Sentencia 2010-00666 de julio 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2010-00666-02

Recurso de apelación contra la sentencia de 2 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP

Bogotá, D. C., tres de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). Del contenido de los actos administrativos acusados; 2). El problema jurídico en la apelación; 3). Sobre la violación al principio de la buena fe y la confianza legítima en el caso concreto; y, 4). Sobre la violación al principio del debido proceso administrativo constitucional en el caso concreto y la legalidad de la pena.

1) Del contenido de los actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados están integrados por la Resolución SSPD 20092400057715 de 4 de diciembre de 2009, “por la cual se sanciona una empresa de servicios públicos”, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y en cuya parte resolutiva se lee “ART. PRIMERO.—Imponer multa a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP, identificada con el NIT 8999990823, por un valor de trescientos dos millones seiscientos doce mil cien pesos con cero centavos ($302’612.100.oo), la cual se hará efectiva en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de esta resolución, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)”.

Se demandó, igualmente, la Resolución SSPD 20102400007275 de 9 de marzo de 2010, “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por una empresa de servicios públicos”, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la misma superintendencia, y en cuya parte resolutiva se lee “ART. PRIMERO.—Confirmar el contenido de la Resolución SSPD – 20092400057715 del 2009-12-04, expedida por este despacho, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución (…)”.

2) El problema jurídico en la apelación.

Considera la Sala que el problema jurídico que se plantea en sede de la apelación es el mismo presentado por el demandante en la primera instancia, consistente en determinar la ilegalidad de los actos administrativos enjuiciados por ser contrarios al principio de la buena fe y de la confianza legítima, así como por incongruencia de la decisión final, al incluir reproches sobre conductas que no fueron objeto de discusión y contradicción dentro del trámite administrativo. Afirma, igualmente, que adolecen de nulidad por ser contrarios al debido proceso administrativo, ya que se desconoce el principio de legalidad de la pena que impera en el régimen administrativo sancionatorio.

Por lo anterior, la Sala tratará el estudio del presunto asunto, de conformidad con los reproches presentados por la recurrente en el texto de su recurso de apelación.

3) Sobre la violación al principio de la buena fe y la confianza legítima, en el caso concreto.

La Corte Constitucional ha establecido que el principio de confianza legítima consiste en una proyección de la buena fe que debe ponderar la relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente a los actos arbitrarios, repentinos, súbitos e improvisados por parte del Estado.

Es así como en Sentencia T-900 de 1999, dicha corporación afirmó:

“(…) Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración es digna de protección y debe respetarse.

Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por la doctrina jurídica más autorizada, pretende proteger al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades públicas. Se trata, pues, de situaciones en las cuales el Administrado no tiene realmente un derecho subjetivo adquirido, pues su posición jurídica es modificable. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de forma sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.

En tales hipótesis, en función de la buena fe, el Estado deberá proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación”.

En otro pronunciamiento(1), la Corte Constitucional señaló:

“Ahora bien, debe aclararse que la confianza legítima o buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales, sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien o derecho afectado. Igualmente este principio tampoco significa donación, ni reparación, ni resarcimiento ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”.

Considera la Sala que, como primera medida, resulta indispensable rememorar el trámite e itinerario integral de la actuación administrativa que culminó con la sanción a la sociedad demandante.

La Sala observa que la Empresa de Energía de Bogotá cargó el día 15 de febrero de 2007 la información correspondiente al formato denominado “Plan contable de energía eléctrica”.

No obstante, la sociedad demandante reportó en esa oportunidad la información del “Plan contable de energía eléctrica” con el mismo rigor y características del reporte correspondiente al “Plan contable de estados financieros consolidados”.

Por ese motivo, solicitó en su momento la accionante a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la autorización para eliminar la información del plan contable de energía eléctrica para que fuera cargada de manera correcta.

Es así como el 17 de julio de 2008, la Empresa de Energía de Bogotá realizó nuevamente el cargue de la información del plan contable de energía eléctrica evidenciándose que la información difería sustancialmente de la reportada por primera vez el pasado 15 de febrero de 2007, toda vez que, como la afirma la demandante, había reportado en la primera ocasión la información correspondiente al consolidado y no exclusivamente la referida al servicio de transmisión.

Mediante radicado fechado el 17 de diciembre de 2008, la superintendencia demandada decide elevar pliego de cargos a la Empresa de Energía de Bogotá, por no reportar presuntamente información de calidad, en lo que se refiere al mencionado plan contable.

Ante lo anterior, la sociedad demandante presentó descargos mediante escrito de 6 de enero de 2009 en los que afirma, entre otras cosas, que la información no contiene errores o imprecisiones, toda vez que lo que se pretendió con la modificación fue una desagregación de información reportada por línea de negocio.

En virtud de lo expuesto por parte de la empresa prestadora del servicio público, la dirección de investigaciones para energía y gas, mediante acto administrativo de 23 de junio de 2009, solicita a la dirección técnica de gestión de energía que confirmara la información financiera reportada al sistema único de información (SUI) por parte de la accionante.

La inspección fue decretada mediante acto administrativo de fecha 25 de noviembre de 2008, en el que se afirma: “De acuerdo con los hallazgos y conclusiones señalados en el numeral 3, esta dirección técnica concluye que la información plan contable para el servicio sometido a regulación, es decir, transmisión, y consolidado empresarial para la vigencia 2006 y reportada por el (sic) EEB al SUI, no es de calidad” (resaltado fuera de texto).

En vista de lo anterior, la mencionada dirección de investigaciones mediante acto administrativo de 7 de julio de 2009, decidió poner en conocimiento el memorando contentivo de la inspección antes señalada, junto con sus anexos, a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP, la cual, a través de memorial radicado el día 8 de julio de 2009, expuso sus apreciaciones y solicita aclaración del informe rendido por la dirección técnica de gestión de energía, ratificando tal solicitud a través de radicado de fecha 23 de julio de 2009.

Finalmente, mediante las resoluciones demandadas, el Superintendente Delegado para Energía y Gas sancionó a la sociedad demandante con multa económica.

De lo anteriormente reseñado, la Sala colige que la situación que motivó el inicio de tal investigación fue la falta de calidad de la información reportada por la sociedad demandante al sistema único de información (SUI), y no la situación referente a las liquidaciones de las contribuciones especiales.

En efecto, y tal como lo faculta el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(2), una vez cargada y reportada la información por parte de la empresa prestadora del servicio público, la superintendencia demandada tenía la potestad de efectuar las revisiones a que hubiere lugar, con el propósito de detectar las inconsistencias y calidad de la información que reportan las empresas vigiladas al sistema único de información SUI.

Esta facultad, además, deviene de lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 79 ibídem, que a la letra reza:

“Verificar la consistencia y la calidad de la información que sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que presten servicios públicos sometidos a su control, inspección y vigilancia, así como de aquella información del prestador de servicios públicos que esté contenida en el sistema único información de los servicios públicos”.

En tal virtud, considera la Sala que, en el presente asunto, el problema jurídico no hace referencia a que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios haya defraudado la buena fe y la confianza legítima de la Empresa de Energía de Bogotá, por haber autorizado la corrección de la información reportada en un principio en el sistema único de información (SUI), sino que la demandante tenía el deber de cumplir con las exigencias, ritualidades y formalidades previstas en las normas jurídicas para el reporte de la información respectiva, concretamente las referentes al plan contable y a los gastos de funcionamiento.

Por este motivo, la Sala descartará el cargo alegado por la actora en su recurso de apelación.

4) Sobre la violación del principio al debido proceso administrativo constitucional en el caso concreto y la legalidad de la pena.

En este punto, considera el apelante que la imposición de la sanción económica contenida en los actos administrativos acusados viola el debido proceso constitucional y el principio de legalidad de la pena, por cuanto la misma no se encuentra prevista en una norma de carácter legal, sino en un acto administrativo.

Respecto del derecho constitucional fundamental al debido proceso, la Corte Constitucional ha señalado, entre otras providencias, en la Sentencia C-980 de 2010 que:

“Como es sabido, el debido proceso es un derecho constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual lo hace extensivo ‘a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, ‘con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción’. En este sentido, el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos. Según lo ha destacado este tribunal, el derecho al debido proceso tiene como propósito específico ‘la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (C.P., preámbulo y arts. 1º y 2º)’”.

Encuentra la Sala, de lo que ha quedado reseñado, que durante todo el trámite de la investigación se le respetó a la sociedad demandante su derecho de contradicción y oposición, circunstancia esta que se evidencia con la posibilidad que tuvo la recurrente de formular los descargos respectivos.

Tuvo posibilidad, así mismo, de interponer recursos, de solicitar pruebas, de ser notificada de los actos administrativos en debida forma, así como del contenido claro y preciso de los cargos que oportunamente le formuló la Superintendencia demandada supuesto este que, además, demuestra una completa identidad entre el pliego de cargos y las Resoluciones sancionatorias enjuiciadas, lo que desvirtúa la tan alegada incongruencia expuesta por la parte demandante en el texto de su recurso de alzada.

Ahora bien, en lo que respecta a la violación del principio de legalidad de la pena, para la Sala resulta absolutamente claro que las sanciones, cualquiera que ellas sean (disciplinarias, penales, pecuniarias, etc.), deben estar previstas por el Legislador o autorizadas por este, además de ser impuestas previo el trámite de un debido proceso, en el que se le respete el derecho de defensa y contradicción al investigado.

La Ley 142 de 1994, en su artículo 79, numeral 1, establece dentro de las funciones de la Superintendencia De Servicios Públicos la de: “1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Nótese que la norma transcrita consagra con absoluta claridad la facultad de vigilar y controlar el cumplimiento, no solo de las leyes emanadas del legislador, sino también de “actos administrativos” en los que se contengan obligaciones y deberes a cargo de las Empresas Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios.

En el caso que nos ocupa, ese acto administrativo se encuentra contenido en la Circular Externa SSPD 001 de 2006, que prevé la obligación y deber a cargo de los prestadores de servicios públicos, de reportar y cargar al sistema único de información (SUI) la correspondiente información, de manera veraz, imparcial y confiable, so pena de la imposición de las sanciones previstas en el artículo 81, numeral 2 de la precitada ley de servicios públicos(3).

Ahora bien, esta facultad de vigilancia respecto de la información incorporada al SUI, no solo se encuentra prevista en la circular citada, sino también en el mismo artículo 79, numeral 22, in fine, el cual reza:

“22.—Verificar la consistencia y la calidad de la información que sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que presten servicios públicos sometidos a su control, inspección y vigilancia, así como de aquella información del prestador de servicios públicos que esté contenida en el sistema único información de los servicios públicos”.

Por las razones precedentes, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 2 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Sentencia T-617 de 1995. M. P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) “ART. 79.—Funciones de la superintendencia de servicios públicos. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad” (destaca la Sala).

(3) “ART. 81.—Sanciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

(…)

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución” (destaca la Sala).