Auto 2010-00762 de julio de 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad. 08001-23-31-000-2010-00762-01(41037)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Luis Alfonso Leon Aldana y otros

Demandado: la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Ejercito Nacional

Referencia: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de julio de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto porque se trata de un auto interlocutorio, proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (L. 1395/2010, art. 61; y CCA, arts. 129 y 146ª).

2. La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.

Ahora bien, en relación con la caducidad de la acción de reparación directa, se encuentra en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo - modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En ese contexto, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones(1), que el término de caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio. Es esta la interpretación que surge después de una lectura de la norma.

3. Sin embargo, la Sección Tercera de esta corporación ha reconocido que existen ciertas excepciones a la regla de caducidad dispuesta por el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, una de ellas es el caso de la desaparición forzada, en la que el término empieza a correr luego de constatados uno de estos dos eventos: (i) el aparecimiento de la víctima o (ii) la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal. La anterior conclusión tiene su fundamento legal en la Ley 589 de 2002, que introdujo una modificación al Código Contencioso Administrativo en relación con el momento en que se inicia el conteo del término para intentar la acción de reparación directa con el fin de reclamar los daños derivados del delito de desaparición forzada, esto es, “a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”(2).

A su turno, la doctrina sostiene que la naturaleza jurídica de la desaparición forzada es de carácter continuado, y que se encuentra constituida por un conjunto de actos que se extienden en el tiempo. Así se ha reconocido:

“El fenómeno de las desapariciones forzadas en varios actos lesivos desde el momento de la desaparición hasta el encuentro del paradero de la víctima. Esta compartimentación tiene relevancia por el papel del tiempo en la consumación del delito y la competencia ratio temporis, ya que si el Estado ha violado en varios momentos, a partir de varios actos, los derechos de la persona humana en cuestión, las consecuencias siguen en el tiempo”(3).

Así pues, la razón fundamental para el trato especial que tiene la desaparición forzada, en cuanto al cómputo de la caducidad, es su carácter continuado y la extensión en el tiempo del estado de desaparición.

4. Por su parte, el desplazamiento forzado ha sido uno de los problemas de repercusiones sociales profundas para el Estado Colombiano. Constituye, además, una violación múltiple de derechos fundamentales, dentro de los que se encuentra la libertad de circulación; sobre el punto la jurisprudencia constitucional ha precisado:

La libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir,puesto que la definición misma de desplazamiento forzado presupone el carácter no voluntario de la migración a otro punto geográfico para allí establecer un nuevo lugar de residencia”(4).

En efecto, cualquier tipo de desplazamiento forzoso presupone un abandono involuntario e intempestivo del lugar de residencia y de la actividad económica a la que se dedicaban los afectados, por ende, implica un desarraigo cultural de quien se ve forzado a migrar a un punto geográfico diferente. Esta situación se agrava, cuando el desplazamiento no se produce al interior del país, sino que rebasa las fronteras nacionales, donde el desarraigo es aún mayor en virtud de las marcadas diferencias culturales que existen entre un país y otro.

Así las cosas, el desplazamiento forzado también infringe un daño que es continuado y se extiende en el tiempo, como quiera que dicha conducta no se agota en el primer acto de desplazamiento, por el contrario, el estado de desplazado continua hasta que las personas no puedan retornar a su lugar de origen, es decir, que las causas violentas que originaron el éxodo todavía existen, y por tanto, es imposible volver.

5. Respecto de la forma para computar el plazo de caducidad en los eventos de daño continuado, la jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa, en el sentido de que cuando se demanda la reparación de un daño continuado en el tiempo, como sería la hipótesis del desplazamiento forzado, el término para intentar la acción, sólo inicia su conteo a partir del momento en que se verifique la cesación de la conducta o hecho que dio lugar al mismo, el razonamiento discurre así:

“... en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen”(5) (destaca la Sala).

La doctrina también ha sido de la misma opinión:

“Por el contrario, en el supuesto de los daños continuados, al producirse éstos día a día en el tiempo, produciéndose un agravamiento paulatino sin solución de continuidad, como consecuencia de un único hecho inicial, nos encontramos con que el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante de los mismos los que ha llevado a la jurisprudencia a señalar, con reiteración, que el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad no empieza a computarse hasta que cesan los efectos lesivos, por contraposición a los que ocurren en el supuesto de daños permanentes”(6).

Hechas estas consideraciones, la Sala estima necesario aplicar una excepción a la norma de caducidad, en los casos en los que las pretensiones se fundamentan en un daño de carácter continuado, así pues, frente al desplazamiento forzado se impone un tratamiento igual al de la desaparición forzada, pues el criterio conceptual determinante para que ésta no opere en la forma tradicional es equivalente en ambos casos, y por ende, no podría predicarse su existencia en el sub lite, porque la conducta vulnerante no ha cesado, por el contrario, se ha extendido en el tiempo.

4. En el sub judice, los demandantes abandonaron el país el 29 de julio de 2004, y hasta la fecha se encuentran en el extranjero, por tal motivo, la acción de reparación directa se interpuso en el término legal, en el entendimiento de las consideraciones aquí esbozadas. Sin embargo, se aclara que respecto de la muerte del señor Ángel Guillermo León Sánchez no es posible derivar ninguna pretensión, toda vez que ese hecho tuvo ocurrencia el 16 de septiembre de 2002, y en relación con éste la acción se encuentra caducada. No obstante, el recurrente manifiesta que sus pretensiones se derivan del hecho del desplazamiento y no de la muerte del tío de los actores.

Así las cosas, la Sala revocará la providencia impugnada, y en su lugar, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo procederá a admitir la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. Revócase el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 1º de febrero de 2011, en el que se rechazó la demanda por caducidad de la acción, en su lugar, se dispone:

2. Admítese la demanda formulada por los actores, contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, Ejército Nacional.

3. Notifíquese personalmente a los demandados, a quienes se les hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de esta providencia.

4. Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días.

5. Señálense por el tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos ordinarios del proceso.

6. Las anteriores previsiones deben ser cumplidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

7. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase.

(...).

SALVAMENTO DE VOTO

En el presente caso, los demandantes no son víctimas de desplazamiento forzado, en los términos de la Ley 387 de 1997, sino que se refugiaron en país extranjero “a través” de la Fiscalía General de la Nación, de la Procuraduría General de la Nación y de Naciones Amigas, ante las amenazas en contra de su integridad personal, razón por la cual no es posible presumir que los mismos se encontraban en condición de vulnerabilidad y que por ello no les fue posible constituir apoderado para la oportuna reclamación de la indemnización pretendida.

En cuanto a la contabilización de la caducidad de la acción de reparación directa cuando se trata de desaparición forzada, es de anotar que la excepción establecida en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se justifica en la imposibilidad de ejercer los recursos legales y las garantías procesales derivada de la privación de la libertad de las personas, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de la libertad o de informar sobre su paradero. Es decir, que lo que justifica esta especial regulación es la cierta imposibilidad de acudir ante la jurisdicción, lo cual no acontece en el presente caso, afirmación que se realiza sin perjuicio de las consideraciones que puedan exponerse cuando verdaderamente se trate de desplazamiento forzado.

Cuando la estructuración del daño se prolonga en el tiempo, en lo que se denomina daño continuado, el término de caducidad sólo empieza a contarse a partir de su concreción, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia y se colocaría al perjudicado en una situación de incertidumbre en relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido. Sin embargo, señalar que como los demandantes abandonaron el país el 29 de julio de 2004 y hasta la fecha no han regresado, no es posible contabilizar el término de caducidad porque se configura un “daño continuado”, conlleva a la inoperancia de la caducidad o a que la misma dependa exclusivamente de la liberalidad de los demandantes, de su decisión de regresar o no al país, lo cual genera inseguridad jurídica y contraría la razón de ser de dicha figura. Así las cosas, como el hecho generador del daño cuya indemnización se reclama consiste en el “desplazamiento de los demandantes de la ciudad de Barranquilla hacia el extranjero, forzados por amenazas en contra de su integridad personal”, y el mismo se concretó el 29 de julio de 2004, es ésta fecha de salida del país la que debe tomarse para la contabilización del término de caducidad.

Jaime Orlando Santofimio Gamboa

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente me separo de la decisión de la Sala, adoptada en auto del 26 de julio de 2011, por las siguientes razones:

Caducidad de la acción de reparación directa

En el auto objeto de salvamento, la Subsección revocó la decisión impugnada, que declaró al existencia de la caducidad de la acción, y admitió la demanda señalando que se trata de un desplazamiento forzado; que “frente al desplazamiento forzado se impone un tratamiento igual al de la desaparición forzada, pues el criterio conceptual determinante para que ésta no opere en la forma tradicional es equivalente en ambos casos”, y, como los demandantes no han regresado al país, hay un daño continuado y no es posible contabilizar el término de caducidad de dos (2) años para la acción de reparación directa, consagrado en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Al respecto es de anotar que, en el presente caso, los demandantes no son víctimas de desplazamiento forzado, en los términos de la Ley 387 de 1997, sino que se refugiaron en país extranjero “a través” de la Fiscalía General de la Nación, de la Procuraduría General de la Nación y de Naciones Amigas, ante las amenazas en contra de su integridad personal, razón por la cual no es posible presumir que los mismos se encontraban en condición de vulnerabilidad y que por ello no les fue posible constituir apoderado para la oportuna reclamación de la indemnización pretendida.

En cuanto a la contabilización de la caducidad de la acción de reparación directa cuando se trata de desaparición forzada, es de anotar que la excepción establecida en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se justifica en la imposibilidad de ejercer los recursos legales y las garantías procesales derivada de la privación de la libertad de las personas, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de la libertad o de informar sobre su paradero(7). Es decir, que lo que justifica esta especial regulación es la cierta imposibilidad de acudir ante la jurisdicción, lo cual no acontece en el presente caso, afirmación que se realiza sin perjuicio de las consideraciones que puedan exponerse cuando verdaderamente se trate de desplazamiento forzado.

Finalmente, es indiscutible que cuando la estructuración del daño se prolonga en el tiempo, en lo que se denomina daño continuado, el término de caducidad sólo empieza a contarse a partir de su concreción, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia y se colocaría al perjudicado en una situación de incertidumbre en relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido.

Sin embargo, señalar que como los demandantes abandonaron el país el 29 de julio de 2004 y hasta la fecha no han regresado, no es posible contabilizar el término de caducidad porque se configura un “daño continuado”, conlleva a la inoperancia de la caducidad o a que la misma dependa exclusivamente de la liberalidad de los demandantes, de su decisión de regresar o no al país, lo cual genera inseguridad jurídica y contraría la razón de ser de dicha figura.

Así las cosas, como el hecho generador del daño cuya indemnización se reclama consiste en el “desplazamiento de los demandantes de la ciudad de Barranquilla hacia el extranjero, forzados por amenazas en contra de su integridad personal”, y el mismo se concretó el 29 de julio de 2004, es ésta fecha de salida del país la que debe tomarse para la contabilización del término de caducidad.

Por lo tanto, la decisión de la Subsección debió ser la confirmación del auto impugnado, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la caducidad de la acción de reparación directa incoada.

Fecha ut supra.

Enrique Gil Botero».

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de: 11 de mayo de 2000 Exp. 12200; 10 de noviembre de 2000 Exp. 18805; 10 de abril de 1997 Exp. 10954, y de 3 de agosto de 2006, Exp. 32537. Autos de: 3 de agosto de 2006, Exp. 32537; 7 de febrero de 2007, Exp. 32215.

(2) Artículo 7º Ley 589 de 2000.

(3) Sonia Parayre. La Desaparición Forzada de personas como violación continuada de los derechos humanos y su incidencia en la determinación de la competencia ratione temporis de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En Revista IIDH. Vol. 29.1999. Pág. 29 a 67.

(4) Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. M.P.: Manuel José Cepeda Espinoza.

(5) En sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente radicado al Nº 13.772.

(6) González Pérez, Jesús. Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. Primera Edición. Editorial Civitas. Madrid 1996. Pág. 381 y 382.

(7) Ley 707 de 2007, por la cual se aprobó la convención interamericana sobre desaparición forzada de personas, adoptada el 9 de junio de 1994 por la Asamblea General en Belém do Pará.