Sentencia 2010-00650 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 73001-23-31-000-2010 00650 01(AP)A

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García Gonzales

Actor: Personería municipal de Ibagué

Demandado: Alcaldía municipal de Ibagué

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Ibagué y la Policía Nacional contra la sentencia de 28 de septiembre de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes.

I.1. El personero municipal de Ibagué, Isaac Vargas Morales, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, defensa del patrimonio cultural de la Nación y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la calidad de vida de la comunidad que asiste a la Catedral Primada ubicada en el centro del municipio de Ibagué.

I.2. Como hechos relevantes de la demanda, señaló que:

En la Catedral Primada del municipio de Ibagué se presenta un conflicto social que involucra la presencia permanente de vendedores ambulantes y mendigos, que afecta la seguridad y salubridad de los habitantes que ingresan a los diferentes servicios religiosos.

La situación de inseguridad tiene atemorizados a feligreses y visitantes, quienes son víctimas de engaños, hurtos y situaciones de agresiones en general, además de que los servicios religiosos son permanentemente interrumpidos por vendedores que utilizan sus atrios para comercializar sus productos.

La problemática ha sido puesta en conocimiento de las secretarías de Gobierno y Desarrollo Social, la dirección del espacio público y la sub comandancia de la Policía Nacional, sin que hasta la fecha se haya obtenido una solución efectiva, pese a que en una reunión de los miembros de la sociedad comunal “Amigos del Parque Bolívar” celebrada en el mes de agosto del año 2008, la Policía Nacional se comprometió a designar agentes que custodiaran de forma permanente los parques Centenario, de la Música, la Oficina de Turismo y la catedral.

I.3. Pretensiones.

“Que se declare que la alcaldía municipal de Ibagué y la Policía Nacional son responsables en virtud de la problemática de seguridad que padece la ciudadanía del sector del centro y la ciudadanía ibaguereña en general, por permitir que se atente contra la seguridad de la catedral de Ibagué y no se actúe a prevención para proteger la vida y el patrimonio de los habitantes del sector, y que se ordene la asignación de 2 policías para la Catedral Primada de Ibagué” (las negrillas son del texto).

I.4. Las contestaciones de la demanda.

I.4.1. EL municipio de Ibagué, por conducto de apoderado judicial, propuso las excepciones que denominó “inexistencia de amenaza o vulneración de derechos colectivos” y “cosa juzgada”.

Aseveró que el ente territorial no ha amenazado ni vulnerado los derechos colectivos cuya protección invoca el demandante, dado que no tiene injerencia, control o vigilancia sobre la actividad económica que desarrolla el particular, en calidad de propietario del predio donde se ubica la Catedral Primada del Centro de Ibagué.

Agregó que en el presente caso se configura la excepción de cosa juzgada, porque actualmente la alcaldía de Ibagué se encuentra ejecutando las medidas ordenadas en el fallo del Tribunal Administrativo del Tolima, dictado dentro de la acción popular 2129-99, tendientes a recuperar el espacio público indebidamente ocupado en el perímetro urbano.

I.4.2. La Policía Nacional, actuando por intermedio de mandatario judicial, afirmó que ha ejercido controles y campañas educativas, en forma permanente, en el sector objeto de la presente acción, con el fin de evitar las perturbaciones al orden público mencionadas en la demanda.

Que para el efecto ha adelantado operativos tendientes a recuperar el espacio público invadido, la prevención de explotación sexual y comercial de niños, niñas y adolescentes, y la incautación de sustancias alucinógenas y armas blancas, tal y como consta en los informes del Grupo de Protección del Turismo y Patrimonio Nacional de la Policía, que allega al expediente.

Aseguró que es deber de la ciudadanía, en especial de la feligresía católica, velar porque su culto religioso se desarrolle en armonía, acudiendo al “Frente de seguridad eclesiástico” integrado por los párrocos de las diferentes iglesias del municipio y de un grupo de personas residentes en el mismo lugar; que la Policía Nacional ha puesto a su disposición sistemas de alarmas comunitarias, árbol telefónico y planes de trabajo.

Sostuvo que no puede endilgársele responsabilidad alguna en los hechos narrados por el actor, puesto que ha cumplido cabalmente con sus funciones legales y constitucionales y hasta el momento no se ha dado a conocer ningún acto administrativo mediante el cual la administración municipal o departamental faculte a esa institución para restringir el uso del espacio público, por parte de la comunidad de comerciantes e indigentes que se ubica a los alrededores de la catedral.

I.5. Pacto de cumplimiento.

Mediante proveído de 24 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió declarar fallida la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 26 de julio del mismo año, por cuanto el acuerdo logrado había sido parcial, lo que impedía su aprobación.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 28 de septiembre de 2012, resolvió:

“Primero: NEGAR la prosperidad de las excepciones de inexistencia de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos reclamados en la presente acción y de reconocimiento oficioso de excepciones formuladas por el municipio de Ibagué, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa”.

Segundo: ACCEDER a la excepción de cosa juzgada parcial respecto de los vendedores informales que ocupan el centro de Ibagué, de acuerdo con lo esbozado en parte precedente.

Tercero: ACCEDER parcialmente a las pretensiones demandatorias de la presente acción popular instaurada por el señor personero de Ibagué, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

Cuarto: como consecuencia de lo anterior, se impartirán las siguientes órdenes (...)

a) ORDENAR a las entidades accionadas que, a través de labores mancomunadas y coordinadas, procedan a recuperar el espacio público que se halla afectado por la presencia de personas en estado de mendicidad, que se ubican en las puertas y los alrededores de la catedral de Ibagué.

b) ORDENAR al municipio de Ibagué la realización de estudios previos que permitan determinar el número de personas en estado de mendicidad asentadas en el sector de la catedral de Ibagué, comprobar su condición física y mental, verificar la presencia de niños y, si es el caso, en coordinación con la Policía Nacional, adoptar las medidas pertinentes para detener su explotación. Tales estudios deberán ser presupuesto para la creación e implementación de un programa socio económico tendiente a lograr la estabilización y bienestar integral y autónoma de las aludidas personas y de sus familias, a través de su progresiva inclusión social que esté complementada en principio, con la satisfacción de sus necesidades básicas, como parte de una solución definitiva a sus graves calamidades y que no redunde en el crecimiento y agravación cíclica de esta problemática.

c) ORDENAR a las entidades demandadas la armónica adopción e implementación de planes y medidas de control, vigilancia y seguridad permanentes, dentro de la órbita de sus competencias en el sector de la catedral de Ibagué, con el fin de salvaguardar los intereses reclamados a través de la presente acción, conforme a los resultados que arrojen las evaluaciones previas de las condiciones de la zona.

d) CONMINAR a las autoridades eclesiásticas de la catedral de Ibagué para que en adelante presten la colaboración requerida por las autoridades, así como la que de oficio consideren pertinente ofrecer, para lo cual es menester su vinculación a los programas de seguridad y apoyo ofrecidos por la Policía Nacional, en aras de lograr la efectiva y eficaz reacción de dicho ente.

e) EXHORTAR a las entidades demandadas para que en la preparación y realización de los estudios previos, así como en la planificación, adopción, implementación y ejecución de los planes y programas de apoyo y reinserción social de la población en estado de mendicidad a la que se ha hecho referencia, procedan a coordinar —en caso de ser necesario— sus actividades con otras entidades públicas y privadas, conforme al principio de solidaridad.

f) ORDENAR a los entes accionados que remitan a este tribunal los informes trimestrales de las labores ordenadas por esta corporación (...)”.

Como primera medida, el tribunal se pronunció sobre la excepción de cosa juzgada formulada por el municipio de Ibagué y aseguró que existe identidad de causa y objeto parcial, respecto de la acción popular 2129-99, en la cual, mediante fallo de 17 de febrero de 2000, esa corporación amparó el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pero solo respecto de los vendedores ambulantes del sector céntrico del municipio y la catedral, por lo que estimó procedente abordar el estudio de la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al acceso a los servicios públicos, en relación con la población en condición de mendicidad.

De las pruebas allegadas al plenario, destacó el a quo que existe una problemática en el sitio de la Catedral Primada de Ibagué que ha dado lugar al desplazamiento del personal de la Policía para realizar operativos tendientes a contrarrestar la explotación económica y sexual de niños y niñas.

Asimismo, que la alcaldía municipal del municipio de Ibagué ha efectuado tres convocatorias para tratar de concertar con la comunidad del sector medidas de seguridad en la zona del Parque de Bolívar, en cuyo costado se encuentra ubicada la catedral.

También, que la Policía Nacional allegó copia de los oficios convocando a las autoridades eclesiásticas a la conformación de un frente de seguridad, del cual solo se hicieron parte dos templos católicos.

Por lo precedente, concluyó el a quo que la administración no ha adoptado medidas efectivas para resolver el conflicto social de la población en mendicidad y de los malhechores que asedian el sector de la catedral del centro de Ibagué, por lo cual ordenó la elaboración de un estudio que identifique la población indigente asentada en el sector de la catedral de Ibagué, su condición física y mental, la presencia de niños y, si es el caso, en coordinación con la Policía Nacional, la adopción de las estrategias pertinentes para detener su explotación.

El mencionado estudio, lo justificó el tribunal en que las decisiones que se adopten en procura de la protección de los derechos colectivos que se invocan como vulnerados no deben lesionar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas que se encuentran en situación de pobreza en esa localidad.

Por último, destacó que aunque el actor no logró demostrar la comisión de delitos en los alrededores o al interior de la catedral, era pertinente ordenar a los demandados adoptar planes y medidas de control, vigilancia y seguridad permanentes, precedidos de una evaluación de las condiciones del sector.

III. Fundamentos de los recursos.

III.1. EL municipio de Ibagué impugnó la decisión, porque, a su juicio, debió declararse probada la excepción de cosa juzgada no solo respecto del goce del espacio público, sino también en relación con los demás derechos alegados como vulnerados.

Reiteró que no ha incurrido en ninguna acción u omisión que lo haga responsable de la vulneración invocada en la demanda, dado que no tiene injerencia en las actividades eclesiásticas que se desarrollan en la catedral del centro de Ibagué.

Agregó que las pruebas que aportó la Policía Nacional permiten inferir la configuración de un hecho superado y, por ende, el agotamiento de la jurisdicción, asunto que no fue analizado por el tribunal.

III.2. La Policía Nacional se adhirió al recurso de apelación del municipio de Ibagué y reiteró la solicitud de revocar la sentencia impugnada, por no haberse demostrado vulneración de los derechos cuya protección invoca el demandante y por “agotamiento de la jurisdicción” y “hecho superado”, según las pruebas que reposan en el expediente.

IV. Alegato del Ministerio Público.

El Agente del Ministerio Público solicita que se confirme la sentencia impugnada.

Expresó que asistió razón al tribunal al declarar probada la excepción de cosa juzgada parcial y no total, respecto de la acción radicada bajo el 2129-99, por cuanto en el actual proceso se debate también la presencia de personas que practican la mendicidad alrededor de la catedral.

Consideró que no podía hablarse de una carencia de objeto de la acción, por hecho superado, según lo afirmado por la Policía Nacional, porque si bien acreditó acciones de control y vigilancia de la zona, no existe ninguna condena por la vulneración del derecho colectivo a la seguridad, específicamente en lo referente a la presencia de personas en estado de mendicidad y a la explotación de menores de edad.

V. Consideraciones de la Sala:

Cuestión previa: apelación adhesiva.

Como primera medida, encuentra la Sala que la Policía Nacional se adhirió al recurso de apelación presentado oportunamente por el municipio de Ibagué.

La figura de la apelación adhesiva se encuentra definida en el artículo 353 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos:

“ART. 353.—La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término para alegar.

La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal”.

De la norma transcrita, se tiene que quien no presentó oportunamente el recurso de apelación, está facultado legalmente para adherir al recurso presentado por otra de las partes, en lo que la providencia le sea desfavorable, pero su impugnación dependerá de la apelación principal, ya que en caso de desistimiento la apelación adhesiva quedará sin efecto.

Bajo esta perspectiva, se examinará el recurso de apelación de la Policía Nacional, que por tratarse de la misma parte, es decir, la demandada, se entiende como uno solo(1).

El problema jurídico

En la sentencia impugnada, el tribunal ordenó 1) la recuperación del espacio público, respecto de la ocupación por parte de las personas que practican la mendicidad en la Catedral Primada de Ibagué; 2) la elaboración de estudios previos sobre esa población, con el fin de determinar el respectivo programa de reinserción social; y 3) la adopción de medidas de control y vigilancia para garantizar la seguridad de la zona.

De los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala extrae los siguientes temas de estudio para resolver el asunto que se somete a su conocimiento: i) la excepción de cosa juzgada; ii) responsabilidad de las demandadas en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, defensa del patrimonio cultural de la Nación y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la calidad de vida de la comunidad que asiste a la Catedral Primada ubicada en el centro del municipio de Ibagué.

La cosa juzgada

En la sentencia impugnada el tribunal declaró que existía cosa juzgada parcial, debido a que en la sentencia de 17 de febrero de 2000, confirmada por el Consejo de Estado el 4 de agosto de ese año, dentro de la acción radicada bajo el 2129-99, se amparó el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pero solo respecto de los vendedores ambulantes que se ubican alrededor de la catedral de Ibagué, mas no de la población que practica la mendicidad en ese sector.

Lo primero que destaca la Sala es que la figura de la cosa juzgada tiene como presupuestos la existencia de i) identidad jurídica de partes, ii) de causa y iii) de objeto, respecto de un pronunciamiento anterior. Su finalidad es otorgar a las decisiones el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, para alcanzar un estado de seguridad jurídica.

En el caso que se examina, el Tribunal Administrativo del Tolima certificó que esa corporación tramitó la acción popular 2129-99, promovida por el procurador provincial de Ibagué contra el municipio de Ibagué (fl. 202).

Lo anterior se corrobora en la información que reposa en el sistema de información del Consejo de Estado Siglo XXI y en el tomo copiador 3 de la secretaría general de la corporación (año 2000 - fl. 152), en los que consta que mediante fallo de 4 de agosto de 2000, la Sección Quinta del Consejo de Estado desató el recurso de apelación presentado por el municipio de Ibagué contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 17 de febrero de ese mismo año (Rad. AP-035).

Con el fin de constatar la configuración de la cosa juzgada, es pertinente elaborar el siguiente cuadro comparativo:

Expediente 2129-99 (AP. 035)Expediente 2010-00650.
Actor: procurador provincial de IbaguéActor: personero municipal de Ibagué
Demandado: municipio de IbaguéDemandado: municipio de Ibagué y Policía Nacional.
Causa petendi: ocupación indebida del espacio público de las calles del centro de Ibagué, por parte de vendedores ambulantes y estacionarios.Causa petendi: ocupación indebida del espacio público de la catedral de Ibagué (entrada y atrio) en el centro del municipio, por parte de vendedores y personas que practican la mendicidad. Inseguridad en la zona.
Objeto: protección de los derechos colectivos al ambiente sano y al goce del espacio público.
Objeto: protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, defensa del patrimonio cultural de la Nación y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la calidad de vida de la comunidad que asiste a la Catedral Primada ubicada en el centro del municipio de Ibagué.

De la comparación de ambas acciones, la Sala advierte que no existe identidad en las partes, dado que en la acción de la referencia, además de demandarse al municipio de Ibagué, también se vincula a la Policía Nacional. En cuanto a la parte demandante, recuérdese que al tenor del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en consideración a la naturaleza difusa de los derechos colectivos alegados como violados, la cosa juzgada se predica del público en general, mientras la comunidad titular de los mismos sea en esencia la misma. Es de advertir que ambas acciones las promueve la Procuraduría General de la Nación, por intermedio del personero municipal y del procurador provincial.

Por otra parte, la presente acción busca la protección de los derechos a la seguridad y salubridad pública, debido a situaciones de inseguridad que afectan la tranquilidad ciudadana, por la actividad delincuencial que se presenta en la zona de la catedral.

Es por ello que los dos procesos solo coinciden en la orden de recuperar el espacio público indebidamente ocupado en el sector del centro de la ciudad y, por ende, en la Catedral Primada y de ahí que lo procedente sea la declaratoria de cosa juzgada parcial, como en efecto, lo hizo el juez de primera instancia.

Ahora bien, el tribunal efectuó tal declaración respecto de la ocupación del espacio público por parte de vendedores en la catedral, mas no en relación con las personas que practican la mendicidad. En virtud de ello, consideró necesario: “abordar el estudio de la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, pero bajo la óptica de la presunta ocupación del espacio público de las personas en estado de mendicidad” (fl. 222).

Para la Sala, no resulta acertada tal apreciación debido a que la cosa juzgada parcial declarada por el tribunal, respecto de la indebida ocupación del espacio público de las calles céntricas del municipio de Ibagué, incluyendo el sector de la Catedral Primada, no puede predicarse respecto de los sujetos invasores, sino del territorio que constituye el espacio público a recuperar; es decir, si ya existe un pronunciamiento judicial que obliga a las autoridades municipales a emprender las medidas de desalojo y el respectivo plan de reubicación, no puede considerarse que ello abarque “algunas personas” que ocupan el espacio cuya recuperación se ordena, sino a todo aquel que decida asentarse en ese territorio, indistintamente de la actividad que desarrolle, sea comercial o de mendicidad.

Por eso, para la Sala, no asistió razón al a quo al ordenar la recuperación del espacio público, respecto de la indebida ocupación por parte de las personas que practican la mendicidad en la catedral del municipio, si tal medida ya se había decretado en el aludido fallo de 17 de febrero de 2000, en la acción popular 2129-99, como se extrae de su parte resolutiva, transcrita en la sentencia impugnada en los siguientes términos (fl. 220):

“1. Ordénase a la alcaldía municipal de Ibagué recuperar el goce del espacio público, así como proteger la utilización y defender los bienes de uso público en el perímetro urbano de Ibagué, especialmente en el centro de la ciudad y en las plazas de mercado.

2. Para lograr lo anterior, la administración municipal deberá... implementar un programa de formalización de los vendedores ambulantes y estacionarios, así como de los demás trabajadores en la calle...”.

De manera que, así la sentencia hubiese enfatizado en un programa de formalización de vendedores ambulantes y estacionarios, lo cierto es que el cumplimiento de dicha orden conlleva la implementación de todas las medidas necesarias para la recuperación efectiva del espacio público, incluso aquellas que involucren el desalojo de los habitantes de la calle, previo el respectivo programa de reinserción social, según las obligaciones que le asisten a los alcaldes en materia de protección de personas, niños e indigentes y su integración a la familia y a la vida social, productiva y comunitaria (L. 136/94, art. 91).

Así lo precisó la Sala, en la sentencia de 30 de octubre de 2008 (Exp. 2033-01700, C.P. María Claudia Rojas Lasso), al abordar una problemática similar a la que es objeto del presente estudio y en la que adicionó las órdenes impartidas por el juez de primera instancia, tendientes a recuperar el espacio público, por parte de la población indigente. El texto de la sentencia, indicó:

“Ante esa preocupante realidad social, en las actuales circunstancias no es dable a las autoridades municipales resolver las tensiones sociales que causa la ocupación del espacio público con medidas de desalojo que desconocen el derecho a una digna subsistencia, pues a este deben las autoridades igual protección constitucional, razón por la que están obligadas a hacerlo efectivo. En la hora presente un desalojo sin reubicación, agrava el problema social y agudiza los factores generadores de inseguridad.

Lo dicho en modo alguno significa que la problemática de ocupación del espacio público pueda permanecer sin solución indefinidamente. Las autoridades locales tienen el deber de formular los proyectos, de preverlos en el plan de desarrollo y disponer la apropiación respectiva en el presupuesto, de modo que las obras requeridas para efectuar la reubicación puedan ejecutarse en un plazo razonable y esta problemática no permanezca sin solución indefinidamente. Las autoridades municipales deben además adoptar cronogramas de ejecución, para monitorear que las sucesivas fases se agoten en forma gradual de modo que se avance en tiempo real en la realización de las distintas tareas”.

Por lo expuesto, considera la Sala que el análisis del juez de primera instancia debió recaer sobre la presunta vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, defensa del patrimonio cultural de la Nación y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la calidad de vida de la comunidad que asiste a la Catedral Primada ubicada en el centro del municipio de Ibagué, y no sobre el goce del espacio público, motivo por el cual se revocará el aparte pertinente y se abordará el examen que corresponde.

Las pruebas del plenario

Constan en el expediente los siguientes documentos:

— Derechos de petición de 13 de julio de 2006, 28 de agosto de 2007, 2 de noviembre de 2007, 12 de junio de 2008 y 6 de septiembre de 2010, en los que la ciudadanía solicita que se adopten medidas tendientes a solucionar la presencia permanente de vendedores de objetos religiosos y de personas que ejercen la mendicidad, tales como la asignación de dos agentes de policía en las puertas de la catedral (fls. 6, 7, 10, 11, 13, 14 y 26).

— Actas de convocatorias 037, 040 y 046 de agosto y septiembre de 2008 de la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana, dirigida a propietarios y arrendatarios de los establecimientos del sector del centro, con el objeto de crear la Sociedad Amigos del Parque Bolívar (fls. 23 a 25).

— 7 fotografías aportadas con la demanda, con las que se pretende respaldar la afirmación de la presencia en las puertas de la catedral de personas de la tercera edad, adultos y niños con discapacidad física y mental y vendedores ambulantes (fls. 85 a 89).

— Oficio de 17 de diciembre de 2010 dirigido a la Oficina Jurídica del Departamento de Policía del Tolima por el comandante de la sección dos estación sur, en el que informa sobre las acciones realizadas en la calle 10 con carrera 3 de Ibagué, entre ellas, operativos para evitar la invasión por parte de vendedores en la catedral (fls. 134 y 135).

— Oficio de 17 de enero de 2011 en el que el coordinador de Red de Apoyo y Solidaridad de la Policía informa a la oficina jurídica que en los archivos de la policía comunitaria no reposan peticiones de miembros de la Catedral Primada y que para el mes de marzo de 2008 se intentó conformar el frente de seguridad eclesiástico, sin éxito (fl. 136).

— Oficios de 6 y 18 de enero de 2011 del jefe de Grupo de Protección, Turismo y Patrimonio Nacional de la Policía en el que informa que durante los meses de noviembre y diciembre de 2010, se adelantaron actividades de control y prevención que permitieron la incautación de sustancias alucinógenas y armas blancas, así como el desalojo de habitantes de la calle (fl. 142) y detalla las actividades realizadas desde 4 de enero de 2012 (fl. 145).

— Oficio de 13 de enero de 2011 en el que el jefe de Grupo de Protección, Turismo y Patrimonio Nacional de la Policía menciona las actividades de seguridad, control y recuperación del espacio público frente a la Catedral Primada y las campañas de prevención de explotación sexual y comercial de los niños, niñas y adolescentes (fl. 149).

El derecho a un ambiente sano

La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre, entendido como parte integrante de ese mundo natural (C. Const., Sent. T-453 de 1998).

En el caso que se examina, no se advierte situación que atente contra el goce de un ambiente sano, por parte de la feligresía de la catedral, pues si bien se mencionó en las peticiones elevadas por la comunidad que las personas que se ubican en la entrada con el fin de recibir colaboración económica arrojan residuos y desechos, no se demostró tal circunstancia, ni tampoco como esa práctica afectó el comentado derecho colectivo.

El derecho a la salubridad pública y a una infraestructura que garantice la calidad de vida

Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta corporación, de manera coincidente con la Corte Constitucional que:

“(...) los conceptos de seguridad y salubridad públicas (han) sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. (...) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”(2).

De manera específica, sobre la relación de la salubridad pública con la infraestructura que debe garantizarse a la comunidad, ha sostenido esta corporación:

“El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”. Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que se enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública(3).

Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia ha entendido el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública como, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención para disminuir el número de enfermos en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado(4).

Entonces, explicados los conceptos de salubridad pública y de acceso a una infraestructura que garantice la calidad de vida de los ciudadanos, no se observa relación con los hechos narrados en la demanda, amén de que no obran pruebas en el expediente que demuestren el efecto nocivo que tiene la mendicidad que se ejerce en la Catedral Primada de Ibagué sobre la salubridad pública.

El derecho a la seguridad pública

El derecho a la seguridad pública envuelve el concepto de orden público, entendido como la obligación del Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente:

“Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan es necesario, por parte del Estado, a través de las respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que las haga efectivas: la seguridad, con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley”(5).

En relación con este asunto, cabe puntualizar que la conservación del orden público en todo el territorio nacional implica la adopción, por parte de las autoridades, de medidas que regulen el ejercicio de los derechos y libertades de los gobernados. Así, las autoridades deben garantizar que la preservación del orden público se haga con observancia de las condiciones mínimas de respeto a la dignidad humana y a los demás derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

En el caso concreto de los alcaldes, el artículo 315 de la Constitución Política dispone:

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

(...)

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador...”.

Por su parte, el artículo 2º del Código Nacional de Policía preceptúa:

“ART. 2º—A la policía compete la conservación del orden público interno. El orden público que protege la policía resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad de la salubridad y la moralidad públicas (...)”.

Se advierte también del Plan de Desarrollo de Ibagué 2012-2015, la existencia de los programas 1, 4 y 5 denominados “Los derechos de las niñas, niños, las y los adolescentes, sujetos prioritarios de derecho”, “Atención integral al habitante de la calle” y “La discapacidad no es incapacidad” en la estrategia “Atención integral a poblaciones especiales para el desarrollo humano” (art. 47), enfocados en la pobreza extrema, violencia intrafamiliar, abandono, desintegración del núcleo familiar, abuso sexual, migración del campo a la ciudad y desplazamiento(6).

Así las cosas, bajo estos parámetros debe concluirse que la preservación de la tranquilidad y seguridad pública de la comunidad del centro del municipio de Ibagué, principalmente de quienes visitan la Catedral Primada, exige de las autoridades la adopción de medidas tendientes a la prevención de los comportamientos particulares que se evidenciaron con las pruebas allegadas al plenario.

De los elementos probatorios aportados al proceso, se concluye que en el sector del centro del municipio de Ibagué, en el cual se ubica la Catedral Primada, se presentan actividades delincuenciales como expendio de sustancias alucinógenas y portes de armas blancas,(7) explotación sexual y comercial de niños, niñas y adolescentes,(8) las cuales mantienen en estado de perturbación el orden público de la zona, desconociendo las condiciones mínimas de tranquilidad y seguridad.

Además, resultó probado que la población en estado de indigencia no está recibiendo la especial protección por parte de las autoridades del municipio, para garantizar los derechos de los habitantes de la calle, las personas de la tercera edad y los disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos,(9) De lo que se infiere que las actuaciones adelantadas por las demandadas no han sido suficientes para atender de manera integral la problemática social descrita, y de ahí que haya de confirmarse la orden de la elaboración de un programa socio-económico tendiente a obtener su bienestar integral. Para la efectividad del programa, se adicionará la parte resolutiva del fallo de primera instancia, como se indicará más adelante en el acápite de esta sentencia denominado “La decisión”.

Derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación

El artículo 72 de la Constitución Política indica que el patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado y según el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, está constituido, entre otros, por los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico.

En el caso sub examine, si bien el demandante invocó la protección del derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, no aportó elementos probatorios que permitieran inferir que se encuentra amenazado o ha sido vulnerado, amén de que no se discutió la calidad de bien de interés cultural o de monumento histórico, respecto del inmueble objeto de controversia, lo que impide examinar la presunta violación alegada.

Del agotamiento de la jurisdicción y el hecho superado

Por último, resta a la Sala pronunciarse sobre el argumento de las demandadas expuesto en el recurso de apelación, según el cual en el presente caso debe declararse el agotamiento de la jurisdicción y un hecho superado.

No es posible acceder a tal solicitud, habida cuenta de que la declaración del agotamiento de la jurisdicción exige la simultaneidad de dos acciones populares en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, y en este caso, en la acción popular invocada por la parte demandada hubo sentencia que se encuentra ejecutoriada.

Por su parte, la declaratoria de carencia actual del objeto de la presente acción popular, por hecho superado, implica que se verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular, lo cual, como ya se vio, no resultó probado respecto de todos los que fueron invocados como violados.

La decisión

Por lo precedentemente expuesto, la Sala resuelve:

1. Modificar el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia y declarar probada la excepción de cosa juzgada parcial, respecto de la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público de la zona en la que se ubica la Catedral Primada de Ibagué.

2. Modificar el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de declarar responsables al municipio de Ibagué y a la Policía Nacional de la vulneración del derecho colectivo a la seguridad pública, pues no se probó la vulneración de otros derechos y el goce del espacio público ya fue ordenado en la acción popular 2129-99.

3. Revocar el literal a) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, porque la recuperación del espacio público del centro del municipio de Ibagué está contenida en la sentencia de 17 de febrero de 2000 del Tribunal Administrativo del Tolima, que hace tránsito a cosa juzgada.

4. Adicionar el literal b) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, ordenando al municipio de Ibagué que, a través de las secretarías de Bienestar Social y Salud, implementen brigadas periódicas para la prevención de riesgos asociados con los hábitos de la población indigente de la catedral, con el fin de brindarles atención primaria en nutrición, promoción y recuperación de salud.

5. Adicionar el literal c) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, ordenando a las demandadas disponer la presencia de agentes policivos, que en asocio con el comandante de la Policía Metropolitana de Ibagué ejecuten operativos permanentes que contrarresten la acción delincuencial, la venta de alucinógenos, el tráfico y tenencia de armas y la explotación infantil.

6. Adicionar el literal g) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“CONMINAR a las entidades demandadas para que evalúen las medidas de recuperación del espacio público ordenadas en la sentencia de 17 de febrero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en la acción popular 2129-99 (AP-035) y a esa corporación para que verifique su cumplimiento”.

7. Adicionar el literal h) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“EXHORTAR al municipio de Ibagué para que ejecute las medidas administrativas y presupuestales contempladas en el Plan de Desarrollo 2012-2015, en el componente “Atención Integral a poblaciones especiales para el desarrollo humano”.

8. Adicionar el literal i) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“EXHÓRTASE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que, en virtud de la competencia prevista en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y Adolescencia), coadyuve a la administración municipal en la ejecución de las políticas públicas para la restitución de los derechos de los niños víctimas de explotación de la zona de la catedral del centro de Ibagué”.

9. En lo demás, la sentencia será confirmada, es decir, permanecerán incólumes las órdenes impartidas para la reinserción social de la población indigente y para la conservación del orden público y la garantía de la seguridad de la comunidad del centro de Ibagué, especialmente, la que visita la Catedral Primada (numeral cuarto).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“2. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada parcial, formulada por el municipio de Ibagué”, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

2. MODIFÍCASE el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en los siguientes términos:

“3. DECLÁRANSE responsables al municipio de Ibagué y a la Policía Nacional de la vulneración del derecho colectivo a la seguridad pública. En consecuencia, ORDÉNASELES ejecutar las medidas que se describen en el siguiente numeral”.

3. REVÓCASE el literal a) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

4. ADICIÓNASE al literal b) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el siguiente párrafo:

“El municipio de Ibagué, a través de las secretarías de Bienestar Social y Salud, implementará brigadas periódicas para la prevención de riesgos asociados con los hábitos de la población indigente de la catedral, con el fin de brindarles atención primaria en nutrición, promoción y recuperación de salud”.

5. ADICIÓNASE al literal c) del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el siguiente párrafo:

“ORDÉNASE a las demandadas disponer la presencia de agentes policivos, que en asocio con el comandante de la Policía Metropolitana de Ibagué ejecuten operativos permanentes que contrarresten la acción delincuencial, la venta de alucinógenos, el tráfico y tenencia de armas y la explotación infantil”.

6. ADICIÓNASE el literal g) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, así:

“CONMINAR a las entidades demandadas para que evalúen las medidas de recuperación del espacio público ordenadas en la sentencia de 17 de febrero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en la acción popular 2129-99 (AP-035) y a esa corporación para que verifique su cumplimiento”.

7. ADICIÓNASE el literal h) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“EXHORTAR al municipio de Ibagué para que ejecute las medidas administrativas y presupuestales contempladas en el Plan de Desarrollo 2012-2015, en el componente “atención integral a poblaciones especiales para el desarrollo humano”.

8. ADICIÓNASE el literal i) al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así:

“EXHÓRTASE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que, en virtud de la competencia prevista en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y Adolescencia), coadyuve a la administración municipal en la ejecución de las políticas públicas para la restitución de los derechos de los niños víctimas de explotación de la zona de la catedral del centro de Ibagué”.

9. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

10. Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en sesión del día 11 de julio de 2013.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala.

(1) Sobre el aspecto subjetivo de la apelación adhesiva, consúltese la sentencia de 9 de junio de 2010, Expediente 1995-00434. Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

(2) Consejo de Estado - Sección Tercera. Sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar.

(3) Sentencia de 14 de noviembre de 2002. AP 533. Consejera ponente: Ligia López Díaz.

(4) Ídem.

(5) Sentencia SU- 476 de 1997. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.

(6) Consultado en el portal del municipio: www.alcaldiadeibague.gov.co

(7) Oficios 0017 de 4 de enero de 2010 y 012 de 18 de enero de 2011, Departamento de Policía del Tolima. Folio 144.

(8) Oficio 0114 de 13 de enero de 2011, Departamento de Policía del Tolima. Folio 149.

(9) Constitución Política.

“ART. 44.—Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por

Colombia (...)”.

“ART. 45.—El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud”.

“ART. 46.—El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.

“ART. 47.—El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.

“ART. 50.—Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia”.