Sentencia 2010-00590/2466-2012 de abril 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Nº referencia: 5200123310002010 00590 01

Nº interno: 2466-2012

Actor: José Antonio Benavides

Demandado: Nación, Ministerio de la Protección Social(1)

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Bogotá, D.C., veinte de abril de dos mil diecisiete.

«EXTRACTOS: Consideraciones

Problemas jurídicos.

Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta sentencia se resumen en las siguientes preguntas:

1. ¿Se configuró la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa?

2. En el evento en que la respuesta sea negativa ¿La parte demandante está legitimada en la causa para demandar la nulidad de los actos acusados?

3. Debe ser así ¿Los actos por los cuales el Ministerio de la Protección Social se abstuvo de imponer sanción de multa al Hospital Universitario Departamental de Nariño ESE por negarse a negociar el pliego de peticiones con la asociación sindical Sindess fueron expedidos con falsa motivación y desviación de poder?

Primer problema jurídico.

¿Se configuró la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa?

La ineptitud sustancial de la demanda.

Respecto de la denominada “ineptitud sustantiva de la demanda”, la Subsección señaló que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión(2).

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de “ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales” o “por la indebida acumulación de pretensiones” y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 97-7 del Código de Procedimiento Civil reproducida en el artículo 100-5 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una “ineptitud sustantiva de la demanda”, en lugar de acudir a esa denominación se deben utilizar los mecanismos o herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita.

En el presente caso la excepción que declaró probada el a quo no encuadra dentro de los asuntos susceptibles de ser analizados bajo la figura de la “ineptitud sustantiva de la demanda”, toda vez que no recae sobre el estudio de los requisitos formales de libelo introductor consagrados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, ni acerca de la indebida acumulación de pretensiones.

Así las cosas, la situación planteada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión se estudiará bajo la siguiente denominación propuesta por la entidad demandada:

Falta de capacidad jurídica para pedir.

Para dar mayor claridad al asunto se precisarán algunos conceptos relevantes dentro del proceso contencioso-administrativo.

La doctrina(3) ha considerado, de manera general, que unos son los presupuestos procesales de la acción, otros los de la demanda y otros los de la sentencia(4), a los cuales se hará alusión con especial énfasis en lo relevante al particular.

— Presupuestos de la acción.

1. Que exista capacidad jurídica y procesal del demandante, también se ha denominado legitimatio ad processum por activa o capacidad para ser parte.

2. Que no haya operado la caducidad del acto cuya nulidad se pide, salvo algunas excepciones, entre ellas el acto que reconozca prestaciones periódicas (CCA, art. 136-2).

3. Que haya concluido el procedimiento administrativo o agotamiento de la vía gubernativa. En la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario que exista un acto administrativo definitivo susceptible de demanda (CCA, art. 50).

— Presupuestos de la demanda.

1. Que se dirija al juez competente (CCA, art. 137).

2. Que se cumpla los requisitos legales de la demanda (CCA, art. 137).

3. Que exista capacidad jurídica y procesal del demandado: Legitimatio ad processum por pasiva (CCA, arts. 149 y ss.).

4. Que se agote el requisito de procedibilidad si el asunto es conciliable (L. 1825/2009, art. 13).

— Presupuestos materiales de la sentencia.

1. Legitimación en la causa activa y pasiva: legitimatio ad causam.

2. Interés en la pretensión.

3. Que no haya cosa juzgada, transacción, conciliación, desistimiento, caducidad.

4. Claridad de la pretensión.

Establecido lo anterior es importante señalar que sobre la legitimación en el proceso esta corporación expresó:

“Cabe precisar que se diferencia de la legitimación en el proceso —legitimatio ad processum—, la cual se refiere a la capacidad jurídica procesal de las partes, esto es, atañe a la aptitud legal de los sujetos para comparecer y actuar en el proceso y a su debida representación como partes en el mismo; por ello, ésta sí constituye un presupuesto procesal, y su falta configura un vicio de nulidad que compromete el procedimiento así como la sentencia que llegue a dictarse”(5).

En este puntual aspecto habrá de tenerse en cuenta que el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil(6), vigente para la época de presentación de la demanda(7), prevé que toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso. Así mismo, que las personas que puedan disponer de sus derechos están habilitados para comparecer a una causa, y las demás, deben presentarse por medio de sus representantes, de manera que las personas jurídicas lo harán a través de estos, con arreglo a lo que ordene la Constitución, la ley o los estatutos.

Conforme lo anterior la capacidad para ser parte se ha concebido como la denominada capacidad de goce en el derecho civil, esto es, a la personalidad jurídica que tiene el titular de derechos y obligaciones materiales, la cual se presume para las personas humanas pero que debe acreditarse cuando se trata de personas jurídicas, incapaces, etc., quienes, como regla general, para ser parte deben obrar mediante sus representantes, tutores, albaceas, gestores, etc.(8), atendiendo del mismo modo las exigencias en cuanto al derecho de postulación (CPC, art. 63).

Por otra parte, en lo relativo a la legitimación en la causa esta Corporación explicó que se entiende en dos sentidos, uno de hecho o procesal(9) y otro material o sustancial(10), cuya diferencia está dada por lo siguiente:

“[…] la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material. Por la primera, legitimación de hecho la causa, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sino demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda (negrillas y subrayas fuera de texto)”(11).

Del mismo modo es viable que no exista concurrencia entre ambos conceptos, es decir, un sujeto puede tener legitimación en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, tal y como se ilustró en la sentencia del 15 de junio de 2000, en los siguientes términos:

“La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

— A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

— A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda”(12).

Dadas las anteriores condiciones se ha admitido que la falta de legitimación en la causa no impide al juez pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, precisamente, en razón a que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción.

Así las cosas, no deben confundirse la capacidad para ser en un proceso con la legitimación en la causa, pues entre otras diferencias, la primera es presupuesto de la acción, su ausencia no permite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda; mientras la segunda es un presupuesto de la sentencia favorable, a falta de aquel es viable que el juez emita un pronunciamiento de fondo sobre el petitum, pues hace referencia a la titularidad de la situación jurídica material discutida en el juicio.

Del caso concreto.

En el presente asunto, en primer lugar, se cuestiona que el demandante no acreditó la condición con la que dice actuar, esto es, como representante legal de la asociación sindical Sindess, situación que de conformidad con lo antes visto hace referencia a la legitimación procesal de dicha asociación sindical y a la capacidad para ser parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se demostró su personalidad jurídica ni en quién recae su representación legal. Por tal razón se deduce que la deficiencia anotada por el a quo está relacionada con la legitimación procesal de la parte demandante, mas no a la legitimación en la causa.

En relación con los sindicatos, se tiene que de conformidad con lo normado por el artículo 39 de la Constitución Política, “los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”; por su parte, el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo prevé: “Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta inscripción”(13).

Con todo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-695 de 2008, destacó que, en atención al contenido del artículo 2º del Convenio 87 de la OIT(14), los sindicatos jurídicamente existen en forma válida en virtud de su constitución, sin necesidad de intervención del Estado, por medio de una declaración de voluntad colectiva, la cual debe constar en un acta que deba inscribirse en el registro correspondiente.

Así las cosas, es preciso que quien dice representar a la asociación sindical demuestre la personalidad jurídica de la asociación, a través de documentos tales como el acta de constitución o la prueba de la inscripción en el registro sindical, así como los actos por los cuales se le ha delegado su representación.

Sobre el particular, se observa que en el folio 39 del anexo 1, obra copia de la notificación que la inspectora de trabajo de Pasto le remitió al representante legal del Hospital Universitario Departamental de Nariño ESE, en la cual le informó de la solicitud de inscripción de nuevos miembros de la junta directiva y comisión de reclamos del sindicato nacional de salud y la seguridad social - Sindess, Nariño, en la cual se menciona al señor José Antonio Benavides García como presidente de aquella, empero, no se allegó ningún otro documento que dé cuenta sobre la inscripción del sindicato como tal o de su constitución.

Adicionalmente y aunque se admitiera que lo anterior se cumplió, se observa que los estatutos de la asociación en cuestión exigen, en el artículo 41 (fl. 70, cdno. 2), que el presidente de la junta directiva para otorgar poderes, entre otros actos, debe obtener la autorización de la junta directiva nacional, departamental, distrital o seccional y/o comités según el caso, es decir, que la posibilidad de extender poderes la condicionó a la autorización de dicho organismo, exigencia estatutaria que tampoco satisfizo.

En vista de lo anterior, y comoquiera que durante el trámite procesal no fueron objeto de pronunciamiento hasta la sentencia de primera instancia, mediante auto del 21 de noviembre de 2016 se concedió un término a la parte demandante para que allegara los documentos que demostraran su capacidad jurídica y procesal para comparecer al proceso, providencia que se notificó por estado del 1º de diciembre del mismo año, sin que el interesado hiciera manifestación alguna al respecto.

Conforme lo expuesto, se concluye que al no acreditarse la capacidad jurídica y procesal del actor, no se cumplió con un presupuesto de la acción, situación que corresponde a la excepción propuesta por la parte demandada en la demanda de falta de capacidad jurídica para pedir por no haber aportado la representación legal debida y no la falta de legitimación en la causa por activa que declaró probada el juez de primera instancia.

Ahora bien, debe anotarse que la falta de un presupuesto de la acción en este estado del proceso conduce a una sentencia inhibitoria, situación que ha sido censurada por esta corporación(15), no obstante, la ausencia de este requisito no puede obviarse, máxime cuando una vez advertida la deficiencia la parte en quien recaía la obligación de acreditar el cumplimiento de este requisito no lo hizo, pese a que se le concedió la oportunidad de hacerlo.

Conclusión: No se configuró la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, sino la propuesta por la parte demandada de falta de capacidad jurídica para pedir por no haber aportado la representación legal debida.

Decisión: Se modificará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa, para en su lugar, declarar probada la falta de capacidad jurídica para pedir propuesta por la demandada y se confirmará en lo demás.

Condena en costas.

Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modifíquese el numeral primero de la sentencia proferida el 13 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso promovido por el señor José Antonio Benavides en contra del Ministerio de la Protección Social, para en su lugar declarar probada la de falta de capacidad jurídica para pedir propuesta por la demanda.

2. Confírmese en lo demás.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 El Ministerio de la Protección Social fue escindido por virtud del artículo 6º de la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones, y en el artículo 7º lo denominó Ministerio del Trabajo”.

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia de 21 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01, Nº interno 1416-2014, Actor: Humberto Rafael Miranda Correa.

3 Carlos Betancur Jaramillo, Derecho procesal administrativo, octava edición segunda reimpresión, 2015 ed. Señal Editora Ltda., pp. 203-205.

4 En este sentido también se puede consultar a Hernando Devis Echandía, Compendio de derecho procesal Tomo I, decimocuarta edición, 1996, ed. ABC, pp. 289 y 290.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 29 de enero de 2009, exp. 16169.

6 Derogado por la Ley 1564 de 2012 en los términos establecidos en el artículo 626.

7 Artículos 53 y siguientes del Código General del Proceso.

8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, providencia del 22 de julio de 2009, rad. 27.975, M.P. Isaura Vargas Díaz.

9 Así de le denomina en la sentencia de antes mencionada.

10 Op. cit.

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 17 de junio de 2004, exp. 1993-0090 (14452) en el mismo sentido ver las sentencias del 4 de febrero de 2010, rad. 70001-23-31-000-1995-05072-01 (17720), Actor: Ulises Manuel Julio Franco y otros, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; del 30 de enero de 2013, rad. 25000-23-26-000-2010-00395-01 (42610), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000), C.P. María Elena Giraldo Gómez, rad. 10171.

13 Declarado condicionalmente exequible en la Sentencia C-695 de 2008, “en el entendido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice a dicho ministerio para realizar un control previo sobre el contenido de la misma”.

14 “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de marzo de 2013, rad. 050012331000200301739 01 (1634-2013), Actor: Jorge Arturo Díaz Montenegro.