objeciones por ilegalidad o inconstitucionalidad al proyecto de presupuesto, deberá el alcalde enviarlo al tribunal administrativo respectivo, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para su sanción.

Precisa que se presenta un defecto sustancial en la providencia controvertida, toda vez que se desconoce la normatividad aplicable al caso concreto.

Afirma que la acción de tutela es procedente en tanto el trámite adelantado es de única instancia, es decir, no existe otro medio idóneo para controvertir la decisión. Agrega que esta es contraria a derecho y lesiona los intereses de toda una comunidad, puesto que queda en incertidumbre la ejecución presupuestal del municipio, causándole un perjuicio irremediable.

II. Objeto de tutela

Solicita “tutelar los derechos invocados ordenando las medidas inmediatas para garantizar su efectividad”.

III. Actuación procesal

La demanda de tutela fue admitida por el ponente mediante auto de 24 de mayo de 2010, en el que se dispuso además, la notificación de los demandados, magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, y del tercero interesado en las resultas del proceso, Concejo Municipal de Chocontá.

1. Informe del Concejo Municipal de Chocontá.

Precisa que el alcalde municipal procedió de manera unilateral a demandar ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Acuerdo Municipal 16 de 2009, sin tener en cuenta el procedimiento establecido en la ley, al omitir devolver el acuerdo ante concejo con las respectivas objeciones.

Considera acertado el fallo controvertido, toda vez que se enmarca en criterios legales y constitucionales respecto de la importancia que reviste el presupuesto municipal, y que de ninguna manera vulnera el derecho al debido proceso, ya que se consideraron y realizaron todas las actuaciones sustanciales como procesales.

2. Informe del Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”.

La magistrada ponente de la decisión controvertida efectúa un recuento de la actuación procesal surtida dentro del trámite de objeciones presentado por el Alcalde Municipal de Chocontá al Proyecto de Acuerdo 16 de 2009.

Ante la manifestación del actor referente a que para decidir la controversia se aplicó una norma vigente (L. 136/94) pero no aplicable a los proyectos de acuerdo mediante los cuales se presente el proyecto de presupuesto, pues estos se rigen por las normas contenidas en el Decreto 111 de 1996, norma especial y posterior, aduce que la Sala se atendrá a lo decidido en la tutela.

Arguye que dio aplicación a la Ley 136 en comento toda vez que fue la invocada tanto por el objetante como por el concejo municipal en cada uno de sus escritos. Finalmente, indica que contra la decisión controvertida no se interpuso recurso alguno.

Para resolver, se

IV. Considera

El Alcalde del municipio de Chocontá – Cundinamarca, acude a la protección del derecho al debido proceso presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”, al declararse inhibido para decidir sobre las objeciones por ilegalidad e inconstitucionalidad presentadas al Proyecto de Acuerdo 16 de 28 de noviembre de 2009 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Chocontá, para la vigencia del año 2010”.

En vista de que se pretende a través del presente medio constitucional dejar sin efectos una providencia judicial, la Sala considera oportuno efectuar un recuento de la procedencia de la acción de tutela en tal evento.

1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.

Asimismo, ha sido copiosa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en manifestar que las acciones de tutela contra providencias judiciales son improcedentes cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado.

Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes.

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación viene afirmando su improcedencia(1) fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

Ha dicho la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado social de derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta subsección. No obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrían tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

Dicha posición es procedente en tanto los pilares que se pretenden proteger con la improcedencia de la tutela en el caso de providencias judiciales, no han sido afectados por no haber sido adelantado el proceso, caso en el cual no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc.

En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.

2. El caso concreto.

El Alcalde del municipio de Chocontá aduce que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”, transgrede su derecho al debido proceso, toda vez que mediante providencia de 22 de abril de 2010, se inhibió para pronunciarse sobre las objeciones presentadas al proyecto de acuerdo sobre presupuesto general de rentas y gastos del citado municipio, por ilegal e inconstitucional.

En dicho pronunciamiento, leíble a folio 120 y ss. del expediente, el tribunal accionado, en efecto, se inhibe para emitir juicio alguno, fundamentado en el hecho de que la Ley 136 de 1994, artículos 78, 79 y 80, consagra un trámite especial para las objeciones a los proyectos de acuerdo, según el cual el alcalde, una vez las manifieste debe devolverlas al concejo respectivo dentro de los diez días siguientes, y si estas no fueren acogidas, enviará el proyecto, en los diez días siguientes, al tribunal administrativo con jurisdicción en el municipio. Concluyó que dicho trámite no fue observado, en tanto el alcalde envió directamente las objeciones al tribunal, sin antes haberlas devuelto al concejo municipal.

3. Análisis de la Sala.

Sea lo primero indicar que la manifestación del tribunal en el sentido de que la parte actora no interpuso recurso alguno contra la decisión inhibitoria objeto de tutela, no tiene vocación de prosperidad, toda vez que estudiado el trámite ante los tribunales administrativos para los escritos de objeciones presentados por los alcaldes a los proyectos de acuerdo, contenido en el Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, artículo 121, numeral 3º, se observa que contra la decisión de la Sala no procederá recurso alguno. Indica la norma:

“ART. 121, num. 3º—Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno” (resaltado de la Sala).

Aclarado que no existe otro medio de defensa a favor de la parte actora, la acción de tutela se erige como procedente para estudiar la vulneración invocada.

Vistos los argumentos esgrimidos por el actor, se encuentra que básicamente alude a que el tribunal se fundamentó en una norma inaplicable al caso concreto, es decir, tuvo en cuenta el procedimiento para las objeciones contenido en la Ley 136 de 1994, cuando debió tener en cuenta aquel del Decreto 111 de 1996, norma especial tratándose de proyectos de acuerdo sobre presupuesto.

En efecto, el procedimiento contenido en la Ley 136 de 1994, artículos 78, 79 y 80, trata de manera general el trámite que debe imprimir el burgomaestre a las objeciones por ilegal e inconstitucional de algún proyecto de acuerdo(2).

Por su parte, el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, precisa en su artículo 109 que para el trámite de normas orgánicas de presupuesto, las entidades territoriales deberán ceñirse a las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto adaptándolas, mutatis mutandi, a su organización y a las condiciones de cada entidad territorial, y en lo que tiene que ver con las objeciones presentadas por el alcalde al proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, precisa que estas deberán ser enviadas al tribunal administrativo dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para sanción, sin imponer ningún trámite previo a la remisión a la corporación. Dice expresamente la norma:

“ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.

Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad” (resaltado de la Sala).

En ese sentido, la normativa orgánica de presupuesto contiene un trámite especial cuando se trate objeciones efectuadas por el alcalde al proyecto de acuerdo sobre presupuesto, que es diferente y preferente al que contiene genéricamente la Ley 136 de 1994.

La Sala encuentra que la distinción en el trámite para las objeciones de proyectos de acuerdos de naturaleza presupuestal, fue dispuesta por el legislador teniendo en cuenta que se trata de un tema de trascendencia social para la comunidad respectiva, que requiere agilidad, sumariedad y prontitud, por ende, no puede ser sometido al trámite normal de un proyecto de acuerdo de cualquier otra materia.

A partir de lo anterior, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, debió acudir al procedimiento consagrado en la norma especial, previamente aludida, a fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio y de esa forma, de verificar las demás condiciones procesales requeridas, emitir un juicio de valor y de fondo respecto de las objeciones al proyecto de presupuesto presentadas por el Alcalde de Chocontá.

La Sala ha manifestado el reiterado criterio de que en consonancia con los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, uno de los principios que orientan la actividad judicial debe ser la prevalencia del derecho sustancial (C.P., arts. 228 y 229) por tanto, es obligación de los jueces adoptar, en principio, decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso.

Una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura denegación de justicia. No obstante, en casos extremos, y ante la falta de alternativas del juez, que obedezca a motivos debidamente fundamentados, puede presentarse un fallo inhibitorio, pero es esta la excepción.

Por virtud de lo anteriormente expuesto, la Sala considera que se presenta vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por parte de la autoridad judicial accionada, por lo que será concedida su protección, y en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia de 22 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, y se ordenará a dicha corporación, emitir un pronunciamiento de fondo del asunto, con base en la normativa aplicable al caso concreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

V. Falla

CONCÉDESE el amparo de tutela de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, solicitado por el Alcalde del municipio de Chocontá (Cundinamarca).

En consecuencia, se ordena:

DÉJASE sin efectos la providencia de 22 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

ORDÉNASE a dicha corporación, emitir un pronunciamiento de fondo del asunto, con base en la normativa aplicable al caso concreto.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gustavo Gómez Aranguren, en comisión—Alfonso Vargas Rincón—Luis Rafael Vergara Quintero.

(1) Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

(2) “ART. 78.—Objeciones. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas.

El alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos.

Si el concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días.

ART. 79.—Modificado. L. 177/94, art. 4º decía así: Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no menor a ocho (8) días. Si no lo sanciona, el presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo. Resaltado declarado inexequible Sentencia C-112 de 1996, Corte Constitucional.

ART. 80.—Objeciones de derecho. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el tribunal considera parcialmente vaciado el proyecto, así lo indicará al concejo para que se reconsidere.

Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo el tribunal para fallo definitivo”.