SENTENCIA 2010-00727 DE NOVIEMBRE 17 DE 2016

 

Sentencia 2010-00727 de noviembre 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 08001 23 31 000 2010 00727 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Importadora Agroautos S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN).

Referencia: Alcance de la obligación aduanera - documentos soporte de las operaciones. Procedimiento administrativo sancionatorio. Régimen probatorio en materia aduanera.

Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «X. Consideraciones

Advierte la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar los siguientes aspectos: (i) determinar si el procedimiento llevado a cabo por la DIAN para la imposición de la multa respondió a los lineamientos que el ordenamiento jurídico prevé para esos casos, (ii) precisar cuál es el régimen probatorio en las actuaciones administrativas aduaneras, y (iii) establecer si la prueba documental relacionada con la declaración del proveedor de la mercancía allegada al proceso administrativo es suficiente para imponer la sanción que ahora se cuestiona.

10.1. La obligación aduanera.

De manera previa y a modo de consideraciones generales estima la Sala pertinente referirse al contenido y alcance de la obligación aduanera en el régimen de importación y a las facultades de fiscalización y control aduanero asignadas legalmente a la DIAN, en particular, tratándose de la verificación de los documentos soporte de las declaraciones de importación, en razón a que en este asunto el debate gira en torno a la validez de uno de tales documentos, esto es, de las facturas comerciales.

La DIAN, a través de los actos acusados, impuso a AGROAUTOS una sanción por la imposibilidad de aprehender una mercancía incursa en la causal de aprehensión y decomiso consistente en que los documentos soporte de la declaración de importación no correspondían con la operación de comercio declarada (D. 2685/99, art. 502, nums. 1.6 y 1.25 y 503(3)).

En el régimen de importación, según lo dispone el artículo 87 del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero), la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional, y comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades aduaneras, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes.

Son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía. Así mismo, son responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante (art. 3º, ibíd.).

El artículo 121 del estatuto aduanero se refiere en particular a la obligación de obtener y conservar los documentos soporte de la declaración de importación.

De acuerdo con esta disposición, para efectos aduaneros, el declarante está obligado a obtener antes de la presentación y aceptación de la declaración y a conservar por un período de cinco (5) años contados a partir de dicha fecha el original de distintos documentos que deberá poner a disposición de la autoridad aduanera cuando ésta así lo requiera, entre los que se encuentra la factura comercial, cuando hubiere lugar a ella. En el parágrafo 1º de esta disposición se precisa que: “En el original de cada uno de los documentos soporte que deben conservarse de conformidad con el presente artículo, el declarante deberá consignar el número y fecha de la presentación y aceptación de la declaración de importación a la cual corresponden”.

La factura comercial, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Decreto 2685 de 1999, “deberá expresar el precio efectivamente pagado o por pagar directamente al vendedor y deberá ser expedida por el vendedor o proveedor de la mercancía”. Además, “las facturas y los demás documentos soporte que sean exigibles con motivo de la importación, no podrán presentar borrones, enmendaduras o muestra de alguna adulteración”.

10.2. Facultades de fiscalización y control aduanero atribuidas a la DIAN. La verificación de los documentos soporte de las declaraciones de importación.

De otro lado, es preciso anotar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 469 del estatuto aduanero, la DIAN tiene competencia para adelantar las investigaciones y desarrollar los controles necesarios para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras, simultáneamente al desarrollo de las operaciones de comercio exterior, o mediante la fiscalización posterior que se puede llevar a cabo para verificar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras, o integralmente, para verificar también el cumplimiento de las obligaciones tributarias y cambiarias de competencia de la entidad.

Dentro de las facultades de fiscalización y control con que cuenta la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá, entre otras cosas, “Verificar la exactitud de las declaraciones, documentos soporte u otros informes, cuando lo considere necesario para establecer la ocurrencia de hechos que impliquen un menor monto de la obligación tributaria aduanera o la inobservancia de los procedimientos aduaneros” (art. 470, lit. c)).

10.3. Régimen probatorio en materia aduanera.

En el marco del proceso de fiscalización y la posterior apertura de investigación aduanera, el artículo 471 del Decreto 2685 de 1999 determina con claridad absoluta que en la actuación administrativa aduanera se permiten todos los medios de prueba. Adicionalmente precisa que le son aplicables los procedimientos y principios establecidos en el Código de Procedimiento Civil, Código de Procedimiento Penal y el estatuto tributario especialmente en lo dispuesto en los artículos 742 a 749. La siguiente es la norma:

ART. 471.—PRUEBAS EN LA INVESTIGACIÓN ADUANERA. Para la determinación, práctica y valoración de las pruebas serán admisibles todos los medios de prueba y la aplicación de todos los procedimientos y principios consagrados para el efecto, en el Código de Procedimiento Civil, el Código de Procedimiento Penal, Código Nacional de Policía y especialmente en los artículos 742 a 749 y demás disposiciones concordantes del estatuto tributario” (subrayas de la Sala).

Como se observa, el designio del legislador fue que tanto la DIAN como el administrado objeto de investigación o fiscalización aduanera, contaran con cualquier medio de prueba a efectos de acreditar su dicho. Adicionalmente, indicó a cuáles normas debía remitirse de manera supletoria para dilucidar aspectos relacionados con los principios y el procedimiento.

10.4. Procedimiento administrativo sancionatorio aduanero.

10.4.1. En los actos acusados se sanciona a AGROAUTOS con la multa establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, norma cuyo tenor literal es el que sigue:

ART. 503.—Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales. Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad.

En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía.

La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso”.

Esta norma consagra una sanción administrativa en los casos en que habiendo lugar a la aprehensión de una mercancía no es posible hacerla. La imposición de esta sanción implica la existencia de una causal de aprehensión de la mercancía y que ésta no pueda hacerse efectiva en consideración a alguno de los siguientes eventos: a) que la mercancía ha sido consumida, destruida o transformada, o b) que el importador o el declarante o los otros sujetos a que se refiere la norma que intervienen en las operaciones de comercio exterior a quienes la autoridad aduanera les solicita poner a su disposición una mercancía respecto de la cual es aplicable la medida de aprehensión incumplen dicha obligación.

La sanción es aplicable, en los términos de la norma comentada, al importador o al declarante, según el caso, o al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación de comercio exterior, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación(4).

En relación con estos sujetos debe determinarse, a afectos de imponerles la sanción pecuniaria, que intervinieron en los hechos que dieron lugar a la medida de aprehensión de la mercancía y que no la pusieron a disposición de la autoridad aduanera cuando fueron requeridos para ello. En efecto, no es suficiente que se acredite el hecho objetivo de la no entrega de la mercancía requerida por la autoridad aduanera sino que es necesario determinar además la participación que el importador o declarante o los demás sujetos atrás referidos hayan tenido en la operación de importación (en particular, en los hechos que dieron lugar a la aprehensión), toda vez que la obligación aduanera es de carácter personal y la responsabilidad derivada de ella está delimitada por la intervención del respectivo sujeto(5).

De otro lado, como se ha precisado por esta Sección(6), en estos casos no puede alegar la demandante a su favor el hecho de que la mercancía haya obtenido su levante y ésta a su vez haya quedado a libre disposición del importador, pues la norma no contempla ningún eximente de responsabilidad y, por el contrario, incluye dentro de los eventos de imposibilidad de aprehensión haber sido la mercancía “consumida, destruida o transformada”.

10.4.2. De acuerdo con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, la aprehensión es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configura alguno de los eventos previstos en el artículo 502 ibídem. En el numeral 1.25 de esta disposición (adicionado por el D. 4431/2004) se consagra como causal de aprehensión de las mercancías:

ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1. En el régimen de importación:

(…).

1.25. Adicionado Decreto 4431 de 2004, artículo 10. Cuando dentro de los términos a que se refiere el numeral 9º del artículo 128 del presente decreto, o dentro de los procesos de control posterior se determine que los documentos soporte presentados no corresponden con la operación de comercio exterior declarada o, cuando vencidos los términos señalados en los numerales 6º y 9º del mismo artículo no se presentaron en debida forma los documentos soporte que acreditan que no se encuentra incurso en restricción legal o administrativa”.

10.5. Caso concreto.

10.5.1. Al analizar el expediente administrativo que dio lugar a la expedición de los actos acusados, encuentra la Sala que sí existen los supuestos establecidos en la legislación aduanera para imponer a la demandante la sanción de que trata el citado artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, en consideración a que actuó en calidad de importadora de los vehículos. En esa calidad es responsable de la obligación aduanera de conformidad con lo establecido en el artículo 3º ibídem, norma que en lo pertinente prevé que: “…serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador…”.

En el régimen de importación, según lo dispone el artículo 87 del estatuto aduanero, la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional, y comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades aduaneras, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.

Como la importadora AGROAUTOS está sujeta a las responsabilidades y obligaciones que consagra el Estatuto Aduanero, entre éstas la de obtener y conservar los documentos que soportan la operación de comercio exterior y presentarlos cuando sean requeridos por las autoridades, entonces, podía serle exigida tal obligación por la DIAN y sancionada por su incumplimiento, como en efecto ocurrió, al no poner a disposición de esa entidad los vehículos que se precisaron en los requerimientos ordinarios y especiales de que fue objeto en la actuación administrativa.

10.5.2. Ahora bien, se encuentra acreditado que la DIAN en uso de la facultad de fiscalización(7) prevista en el ya citado artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 solicitó a TRANS-AUTOMOBILE, proveedor de las mercancías de AGROAUTOS, que certificara si los vehículos importados habían sido vendidos por esa sociedad y si las exportaciones se llevaron a cabo en las condiciones vistas en las facturas que se relacionaban.

10.5.3. Para tal efecto, la DIAN libró un exhorto al Cónsul de Colombia en Bruselas (Bélgica), ciudad en donde se encontraba ubicado el proveedor de los vehículos.

Tramitado el respectivo exhorto, la respuesta enviada por el Cónsul de Colombia en Bruselas (Bélgica) fue la siguiente: “los B/L objeto de verificación son con los cuales se despacharon los vehículos hacia Colombia. Pero que las facturas enviadas para verificación NO fueron expedidas por ellos”(8).

La respuesta de TRANS AUTOMOBILE fue la siguiente:

“Nosotros confirmamos haber vendido los diferentes vehículos que contiene el cuestionario a la sociedad importadora Agroautos S.A.

Las copias de los conocimientos de embarque corresponden a los vehículos que nosotros hemos despachados.

Sin embargo, las copias de las facturas que nos remitió no fueron emitidas por nuestra sociedad”(9).

Como consecuencia de tal labor, la demandada encontró que las facturas que utilizó el actor como documento soporte de la importación de unos vehículos no correspondían a la operación de comercio exterior declarada, lo cual daba lugar a la aplicación de la causal de aprehensión del numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Como se observa, la DIAN utilizó los canales que ofrecía el orden jurídico con el fin de determinar si las facturas presentadas como documento soporte de la importación de los vehículos aprehendidos correspondían a los que expidió el proveedor de esas mercancías en el exterior.

Sorprende a la Sala la invocación que hace tanto la parte actora como el Tribunal Administrativo del Atlántico al afirmar que debió remitirse al estatuto tributario, pues, se reitera, el procedimiento se encuentra debidamente regulado en el Decreto 2685 de 1999 y el citado estatuto es solo una de las cuatro normas supletorias allí indicadas.

En lo que hace con el procedimiento en ésta materia, el estatuto aduanero en los artículos 510 y siguientes ilustra con claridad los pasos que deben seguirse. A continuación la Sala los abordará en aplicación al asunto que nos ocupa:

El artículo 510 ibídem establece que una vez notificado del requerimiento especial al presunto infractor, éste cuenta con quince (15) días para presentar objeciones y las pruebas que pretenda hacer valer.

Según consta a folios 71, 115 y 274 del cuaderno de contestación de la demanda las pruebas solicitadas por la parte actora eran las declaraciones de importación de los vehículos importados y una certificación de la oficina cambiaria donde constaran los valores consignados en las citadas declaraciones.

El artículo 511 ibídem ordena que la DIAN mediante acto motivado debe resolver acerca de las solicitudes de pruebas y entonces decretar las que sean pertinentes, conducentes y necesarias para esclarecer los hechos materia de investigación. Contra la citada decisión procede el recurso de reposición.

En el caso concreto, la demandada expidió el Autos 221, 233 y 251 del 11 de agosto de 2009 negando la solicitud anotada por inconducente e innecesaria (fls. 121 a 127, ibíd.)(10). Sin embargo, AGROAUTOS se abstuvo de interponer el citado recurso.

Impuesta la sanción a AGROAUTOS por medio de las resoluciones 72, 81 y 93 del 23 de septiembre de 2009, y presentado el recurso de reconsideración contra el requerimiento especial, la demandante pidió nuevamente que se practicaran unas pruebas, solicitud que le fue resuelta por medio de Autos 10038 y 10039 del 30 de noviembre de 2009 y 10050 del 1º de diciembre de 2009 negando la petición y decretando de oficio pruebas en el exterior y en el interior del país tendientes a establecer la legalidad de los documentos soportes de las declaraciones de importación con las cuales se pretendía el ingreso de la mercancía al territorio nacional.

De conformidad con lo establecido en el artículo 515-1 ibídem el interesado tiene derecho a presentar recurso de reposición contra la anotada decisión, no obstante, AGROAUTOS, tampoco utilizó esa herramienta en esta oportunidad.

Observa además la Sala que en las oportunidades procesales correspondientes la actora debió allegar al proceso judicial de la referencia las pruebas que pretendía hacer valer a efectos de que se declarara la nulidad de los actos cuestionados, no siendo procedente que el juez las decretara de oficio, pues a quien le incumbe controvertir la presunción de legalidad es precisamente a la actora. En otras palabras, resulta desacertado desde todo punto de vista que se traslade al juez una carga propia de las partes de demostrar su dicho.

10.5.4. En tal escenario, la DIAN orientó su actuación a lo dispuesto en el numeral 1.25 del artículo 502 ibídem y realizó la visita de aprehensión de las mercancías, sin hallarlas en el lugar de domicilio registrado por AGROAUTOS según consta en el informe visto a folio 55 del cuaderno de contestación de la demanda, lo que produjo que se expidieran los requerimientos ordinarios para que se pusieran a órdenes de la DIAN los vehículos importados. El siguiente es el informe:

“DANDO CUMPLIMIENTO AL AUTO COMISORIO 00193 NOS HICIMOS PRESENTE EN LA OFICINA 204 DE LA CARRERA 50 # 75-111, DONDE FUIMOS ATENDIDOS POR UN SEÑOR QUE DICE SER PASTOR EVANGÉLICO Y QUE EN ESTA OFICINA NO FUNCIONA LA IMPORTADORA AGROAUTOS S.A., SINO LA OFICINA DE SU IGLESIA. CON BASE EN LO ANTERIOR SE DA POR TERMINADA LA VISITA, PARA DAR INICIO AL PROCESO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 503 DEL DECRETO 2685/99 Y SOLICITAR AL IMPORTADOR AGROAUTOS S.A., PONER A DISPOSICIÓN DE ESTA DIRECCIÓN SECCIONAL LA M/CÍA. OBJETO DE APREHENSIÓN Y DECOMISO”.

Lo anterior produjo que la Administración Especial de Aduanas de Barranquilla expidiera las resoluciones 81, 72 y 93 del 23 de septiembre de 2009 que sancionaron a la demandante.

La actuación desplegada por la DIAN obedeció a la orden del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, al encontrar que las facturas presentadas como soporte no correspondían a las que expidió TRANSAUTOMOBILE, proveedor de los vehículos objeto de la investigación aduanera.

De otra parte, la actora no realizó ninguna actuación tendiente a acreditar que la mercancía se nacionalizó de manera oportuna y adecuada o que los documentos soporte contenían una información veraz.

10.6. Conclusión.

En las anteriores condiciones, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, al estar demostrado que la sanción impuesta a la demandante se encuentra ajustada a derecho.

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia apelada, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. DEVOLVER al tribunal de origen el proceso de la referencia para lo de su competencia una vez se encuentre en firme esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

3 Decreto 2685 de 1999 “Por el cual se modifica la legislación aduanera”.

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1. En el régimen de importación:

(…).

1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión.

(…).

1.25. Cuando dentro de los términos a que se refiere el numeral 9º del artículo 128 del presente decreto, o dentro de los procesos de control posterior se determine que los documentos soporte presentados no corresponden con la operación de comercio exterior declarada o, cuando vencidos los términos señalados en los numerales 6º y 9º del mismo artículo no se presentaron en debida forma los documentos soporte que acreditan que no se encuentra incurso en restricción legal o administrativa.

(…)”.

ART. 503.—Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso. // También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales. Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad. // En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía. // La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso”.

4 Según lo ha precisado esta Sala “la norma no le impone a la administración la carga de determinar la responsabilidad de cada uno de los sujetos que participan en el trámite aduanero en aras de graduar la pena o sancionar únicamente al «culpable»; por el contrario, consagra la posibilidad de aplicar la misma sanción a cada uno de los individuos intervinientes en la operación por la cual se requirieron las mercancías que no fueron puestas a su disposición dentro del término otorgado. Lo anterior, por cuanto el espíritu de la norma no es otro que el de sancionar en forma contundente delitos como el contrabando, lavado de activos y la evasión de impuestos, que afectan en gran medida el patrimonio y el progreso del país” (Sent., abr. 29/2015, proferida en el proceso con rad. 2009-00283-01, C.P. María Elizabeth García González).

5 En ese sentido, la Sala reitera el criterio que expuso en las sentencias de 3 de julio de 2014, proferida en el proceso con radicación 25000 2324 000 2009 00253 01, y 26 de noviembre de 2015, proferida en el proceso con radicación 25000 2324 000 2009 00405 01, ambas con ponencia del consejero de Estado Guillermo Vargas Ayala.

6 Al respecto, ver la Sentencia del 20 de junio de 2012, proferida en el proceso con radicado 25000 2324 000 2008 00171 01, C.P. María Elizabeth García González.

7 Sobre el tema ver sentencia del 3 de agosto de 2003 proferida en el proceso 1999-02546-01 por esta Sección.

8 Folio 252, cuaderno 1.

9 Folio 253, ibídem.

10 Sobre el particular observa la Sala que las pruebas solicitadas, esto es, las declaraciones de importación y la certificación de la oficina cambiaria sobre el valor pagado por la importación de los vehículos no resultaban conducentes ni pertinentes para controvertir la declaración del proveedor con base en la cual se abrió investigación y se sancionó a la actora, pues aquéllos documentos prueban la legal introducción de los vehículos al país pero no determinan la veracidad de los documentos soportes (facturas) de la operación de comercio exterior.