Sentencia 2010-00698 de julio 31 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 130012331000201000698 01

Número interno: 19670

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda., Coolechera

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias

Asunto: Impuesto de Industria y Comercio periodos 2006 y 2007

Fallo

Bogotá, D.C., treinta y uno de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra el fallo del Tribunal Administrativo de Bolívar que anuló los actos demandados.

Para el efecto, debe establecer si el emplazamiento para declarar fue notificado en debida forma a la demandante o si, por el contrario, la notificación se hizo en forma irregular, violando así los derechos invocados en la demanda.

Aspectos generales

Uno de los deberes que se desprende de la relación jurídico-tributaria corresponde a la obligación formal que tienen los contribuyentes de presentar las declaraciones tributarias, con el fin de facilitar a la administración la determinación de las obligaciones a su cargo.

El artículo 746 del estatuto tributario(1) señaló que las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad, lo que indica que los datos consignados en ellas se entienden ajustados a la realidad; sin embargo, por tratarse de una presunción iuris tantum, puede ser desvirtuada por la administración mediante comprobación especial.

En concordancia con lo anterior, existe, para la administración un deber correlativo que la obliga a observar ciertos datos consignados en la declaración presentada por el obligado, como es el caso de la dirección por este informada en su última declaración tributaria, para efectos de la notificación de las actuaciones administrativas que lo afectan.

Así se advierte de la lectura del artículo 563 del estatuto tributario que reza:

“ART. 563.—Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse en la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada” (resalta y subraya la Sala).

En el mismo sentido, el artículo 338 del Acuerdo Distrital de Cartagena 41 de 2006 se refirió a la dirección que debe ser tomada por la administración para efecto de la notificación de sus actos, al señalar:

“ART. 338.—Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la administración tributaria distrital, deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente.

Cuando se presente cambio de dirección, la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección (...)”.  

Cuando no exista declaración del respectivo impuesto o formato oficial de cambio de dirección, o cuando el contribuyente no estuviere obligado a declarar, o cuando el acto a notificar no se refiera a un impuesto determinado, la notificación se efectuará a la dirección que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

PAR. 1º—En caso de actos administrativos que se refieran a varios impuestos, la dirección para notificaciones será cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración de cualquiera de los impuestos objeto del acto.

PAR. 2º—La dirección informada en formato oficial de cambio de dirección presentada ante la oficina competente con posterioridad a las declaraciones tributarias, reemplazará la dirección informada en dichas declaraciones, y se tomará para efectos de notificaciones de los actos referidos a cualquiera de los impuestos distritales.

Si se presentare declaración con posterioridad al diligenciamiento del formato de cambio de dirección, la dirección informada en la declaración será la legalmente válida, únicamente para efectos de la notificación de los actos relacionados con el impuesto respectivo.

Lo dispuesto en este parágrafo se entiende sin perjuicio de lo consagrado en el inciso segundo del presente artículo” (resalta y subraya la Sala).

Las normas transcritas son claras al determinar que las actuaciones expedidas por la administración deben ser notificadas en la dirección informada por el contribuyente en la última declaración presentada, aunque también establecen la validez de las notificaciones que se surtan en la antigua dirección dentro de los tres meses siguientes al cambio.

La Sala advierte que en el formulario de las declaraciones que deben presentarse en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias se presenta una situación particular en cuanto a la dirección que el contribuyente debe reportar. Es así como en la casilla seis (6) debe informarse la “Dirección de notificación” y en la casilla 9 la “Dirección de correspondencia en Cartagena de Indias, D.T. y C.”.

Es por eso que el parágrafo primero del artículo 338 del Acuerdo 41 de 2006, dispone que “En caso de actos administrativos que se refieran a varios impuestos, la dirección para notificaciones será cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración de cualquiera de los impuestos objeto del acto” (resalta la Sala).

Nótese que la disposición solo faculta a la administración para hacer uso de “cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración” en el caso de que los actos que se pretenden notificar correspondan a “varios impuestos”.

Por lo tanto, debe entenderse que en los demás casos, esto es, cuando los actos administrativos estén referidos a un único impuesto, la administración debe notificar los actos en la dirección consignada en la casilla prevista para los fines únicos de la notificación.

Ahora bien, dentro de las actuaciones administrativas que deben ser notificadas en la dirección informada por el contribuyente en su última declaración tributaria se encuentra el emplazamiento para declarar, que es un acto preparatorio que hace parte del procedimiento de aforo, así como la sanción por no declarar y la consecuente liquidación de aforo(2):

Según los artículos 715 y 716 del estatuto tributario(3), el procedimiento mencionado inicia con el emplazamiento para declarar, con el cual la administración invita al contribuyente, previa determinación de su obligación formal de declarar, a que cumpla con este deber dentro del término de un mes y le advierte las consecuencias de no presentar la referida declaración, que se concretan en la imposición de la sanción por no hacerlo, prevista en el artículo 643 ibídem.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias adoptó, en el Acuerdo 41 de 2006, un procedimiento de aforo similar al establecido en el estatuto tributario, como se observa en el artículo 374 del mismo(4), que se remite al procedimiento establecido en el artículo 715 del estatuto tributario, para emplazar a los contribuyentes que no han cumplido con la obligación de declarar.

Para el caso del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, si el contribuyente no cumple con el deber de declarar dentro del término previsto para el efecto, el artículo 298 del Acuerdo 41 de 2006 previó una sanción equivalente al “... diez por ciento (10%) de las consignaciones o ingresos brutos del periodo al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada por dicho impuesto, la que fuere superior”.

Así las cosas, los supuestos normativos para la imposición de la sanción son la comprobación previa del deber de declarar; la expedición y notificación del emplazamiento para declarar; la inobservancia, por parte del contribuyente, del deber de presentar la declaración dentro del mes siguiente a la notificación del emplazamiento y la tasación e imposición de la sanción en los términos previstos por el artículo 298 del Acuerdo 41 de 2006, para lo que se debe tomar el monto superior de los conceptos indicados por la norma.

Caso particular

Como antes se expuso, el formulario de la “declaración bimestral del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil”, implementado por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Cartagena, estableció dos casillas de direcciones a saber:

La primera, ubicada en la casilla seis (6) que corresponde a la “Dirección de notificación” en la que consta el siguiente aviso “El diligenciamiento indebido de este campo o su no diligenciamiento dan la declaración por no presentada. Recuerde: el apartado aéreo no sirve como dirección de notificación”. A renglón seguido, se encuentran las casillas números siete (7) y ocho (8) relacionadas con el municipio y departamento respectivamente.

La segunda dirección a que hace referencia el formulario, es la contenida en la casilla número nueve (9) correspondiente a la “Dirección de correspondencia en Cartagena de Indias, D.T. y C.”, en la que no se presenta aviso alguno.

A partir de lo expuesto, la Sala advierte que en las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas por la actora por los bimestres tercero, cuarto, quinto y sexto del año 2007, en los formularios 2704 recibido en el banco el 13 de julio de 2007(5), 2703 recibido el 14 de septiembre de 2007(6); 6039 recibido el 15 de noviembre de 2007(7) y 6040 recibido el 15 de enero de 2008(8), la actora informó como dirección de notificaciones la Calle 17 Nº 16-55 de la ciudad de Barranquilla - Atlántico.

Por lo tanto, la administración debió notificar el emplazamiento para declarar a esta dirección y no a la Transversal 51 Nº 21-36 barrio El Bosque, reportada en la casilla nueve (9) como dirección de correspondencia.

Cabe anotar que la Resolución 67 de 1º de junio de 2009, “Por medio de la cual se impone una sanción por no declarar al contribuyente (...)” se notificó mediante correo certificado a la Transversal 51 Nº 21-36 barrio el Bosque de la ciudad de Cartagena, el 3 de junio siguiente(9). Así mismo, la Resolución 78 del 29 de junio de 2010 se notificó personalmente a la apoderada de la actora(10), previo envío de la citación respectiva a la dirección procesal, esto es, “Centro calle San Juan de Dios, Pasaje la Candelaria, oficina 9, Cll. 31 Nº 1-11 de la ciudad de Cartagena”, como lo dispuso el artículo segundo de dicho acto(11).

No obstante, la Sala reitera que en el sub lite lo que se debate es la indebida notificación del emplazamiento para corregir y, como se mencionó, en el expediente está probado que la administración notificó dicho acto en una dirección diferente de la informada por el contribuyente para tal efecto.

Ahora bien, la expedición y notificación en debida forma del emplazamiento para declarar es un requisito sine qua non para imponer la sanción por no declarar dentro del procedimiento de aforo antes indicado; por lo tanto, la indebida notificación que en el caso que se analiza se surtió, tornó este acto en inoponible para la actora y en inocuo el término de un mes previsto para declarar. En consecuencia, existe la imposibilidad de hacer efectiva la sanción por no declarar, en razón a la violación al debido proceso y al derecho de defensa de la demandante en que se incurrió.

Al respecto, la Sala expresó(12):

En consecuencia, la administración violó el debido proceso de la actora, debido a la notificación irregular del emplazamiento para declarar, acto previo cuya expedición y notificación es requisito de validez para la imposición de la sanción por no declarar. Ello, porque no pudo controvertir el citado emplazamiento y ejercer a cabalidad su derecho de defensa.

De otra parte, al no resultar oponible el emplazamiento para declarar, mal podía la demandante tener el plazo de un mes para controvertirlo (E.T., art. 715), por lo que tampoco podía la administración imponer la sanción por no declarar, dado que no se cumplió el trámite señalado en los artículos 715 y 716 del estatuto tributario.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados (numeral primero de la parte resolutiva) (resalta la Sala).

De otro lado, la Sala observa que el a quo no se pronunció sobre el restablecimiento del derecho y el pago de perjuicios pedidos en la demanda, a pesar de que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo señala que la sentencia “Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones” (resalta la Sala).

En consecuencia, la Sala, en virtud de la facultad prevista en la norma señalada para “... estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”, modificará el numeral segundo de la sentencia apelada para incluir el restablecimiento del derecho pedido por la actora, esto es, que “... se ordene el archivo del expediente”.

En cuanto a los perjuicios pedidos en la demanda, la Sala encuentra que los mismos no están probados en el expediente; además, la actora no apeló el fallo proferido por el tribunal, pues el recurso fue interpuesto por la parte demandada.

Por las razones expuestas, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia del 30 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó “... las demás súplicas de la demanda” para incluir el restablecimiento del derecho pedido en la demanda, al igual que la declaración en el sentido de que la actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la sanción impuesta en los actos acusados. En lo demás, confirmará la decisión de negar el pago de los perjuicios referidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral SEGUNDO de la providencia impugnada.

En su lugar y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la sanción impuesta en los actos que se anulan y ORDÉNASE el archivo del expediente. En lo demás, CONFÍRMASE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Estatuto tributario “ART. 746.—Presunción de veracidad. Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas o requerimientos administrativos, siempre y cuando sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija”.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia 18231 del 3 de julio de 2013, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(3) El artículo 715 establece que “Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la administración de impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes”; por su parte, el artículo 716 dispone que una vez vencido el término anterior “sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la administración procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643”.

(4) Acuerdo 41 de 2006. ART. 374.—“Emplazamientos. La secretaría de hacienda general distrital, podrá emplazar a los contribuyentes para que corrijan sus declaraciones o para que cumplan con la obligación de declarar en los mismos términos que señalan los artículos 685 y 715 del estatuto tributario nacional, respectivamente”.

(5) Folio 79.

(6) Folio 80.

(7) Folio 81.

(8) Folio 82.

(9) En el folio 67 del cuaderno principal obra la constancia de notificación por correo 161907000001.

(10) Folio 66 del cuaderno principal.

(11) Folio 64, del cuaderno principal.

(12) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 13 de noviembre de 2008, Expediente 15816, C.P. Héctor J. Romero Díaz.