Sentencia 2010-00768 de agosto 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: AP - 680012331000-2010-00768-02

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Carlos José Slebi Paz

Entidades demandadas: Ingeominas

Naturaleza: Acción popular

Bogotá D.C., doce de agosto de dos mil catorce.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra de la sentencia de 14 de mayo del 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se dispuso lo siguiente:

“Primero: Declárese no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el municipio de Girón.

Segundo: Declárese no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Piedecuesta.

Tercero: Deniégase (sic) las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia archívense estas diligencias, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial ‘Justicia XXI’”(1).

I. Antecedentes

1. La demanda.

El día 1º de octubre de 2010, el señor Carlos José Slebi Paz interpuso demanda de acción popular(2) en contra de Ingeominas.

1.1. Pretensiones.

En la demanda se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:

“Primera. El ingeominas, llevan (sic) 3 años corrigiendo los errores de tipo estructurales (sic) y de contenido específico (sic) que los técnicos del comité técnico de supervisión de la CDMB, los municipios, y expertos especialistas en el tema, le solicitaron desde del (sic) 13 de agosto (sic) de 2007, ya se vencieron los términos y los plazos de ley para recibir oficialmente este estudio. No existe ‘acta de recibido a satisfacción de los firmantes del convenio, como lo establecen las normas, y tampoco existe acta de liquidación del convenio’.

• Debido a la importancia y el impacto (sic) económico, social, el riesgo de incorporar estos insumos, con tantos errores, ya que ponen en alto (sic) riesgo la vida de los habitantes del área metropolitana. Porque se genera expectativas de construcción y asentamientos humanos en zonas no construibles. Y viceversa.

• Es un peligro grave que el Ingeominas sin hacer estos arreglos y sin cumplir los requisitos de ley presente, convierta unilateralmente oficial un estudio sin serlo, peor aún es que estos errores sin corregir los presente como determinantes para ser incluidos dentro de los POTS a la comunidad. Por lo tanto y por todo lo anterior la pretensión es que se frene a Ingeominas para que no siga haciendo oficial un estudio con errores que genera daño a la comunidad. Y el convenio se declare improrrogable.

Segunda. Que de acuerdo con la pretensión anterior, se ordene que a (sic) la sociedad demandada, Ingeominas, responda por la calidad de sus productos, y que se condene, al demandado al pago de las costas; ya que se invirtieron unos recursos importantes de la Nación, del departamento, y de los municipios en un estudio para salvaguardar la vida de las personas, no para ponerlas en riesgo por una actuación irresponsable de una entidad que con estos pésimos resultados, en los mapas van a generar problemas y demandas al Estado por estar mal elaborados afectando el patrimonio público y privado.

Tercero. Que en aras de que el interés (sic) general (sic) prime sobre el particular y la gravedad del asunto que compete esta acción popular, renuncio a los incentivos que la ley establece para los accionantes de las acciones populares, solo queremos que se haga justicia y no se perjudique a las personas”(3).

1.2. Fundamento jurídico.

El accionante en cumplimiento de la Ley 472 de 1998, invocó los siguientes derechos colectivos:

“(...) a) Goce a un ambiente sano, b) La moralidad administrativa, e) La defensa del patrimonio público, g) La seguridad y salubridad públicas, I) El derecho a seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalecía (sic) al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

1.3. Fundamento fático.

Como fundamento de las pretensiones, el actor expuso los hechos que la sala sintetiza así:

El 22 de diciembre de 2005 se suscribió por parte de Ingeominas, la corporación de defensa de la meseta de Bucaramanga “CDMB” y los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta, el convenio interadministrativo Nº 058 - 2005. El cual tenía como objeto la zonificación de la amenaza por movimientos en masa de algunas laderas que rodean los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta; con una duración de 16 meses, de acuerdo con la demanda, distribuidos así: i) 14 meses para que Ingeominas ejecutara los estudios, ii) 1 mes para la revisión por parte de la “CDMB”, iii) 1 mes para la corrección por parte de Ingeominas de las observaciones realizadas por la “CDMB”, la divulgación y socialización de resultados; con vigencia por 20 meses; y un valor total del $ 625’000.000.

El 4 de octubre del 2006, el coordinador de Ingeominas en Bucaramanga, le manifestó al personero municipal de Girón, Santander, que el “Proyecto ciudadela nuevo Girón” no se podía realizar. De acuerdo con el oficio 000-12153 del 6 de julio del 2007, el Ingeominas realizó la primera entrega del estudio “Zonificación de amenaza por movimientos en masa”, a la “CDMB” para la correspondiente revisión; afirmó el actor, que Ingeominas no realizó el acta de entrega. Desde el 13 de agosto del 2007 hasta el 1º de febrero del 2008 se realizaron varias observaciones por parte de la “CDMB” a los estudios entregados por Ingeominas, las cuales no fueron tenidas en cuenta por la entidad. Además, en dos oportunidades, el 2 de noviembre del 2007 y el 5 de febrero del 2008, la “CDMB” le solicitó a Ingeominas reunirse para llegar a un acuerdo sobre las observaciones realizadas.

De acuerdo con la demanda, el ingeniero de Ingeominas, Jesús Rafael García Núñez, declaró en dónde existían dificultades en el proyecto “Ciudadela nuevo Girón”, y confirmó que solo se había realizado una visita de campo. De nuevo, afirmó el actor popular, se enviaron observaciones al director de Ingeominas, por parte de la “CDMB” y la alcaldía de Bucaramanga, mediante el oficio del 18 de mayo de 2008. El convenio venció en septiembre del 2007, se dice que el libelo que Ingeominas envió un oficio a la “CDMB” comunicando esta situación, e informando que continuaban con la revisión de las observaciones realizadas.

El 23 de julio del 2008 las veedurías de Floridablanca presentaron un derecho de petición a Ingeominas, en el cual manifestaron que el estudio realizado no fue detallado. El 11 de agosto del mismo año, la “CDMB” confirmó a estas veedurías que “no se ha recibido a satisfacción” el producto definitivo del convenio.

Expresó el demandante que según oficio del 28 de julio del 2008, suscrito por el Ingeominas, esta entidad se encontraba realizando “una revisión detallada”, y mencionó que no utilizó la información de la “CDMB” sobre las lecturas de los piezómetros. Afirmó que el Ingeominas dio a conocer que no tenía acceso a una información, toda vez que el equipo se encontraba dañado. El Ingeominas, de acuerdo con el actor popular, realizó una serie de recomendaciones sobre construcción a los habitantes del sector. El 14 de octubre del 2009, la “CDMB” informó que el producto final del convenio interadministrativo no se ha entregado por parte de Ingeominas.

Finalmente, el 12 de noviembre del mismo año, el alcalde de Bucaramanga manifestó que como consecuencia del incumplimiento del Convenio Interadministrativo Nº 058-2005, se vio obligado a contratar un nuevo estudio; el cual sería entre la “CDMB”, el municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander “UIS”, y que tendría como objeto “un estudio detallado de amenazas y riesgos por fenómenos de remoción en masa”, sobre las zonas que incluía el convenio Nº 058-2005 y otras adicionales; por valor de $ 1.672.565.674. Según actor popular, el 23 de abril del 2010 la “CDMB” afirmó que aún no se había recibido el documento final por parte de Ingeominas.

1.4. Medida cautelar.

En la demanda, el actor popular solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar:

“De acuerdo a las prestaciones anteriores los resultados de este (sic) convenio 058 - 2005 no se tengan en cuenta para la incorporación de los POTS de los municipios ya que pone en riesgo la vida de las personas y grandes pérdidas económicas hacia futuro”.

En proveído del 12 de noviembre de 2010(4), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la media cautelar. El actor popular en escrito presentado el 22 de noviembre del 2010(5), interpuso recurso de apelación en contra del auto del 12 de noviembre del mismo año; el 14 de febrero del 2011, este despacho inadmitió el recurso por ser improcedente(6).

2. Trámite de primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Santander.

Mediante auto del 12 de noviembre del 2010(7), el Tribunal Administrativo de Santander resolvió, en primer lugar, vincular a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta, por lo cual ordenó su notificación. En segundo lugar, ordenó notificar y correr traslado por 10 días a todas las entidades, y notificar al defensor del pueblo de Bucaramanga y a la procuraduría judicial para asuntos administrativos.

El 18 de noviembre del 2010 el Tribunal Administrativo de Santander avisó(8), a la comunidad en general y en especial a los habitantes del área metropolitana de Bucaramanga, que mediante auto del 12 de noviembre del mismo año, se admitió la demanda de acción popular.

El auto admisorio de la demanda fue notificado a las entidades demandadas de la siguiente manera: el 3 de enero de 2011, se notificó al municipio de Bucaramanga(9); el 4 de febrero de 2011 se notificó a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”(10); el 23 de febrero del mismo año se notificó al municipio de Piedecuesta(11); el 24 de febrero de 2011 se notificó al municipio de Floridablanca (12); y el mismo día al municipio de Girón; por último, el 2 de marzo del mismo año se notificó al Ingeominas. El 15 de febrero del 2011 se notificó al defensor del pueblo(13).

La sala observa que no obra en el expediente constancia de notificación al Ministerio Público; sin embargo, al procurador judicial 2, Samuel Arenas Guiza, compareció a la audiencia del pacto de cumplimiento, realizada el 11 de julio del 2011(14). La parte actora allegó al tribunal memorial con la publicación del aviso en el periódico Vanguardia Liberal, el 23 de noviembre del 2010(15).

2.1. Escritos de contestación a la demanda.

2.1.1. Contestación a la demanda por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB.

En escrito presentado el 18 de febrero de 2011(16), la “CDMB” contestó la demanda, se opuso a todas y cada una de las pretensiones solicitadas por la parte demandante, por carecer de fundamentos de hecho y de derecho, y por pretender únicamente amparar derechos personalísimos.

El apoderado de la entidad propuso como excepción la que denominó “improcedencia de la acción popular”. La cual fundamentó en que las pretensiones incoadas por el actor popular están relacionadas exclusivamente con situaciones contractuales. Adicionalmente, manifestó el apoderado de la “CDMB” que si bien ha existido disparidad en los criterios entre las partes, ello no constituye per se, errores en el estudio realizado por el Ingeominas.

2.1.2. Contestación a la demanda por el municipio de Bucaramanga.

El municipio de Bucaramanga, en su escrito de contestación(17) se opuso a la prosperidad de la acción popular, para lo cual manifestó, que de su parte no se han vulnerado ninguno de los derechos invocados por el actor popular. Señaló el apoderado del municipio, que este ente territorial no es el encargado de revisar el estudio objeto del convenio interadministrativo Nº 058 - 2005, por lo cual el mismo no ha vulnerado derechos colectivos.

El apoderado del municipio de Bucaramanga solicitó desestimar completamente los argumentos y pretensiones de la demanda, en lo relacionado con dicho ente territorial; y negar el incentivo de ley.

2.1.3. Contestación a la demanda por parte del municipio de Girón, Santander.

El municipio de Girón, Santander, en escrito presentado el 10 de marzo del 2011 contestó la demanda(18). La apoderada de esta entidad se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, para lo cual manifestó que el municipio obró de acuerdo con las obligaciones contractuales establecidas en el convenio interadministrativo Nº 058 - 2005. Y propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por activa”, la cual fundó en el actor popular no dispone del derecho de postulación; “indebida vinculación al municipio”; “indebida escogencia de la acción para demandar”; “principio de la buena fe”; “excepción genérica o innominada”; y “falta de vinculación en la acción popular de todos los litisconsortes necesarios”.

2.1.4. Contestación a la demanda por parte de municipio de Piedecuesta, Santander.

El apoderado del municipio del Piedecuesta en escrito de contestación(19), presentado el 14 de marzo de 2011, solicitó negar las pretensiones de la demanda respecto de este municipio, para lo cual manifestó que este ente territorial no allegó en tiempo la cartografía básica para hacerse parte del convenio interadministrativo Nº 058 - 2005, por lo cual no se encuentra dentro del estudio realizado por el Ingeominas. Propuso como excepciones las que denominó “inexistenica de violación a los derechos colectivos e improcedencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

2.1.5. Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas.

En escrito presentado el 16 de marzo del 2011(20), el Ingeominas contestó la demanda, y afirmó que no existe responsabilidad en la entidad. Para lo anterior, comenzó por explicar la naturaleza jurídica, objeto y funciones de la entidad demandada; su competencia en temas de amenazas y ordenamiento territorial; y su participación en el sistema nacional de prevención y atención de desastres. Propuso la excepción que denominó “improcedencia de acción incoada por acción indebida”, la cual fundó en que en la demanda no se evidencia vulneración de derechos colectivos, no se puede establecer con claridad los derechos que se presumen violados, ni se aportó prueba alguna de la presunta violación. Concluyó la apoderada del Ingeominas que cuando esta entidad cumple con su misión de generar información sobre amenazas geológicas, establecida en el artículo 37 de la Ley 919 de 1989, no causa ningún daño a la comunidad.

2.1.6. Contestación a la demanda por parte del municipio de Floridablanca, Santander.

El apoderado del municipio de Floridablanca en escrito de contestación(21), presentado el 9 de mayo de 2011, manifestó que todos los hechos eran ciertos y aceptó las pretensiones de la demanda de acción popular. Sin embargo, sobre los derechos e intereses colectivos vulnerados, manifestó que no es suficiente afirmar un abandono por parte del municipio, para que pueda convertirse en una flagrante violación de tales derechos.

2.2. Coadyuvante.

El 25 de marzo del 2001 del delegado de la junta de acción comunal Los Rosales, del municipio de Floridablanca, presentó escrito en el cual solicitó se le reconociera como coadyuvante de la demanda de acción popular, y fijar fecha y hora para la audiencia de pacto de cumplimiento(22).

2.3. Audiencia de pacto de cumplimiento.

Mediante auto de 24 de junio de 2011, el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander fijó fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998(23).

El 11 de julio de 2011 a las 9:30 de la mañana se celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se aplazó por solicitud de la apoderada del municipio de Girón, Santander. En la misma audiencia se fijó nueva fecha(24).

El 17 de agosto de 2011 a las 2:30 de la tarde, se celebró la audiencia del pacto de cumplimiento(25), en la cual se le reconoció la calidad de coadyuvante al delegado de la junta de acción comunal los rosales. La audiencia se declaró fallida por carencia de la totalidad de las partes, puesto que la “CDMB” no compareció.

2.4. Periodo probatorio.

Mediante auto de 19 de septiembre de 2011(26), el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander ordenó tener como pruebas todos los documentos aportados con la demanda y un CD aportado con la contestación de la demanda del municipio de Girón; se abstuvo de decretar los testimonios y el interrogatorio de parte solicitados, por no ser idóneos. Así mismo, ordenó decretar la práctica de las pruebas solicitadas por el municipio de Piedecuesta. Decretó, como prueba de oficio, que los representantes de las entidades accionadas rindieran informe juramentado de todo lo concerniente a los hechos de demanda.

2.5. Alegatos de conclusión.

Mediante auto de 25 de noviembre de 2011(27), el Tribunal Administrativo de Santander ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para alegar de conclusión y presentar concepto de fondo, respectivamente.

El 5 de diciembre de 2011, la apoderada del Ingeominas allegó al tribunal copia del escrito de alegatos de conclusión (28), en el que se limitó a solicitar que fueran tenidos en cuenta los mismos argumentos de hecho y de derecho expuestos en la contestación de la demanda. El mismo día, el actor popular presentó su escrito de alegatos de conclusión (29), en el cual después de realizar una reseña de algunas de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso, concluye que el estudio realizado por Ingeominas, cuya inaplicación pretende, tuvo fines perversos que buscaban presentar:

“(...) a la comunidad cómo (sic) que la inmensa mayoría de los terrenos no servían para con estudios posteriores con el cuento de una escala más precisa y con la respectiva Dadiva se le daba Viabilidad a los terrenos y a los proyectos de construcción”.

El 6 de diciembre del 2011, el apoderado del municipio de Bucaramanga presentó su escrito de alegatos de conclusión, en el cual reiteró lo dicho en su contestación de la demanda (30). El mismo día, el delegado de la junta de acción comunal Los Rosales presentó su escrito de conclusión(31), en el cual afirmó que el estudio de amenazas realizado por Ingeominas, no fue recibido por el municipio de Floridablanca, tampoco fue incluido en el POT, ni se realizó acta de recibido o liquidación. Manifestó que se estaba utilizando dicho estudio para quienes tienen “que solicitar concepto de uso de suelo”. Afirmó que la oficina de planeación municipal de Floridablanca exigía a los habitantes un estudio detallado de amenazas.

En proveído del 25 de enero del 2012 del Tribunal Administrativo de Santander(32), dando cumplimiento al auto del 25 de noviembre del 2011, corrió traslado al Ministerio Público para rendir concepto de fondo, por el término de 10 días.

El 15 de febrero siguiente el Ministerio Público allegó concepto de fondo(33), en el cual consideró que, si bien el Ingeominas entregó de manera tardía el informe del Convenio Interadministrativo Nº 058-2005, ello no se dio por conducta negligente de la entidad demandada, sino por la cantidad de observaciones realizadas por la “CDMB”. Lo anterior, a juicio del Procurador 159 Judicial Administrativo, no vulnera ninguno de los derechos colectivos denunciados por el actor popular. Concluyó que incluso en el evento en el que el estudio no cumpliera con los requisitos, bien podría los representantes legales de cada una de las partes, en la reunión de socialización, solicitar el cumplimiento del contrato, o en su defecto, impetrar la acción contractual respectiva. Solicitó el agente del Ministerio Público que se desestimen las pretensiones de la demanda, y en su lugar se exhorte, a las partes del Convenio Interadministrativo Nº 058-2005, a señalar fecha para realizar una reunión, y para que se entregue el producto final del convenio.

Las demás partes guardaron silencio.

2.6. Sentencia de primera instancia.

El 14 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia(34), mediante la cual resolvió declarar no probadas las excepciones de “falta de legitimación en causa por activa” propuesta por el municipio de Girón, y la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el municipio de Piedecuesta.

Adicionalmente, denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que consideró que el acervo probatorio no es suficiente para soportar el amparo constitucional pretendido, puesto que no se evidencia en este vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados. Sobre la moralidad administrativa, específicamente, y luego de hacer una síntesis de los supuestos en los cuales se entiende que este derecho se ve amenazado o vulnerado, concluyó:

“(...) que la situación que el actor pretende hacer prevalecer no encaja dentro del concepto de moralidad administrativa”.

2.7. Recurso de apelación.

Mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2013(35), el actor popular interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 14 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual expuso como argumentos, que el tribunal no tuvo en cuenta la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, al no entregarse los estudio objeto del convenio interadministrativo, por lo cual consideró que no se cumplieron las cláusulas de este. Mediante auto del 27 de agosto del 2013(36), el Tribunal Administrativo del Santander concedió el recurso de apelación interpuesto por el actor popular. El 31 de octubre del mismo año(37), el actor popular allegó la sustentación del recurso de apelación, en el cual afirmó:

“(...) 2. Han pasado tres años de este proceso y dice el señor magistrado que no hay vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, por no haber sido realizada la entrega de los estudios del Convenio Nº 058 - 2005 cuando lo que está pidiendo el actor es que el Tribunal Administrativo de Santander, es que (sic) no se tenga en cuenta ese estudio en los POT de los municipios del área metropolitana de Bucaramanga; cuando algunos municipios ya lo están aplicando (...)”.

3. Actuaciones en segunda instancia.

El día 27 de noviembre de 2013, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia referida(38).

Mediante auto del 10 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto(39). El actor popular, en escrito presentado el 26 de febrero del 2014(40), presentó sus alegatos de conclusión, en el cual reiteró lo dicho en la sustentación del recurso de apelación.

El 11 de marzo del año en curso, el apoderado del Servicio Geológico Colombiano(41), presentó escrito de alegatos de conclusión(42), en el cual afirmó que la acción popular es improcedente, toda vez que no se encuentran en la demanda “hechos concretos que señalen vulneración a los derechos colectivos que alega el actor”. Además, manifestó que el Ingeominas cumplió con las funciones asignadas por el legislador. Por último, señaló que se está avanzando en la liquidación del convenio interadministrativo.

3.1. Concepto del Ministerio Público.

Mediante escrito del 26 de marzo de 2013 el procurador delegado ante el Consejo de Estado, emitió Concepto 050/2014(43), en el cual comenzó por señalar los presupuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, a saber, una acción u omisión de la parte demandada; un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos; y la relación de causalidad entre los dos primeros. Sobre los derechos que pueden protegerse con las acciones populares, hizo referencia a lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-215/99, en el sentido en que dicha acción protege los derechos colectivos de la comunidad, que se configuran como intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, razón por la cual puede ser ejercida por cualquier persona.

Para el procurador primero delegado ante el Consejo de Estado, el planteamiento del recurrente implica resolver dos problemas jurídicos. El primero, si es procedente la acción popular cuando se trata de proteger derechos colectivos con ocasión de la celebración y ejecución de contratos administrativos. Y el segundo, sí el derecho a la moralidad administrativa, concretamente, se encuentra vulnerado o no, por el incumplimiento del convenio interadministrativo.

Para resolver el primero de ellos, la procedencia de la acción popular, el procurador delegado hizo referencia a lo establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de julio de 2003(44), en la cual precisó la línea jurisprudencial en la materia, y concluyó que la acción popular es procedente para discutir temas contractuales, a saber, la validez y ejecución de un contrato, únicamente cuando se trata de proteger intereses colectivos, toda vez que el objeto de esta acción no es la nulidad de los contratos, sino la protección de los derechos colectivos.

Sobre el segundo problema jurídico, la vulneración o no del derecho a la moralidad administrativa con el incumplimiento del convenio interadministrativo, el agente del Ministerio Público, luego de realizar un análisis de lo probado en el expediente, concluyó que no existe razón para predicar una vulneración del derecho a la moralidad administrativa, por tanto no se advierten irregularidades o ilegalidades en la suscripción y ejecución del contrato, pues el hecho de que se hubiesen formulado observaciones respecto de los estudios presentados por Ingeominas, de ninguna manera tiene la entidad suficiente para afectar o vulnerar derechos colectivos. Por el contrario, Ingeominas hizo entrega del estudio objeto del contrato y lo puso a disposición de la “CDMB”, dentro del término establecido para ello. Y de las observaciones que se hicieron al mismo, atendió las que se encontraban directamente relacionadas con el objeto del convenio. Por último, señaló el procurador primero delegado, que si bien no se ha realizado la liquidación del convenio objeto de la demanda, tal circunstancia, por sí sola, no afecta el derecho colectivo a la moralidad administrativa invocado por el actor popular.

Por todo lo anterior, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda.

El proceso entró al despacho para elaborar sentencia el 13 de junio de 2014(45).

II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares originadas en “actos, acciones u omisiones de las entidades públicas”. Además, en atención a lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 99 del 1999 con las modificaciones introducidas por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, que a su vez fue adicionado por el Acuerdo 117 del 2010, corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las acciones populares incoadas contra entidades del orden nacional referidas a asuntos contractuales o mediante las cuales se pretenda la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

2. El objeto recurso de apelación.

Como se advirtió, el actor popular, señor Carlos José Slevi Paz, Interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 14 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Santander, en la que se denegaron todas las pretensiones de la demanda.

Es un único aspecto al que se circunscribe el referido recurso, el actor popular se limita a reprochar que el tribunal niega la vulneración de la moralidad administrativa por la no entrega de los estudios, cuando lo que se pide es que no se aplique el estudio entregado. Así las cosas, la Sala entrará en primer lugar a reseñar dos aspectos procesales previos: el valor probatorio de los videos que fueron aportados con la demanda y de los documentos declarativos que en medio magnético también fueron allegados con el libelo; así como la procedencia de la acción popular para calificar la legalidad de los contratos estatales.

Luego, se reseñarán los medios probatorios que se encuentran en el expediente; con base en estos, posteriormente se hará el análisis del caso concreto, verificando si los mismos acreditan la no entrega oportuna de los estudios complementarios, esto es, con los cambios que debían hacerse después de las observaciones hechas por la corporación para la defensa de la meseta de Bucaramanga. Por último, en caso de encontrarse probada esta circunstancia, se examinará si la misma constituye una vulneración a la moralidad administrativa, y por ende si se debe ordenar la inaplicación del original estudio presentado.

4. Aspectos procesales previos.

4.1. Valor probatorio de los videos y los documentos aportados en medio magnético.

Con la demanda se aportaron en discos compactos (CD), algunos videos que no podrán ser valorados por tratarse de documentos meramente representativos, puesto que su valor probatorio requería de otros medios de prueba que dieran certeza sobre su autenticidad y que ratificaran que lo que allí se representa se refiere a los hechos invocados en la demanda de acción popular que dio lugar a este proceso.

De otra parte, en los mismos compactos se aportaron documentos como el estudio realizado por el Ingeominas, que por tener naturaleza declarativa, y por emanar de una de las partes, se presumen auténticos y tienen pleno valor probatorio; máxime si se tiene presente que fueron aportados con la demanda y que no fueron tachados de falso por la parte demandada contra quien se pretenden hacer valer. En tal virtud, dichos documentos serán valorados por la Sala.

4.2. Procedencia de la acción popular frente a contratos estatales (reiteración jurisprudencial).

Pese a que la procedencia de las acciones populares fue regulada expresamente por el artículo 144 de la Ley 1437 de 2012, dicha normatividad no podrá ser aplicable, teniendo en cuenta la fecha en la que se presentó la demanda que dio lugar a este proceso. Por lo anterior, dicha procedencia será analizada a la luz de lo resuelto por la evolución jurisprudencial verificada en la corporación. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado:

“4.3.6. De otra parte, en relación con la posibilidad con que cuenta el juez, vía acción popular, de decretar la nulidad de un contrato estatal, esta misma sección ha puntualizado:

(...) con los contratos también pueden amenazarse o vulnerarse, entre otros, los derechos colectivos a la moralidad y el patrimonio públicos. Y también ha concluido que las acciones populares no pueden tener idéntico objeto procesal al de las acciones de controversias contractuales, precisión que no significa que las conductas de acción o de omisión en la actividad contractual no puedan ser la causa jurídica de amenaza o quebranto de los derechos e intereses colectivos; porque es bien distinto el objeto procesal de las acciones de controversias contractuales que siempre persiguen y de alguna forma la satisfacción de derechos e intereses subjetivos(46).

(...) cuando en la celebración de los contratos se desconocen los fines que deben inspirarla, entre ellos, el interés general, se incurre en desviación de poder, que es causal de nulidad absoluta de los contratos (L. 80/93, art. 44, ord. 3º) y además, pueden verse comprometidos derechos de naturaleza colectiva como la moralidad y el patrimonio públicos, que son protegidos a través de la acción popular.

3. La Ley 472 de 1998 no señala expresamente que los contratos de la administración pública puedan ser objeto de examen de legalidad a través del ejercicio de la acción popular. Sin embargo, el contrato es un instrumento para la inversión de los dineros públicos y como esta acción busca la protección de derechos colectivos que pueden resultar afectados por las actuaciones de los servidores públicos, se impone concluir que por vía de la acción popular puede ser posible revisar la legalidad de un contrato estatal cuando este pone en peligro o viola algún derecho colectivo.

En este sentido, el artículo 40 de la Ley 472 de 1998 indica que ‘para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso’. Esto significa que las irregularidades en que puede incurrirse en la actividad contractual pueden vulnerar derechos colectivos, que podrán traducirse en sobrecostos, sin que ello signifique que cuando estos se presenten necesariamente se viole el patrimonio público, ya que será el juez en cada caso en particular, el que determine si se configura o no esa trasgresión.

(...) En consecuencia, la afirmación hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-088 de 2000 de que a través de las acciones populares no pueden ser debatidas ni decididas controversias de tipo contractual, constituye un obiter dicta o dicho al pasar y por lo tanto, carece de fuerza obligatoria. Es este orden de ideas, el juez de la acción popular es quien tiene competencia para definir los eventos en los cuales para protección del derecho o interés colectivo hay lugar a examinar la legalidad de un contrato estatal.

4. De acuerdo con el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 debe procederse a la nulidad, entre otras causales, de los contratos que se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal (num. 2º) o desviación de poder (num. 3º), causales en las que pueden incurrirlos contratos que lesionen derechos colectivos como el de la moralidad o el patrimonio público.

Cabe destacar, así mismo, que en la legislación colombiana la nulidad de los contratos por tales razones ya estaba prevista en las normas de derecho común, ya que el artículo 1518 de Código Civil señala que los hechos moralmente imposibles por estar prohibidos por las leyes, ser contrarios a las buenas costumbres o al orden público vician la declaración de voluntad.

Así mismo, el artículo 1742 ibídem, subrogado por el artículo 2º de la Ley 50 de 1936, facultada al Ministerio Público para pedir la nulidad absoluta del contrato ‘en interés de la moral o de la ley’ (47).

La doctrina extranjera ha admitido que ‘cuando el contrato se ha celebrado mediante manejos inmorales, o en forma deshonesta, o exterioriza un favoritismo escandaloso, puede afirmarse que existen razones de legitimidad para revocarlo o anularlo, ya que la legalidad y la moralidad de la actividad administrativa no marchan ni pueden marchar divorciados’. En ese orden de ideas, ‘un contrato viciado de inmoralidad en su celebración o en sus fines, es tan nulo como un contrato que padece un vicio de ilegitimidad, y su revocación podrá disponerse en sede administrativa, si la inmoralidad es manifiesta, o su anulación en sede judicial, si requiere un juzgamiento, previa comprobación de la existencia del vicio mediante una investigación al respecto’ (se resalta) (48) (49).

Como se aprecia, resulta perfectamente viable la posibilidad con que cuenta el juez de declarar la nulidad de un contrato cuando este amanece o vulnere claramente un derecho o interés colectivo. En tal sentido, la Sala precisa y reitera la jurisprudencia(50), según la cual el juez de la acción popular puede, entonces, decretar la nulidad absoluta del contrato siempre que constate efectivamente la amenaza o vulneración de un derecho de naturaleza colectiva.

En efecto, la Sala en la citada oportunidad manifestó:

En definitiva, si se acude al contexto mismo de la Ley 472, como a sus antecedentes arriba reseñados, se ilustra el sentido indicado. Una lectura sistemática que establezca correspondencia y armonía entre cada uno de sus dispositivos (arts. 9º, 15, 34 y 40) permite concluir que los contratos estatales son susceptibles de evaluación por parte del juez popular cuando quiera que se amenace o vulnere un derecho colectivo, siendo del caso —incluso— examinar la validez del contrato, ordenar suspender sus efectos o incluso declarar su nulidad, siempre y cuando se trate de nulidad absoluta, en tanto que esta hipótesis se acompasa mejor a las otras preceptivas que gobiernan la materia (C.C. , C. Co. y L. 80/93), en tanto que solo esta puede ser declarada oficiosamente (...)(51).

Por ende es posible que la conducta que resulte lesiva de los derechos colectivos sea, precisamente, una de naturaleza contractual, es decir un acuerdo de voluntades cuya celebración y ejecución produce una clara amenaza o trasgresión a derechos o intereses de rango colectivo.

Negar la posibilidad con que cuenta el juez constitucional —concretamente de las acciones populares—, para declarar la nulidad de un contrato que quebranta derechos colectivos, supone el desconocimiento de los principios y valores reconocidos constitucionalmente, en los cuales, el nuevo paradigma de aplicación del derecho radica en la realización material y efectiva de los derechos fundamentales, individuales, sociales o colectivos.

4.3.7. Como corolario de lo anterior, la Sala revocará la decisión apelada para, en su lugar, acceder a la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, decretará la nulidad del contrato 003 de 2003 celebrando entre Empugar ESP y la Cooperativa Colombiana de Contadores Públicos Contables y, por último, se dispondrá que se realicen las respectivas restituciones mutuas a que haya lugar, de conformidad con el contenido del artículo 1746 del Código Civil, en tanto que el régimen contractual de las empresas de servicios públicos domiciliarios, según el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, es el privado(52).

En relación con la protección solicitada al derecho colectivo a la moralidad administrativa, la Sala denegará dicha pretensión, en tanto no se probó, por parte de la actora, que existiera un quebrantamiento respecto del mismo”(53).

En esta misma línea de pensamiento, la Sección, en decisión posterior dispuso:

“De conformidad con lo expuesto hasta el momento, en aquellos casos en los cuales la legalidad del objeto jurídico cuestionado es la causa, o un factor determinante, para la indagación acerca de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, el juez válidamente podrá hacer el análisis correspondiente y tomará las decisiones a que haya lugar, debido a que en tal escenario confluyen en un mismo punto de relevancia jurídica los intereses colectivo y los intereses subjetivos propios de las acciones ordinarias.

En observancia de lo anterior, la Sala considera que el juez popular podrá declarar la nulidad del acto o contrato, siempre que concurran dos elementos:

se pruebe la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y

se pruebe que los actos administrativos están incursos en alguna de las causales de nulidad prescritas en el artículo 84 del código contencioso administrativo(54).

En tal sentido, en los casos en los cuales se pretende la protección de un derecho colectivo y al mismo tiempo se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, una vez hecho el análisis del material probatorio, el juez puede llegar a las siguientes conclusiones:

que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es ilegal, caso en el cual se procederá con la suspensión o anulación del acto administrativo correspondiente, para emparar los derechos colectivos;

que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es legal: en este supuesto no sería posible jurídicamente suspender o anular el acto o contrato por cuanto las reglas propias de la legalidad indican que el objeto jurídico es válido; no obstante, el juez deberá adelantar las medidas pertinentes, se reitera, diferentes a la suspensión o anulación del objeto jurídico, para evitar la amenaza o hacer cesar la vulneración.

que no se amenazan ni vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es ilegal, evento en que no será posible suspender o anular el acto administrativo, dado que la razón de ser de la acción popular es la protección de los derechos colectivos y no de la legalidad, pues para el amparo de esta existen las acciones ordinarias;

que no se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es legal, hipótesis que dará lugar, claramente, a desestimar las pretensiones.

En consecuencia, habrá de verificarse en cuál de las especies relacionadas encuadra el presente caso, con la aclaración fundamental de que el análisis correspondiente debe partir de los derechos colectivos cuya protección se invoca en la demanda, y que la indagación posterior respecto de la legalidad del acto puede no ser adelantada cuando quiera que se concluya que no ha habido vulneración o amenaza a los derechos colectivos”(55).

En el caso aquí examinado, se pretende que se ordene la inaplicación de un estudio que fue producto de un convenio interadministrativo, y que se declare la vulneración de la moralidad administrativa por el incumplimiento en la ejecución del referido convenio. Así las cosas, a la luz de los precedentes jurisprudenciales apenas citados, es procedente la acción popular en el sub examine, toda vez que la vulneración de los intereses colectivos, conforme a lo manifestado en la demanda, tuvo origen en el convenio interadministrativo celebrado por las entidades públicas demandadas.

4. De lo probado en el proceso.

2.1. Los actores aportaron con la demanda tres CD’s que contienen diversos documentos: los dos primeros, denominados “Canal Tro Oriente Noticias” y “Tro Noticiero de Oriente”, contienen 4 videos en los cuales obran entrevistas realizadas en un canal regional, cada uno. Y por último, el CD denominado por el actor popular “Ingeominas - planos – planos de amenazas. Presentación Suárez.”, en el cual se encuentra la carpeta denominada “Ingeominas”, al interior de la misma se observan los siguientes documentos.

• Una carpeta denominada “Conversaciones Dra. Maldonado y otros.”, en la cual obran 7 audios, denominados: “Conversatorio Dra. Maldonado”, “DW_A0025”, “DW_A0030”, “DW_A0034”, “DW_A0036”, “DW_A0041”, “DW_A0042”.

• Una carpeta denominada “Planos amenazas Ingeominas”, en la cual obran 20 documentos en PDF, los cuales contienen planos pertenecientes al estudio contrato en el Convenio Interadministrativo Nº 058/2005, “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta”.

• Carpeta denominada “Planos sismogeotecnia”, la cual contiene 14 planos de la región objeto del debate de la apelación.

• Carpeta denominada “Vulnerabilidad”, en la cual a su vez, se encuentran dos carpetas, la primera de ellas, denominada “Documentos PDF”, que contiene 8 documentos relativos al Convenio Interadministrativo 12-061 de 2005. En segundo lugar, la carpeta denominada “Mapas”, en la cual se observan 13 documentos en PDF.

• Una carpeta denominada “Zoni sismogeotecnia”, en la cual a su vez, se encuentran dos carpetas más, la primera denominada “Acrobat”, que contiene cuatro documentos denominados “Anexo2_1”, “Anexo2_3”, “Anexo3_1” e “Informe_”. Y la segunda, denominada “Word”, que contiene a su vez una carpeta de “Anexos”, y 13 documentos relacionados con la “Zonificación sismogeotécnica (sic) indicativa del área metropolitana de Bucaramanga”.

• Documento denominado “Cap19_amenaza_riesgo”, el cual contiene un capítulo denominado “Zonificación de amenaza y riesgo a los deslizamientos”.

• Obra el informe final realizado por la subdirección de amenazas geológicas y entorno ambiental de Ingeominas, denominado “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta”.

• Documento denominado “Uso de las microtrepidaciones para la evaluación de la respuesta dinámica de los suelos“, el cual se encuentra relacionado con el “Primer simposio colombiano de sismología”.

• Observaciones realizadas por el Ingeniero Jaime Suárez Díaz, denominadas “Observaciones a la zonificación de amenazas por movimientos en masa, de algunas zonas de área metropolitana de Bucaramanga”.

• Presentación en Power Point denominada “Observaciones a la zonificación de amenaza de deslizamientos de algunas laderas del área metropolitana de Bucaramanga”, la cual fue realizada por el ingeniero Jaime Suárez.

2.2. Obran en el expediente los siguientes documentos, que pese a que alguno de ellos tiene una inconsistencia en cuanto al número del convenio, su contenido da cuenta que se refiere al mismo convenio interadministrativo que dio lugar a la presente acción popular:

• Acta de reunión del 10 de agosto del 2007(56), a la cual asistieron los representantes técnicos del comité supervisor del Convenio Nº 5322 - 08.

• Oficio Nº 10525 el 14 de septiembre del 2007(57), suscrito por el coordinador de construcción y mantenimiento de obras de estabilización, de una entidad que no se especifica, y dirigido a la Subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas.

• Oficio del 9 de octubre del 2007(58), suscrito por la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas, dirigido al subdirector de conservación de suelos de la CDMB.

•Oficio 16262 del 28 de diciembre del 2007(59), dirigido al director general de Ingeominas.

• Oficio suscrito por el director técnico del servicio geológico del Ingeominas(60), enviado a la directora general de la CDMB, el 10 de enero del 2008.

• Oficio enviado a la Secretaría General del Consejo de Bucaramanga(61) el 13 de enero de 2008, suscrito por el coordinador de grupo de trabajo regional del Ingeominas de Bucaramanga.

• Acta corporativa del Consejo de Bucaramanga correspondiente a la plenaria del 20 de febrero del 2008(62).

• Oficio 001669 del 14 de febrero de 2008(63), enviado al subdirector de conservación de suelos de la CDMB, suscrito por la subdirectora de amenazas geológicas y entorno ambiental de Ingeominas.

• Oficio del 18 de mayo de 2008(64), con el asunto “Sugerencias como resultado del taller realizado el día 6 de Mayo (sic) de 2008 en las instalaciones del acueducto metropolitano de Bucaramanga”, dirigido al director de Ingeominas.

• Derecho de petición presentado al coordinador de grupo de trabajo de Ingeominas en Bucaramanga(65), suscrito por presidencia de la veeduría, entre otros.

• Oficio 13805 del 4 de agosto de 2009(66), suscrito por el director técnico del servicio geológico del Ingeominas, con el asunto “respuesta derecho de petición”, y dirigido a la veeduría de Bucaramanga.

• Oficio 1191 del 27 de mayo del 2009(67), enviado a la señora Elba Marina Sarmiento, por parte del coordinador de grupo de trabajo regional de Ingeominas en Bucaramanga.

• Oficio 030512 suscrito por el director técnico de servicio geológico del Ingeominas(68), y el oficio 01255 del 4 de febrero del 2010 suscrito por el subdirector de gestión ambiental urbana sostenible de la CDMB(69), dirigidos al veedor ciudadano del municipio del Girón y a la señora Olivia Quintero Ríos, respectivamente.

• Derecho de petición presentado por el veedor ciudadano de Bucaramanga(70), el 10 de marzo de 2010, dirigido a la directora general de la CDMB.

• Oficio 04973 del 23 de abril de 2010(71), suscrito por el subdirector de gestión ambiental urbana sostenible.

• Oficio 005737 suscrito por el director técnico de servicio geológico del Ingeominas(72).

• Memorando Nº TES-007 el 4 de febrero de 2009(73), suscrito por la coordinadora de grupo de tesorería de Ingeominas, dirigido a la subdirectora de amenazas geológicas y entorno ambiental de la misma entidad.

• Memorando SGAUS - 107(74), suscrito por el subdirector de gestión ambiental urbana sostenible.

• Oficio 00012153 del 6 de julio del 2007(75), suscrito por la directora del proyecto de Ingeominas, dirigido al subdirector de conservación de suelos de la CDMB.

• Oficio 03605 del 24 de marzo de 2010(76), suscrito por el jefe de oficina de contratación de la CDMB.

2.3. Se encuentra probado el Convenio Interadministrativo Nº 058 del 22 de diciembre del 2005(77), suscrito entre el Instituto Colombiano de Geología y Minería “Ingeominas”, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”, y los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta, mediante copia del mismo, la cual fue aportada con la demanda. Sobre el objeto general del convenio, se lee en la cláusula primera:

“(...) Aunar esfuerzos con el fin de realizar la zonificación de la amenaza por movimientos en masa escala 1:5.000 en algunas laderas que bordean los municipios Bucaramanga, Girón, Floridablanca, Piedecuesta del departamento de Santander en un área aproximada de 5.091 Has en concordancia con la propuesta técnica y económica que hace parte integral de presente convenio”.

Sobre el alcance del mismo, se observa:

“(...) La zonificación de amenaza por movimientos en masa que se realizará corresponde a una síntesis de tres tipos de factores que intervienen en la estabilidad de una ladera (...)”.

Y sobre el plazo de ejecución y vigencia del convenio, en el mismo se pactó:

“(...) El presente convenio tiene una duración de 16 meses contados a partir de la fecha de la firma del acta de iniciación, distribuidos de la siguiente manera: 14 meses para la ejecución de los estudios, 1 mes para la revisión por parte de la CDMB y los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta y 1 mes para realizar las correcciones por parte de Ingeominas y la divulgación y socialización de los resultados. El acta de inicio de firmará una vez el Ingeominas haya recibido el pago del anticipo. La vigencia del presente convenio será por el plazo de duración y cuatro (4) meses más (...)”.

2.4. Obra en el expediente copia del Convenio Nº 12 - 055(78), celebrado entre el Instituto Colombiano de Geología y Minería “Ingeominas”, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”, y los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta suscrito el 24 de noviembre del 2005, en el cual sobre su objeto, se lee:

“Aunar esfuerzos con el fin de realizar la zonificación de la amenaza por movimientos en masa escala 1:5.000 en algunas laderas que bordean los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta del departamento de Santander en un área aproximada de 5.091 Has, en concordancia con la propuesta técnica y económica que hace parte integral del presente convenio”.

2.5. Respuesta de Ingeominas del 22 de agosto del 2006(79), al oficio 14703 del 8 de agosto del mismo año enviado por la “CDMB”, en la que se realizan algunas observaciones sobre la cartografía faltante y se reitera que la cartografía básica correspondiente a los municipios de Girón, Bucaramanga y Piedecuesta “no serán contempladas en la generación de cartografía temática ni en la zonificación de amenaza por movimientos en masa”.

2.6. Oficio del 4 de octubre del 2006(80), suscrito por el coordinador del grupo de trabajo del Ingeominas en Bucaramanga, y dirigido al personero del municipio de Girón, en el cual respondiendo a la solicitud de un concepto técnico sobre los lotes en los que se adelantaría el “Proyecto ciudadela nuevo Girón”, se lee:

“Los lotes donde se ubica el proyecto se encuentras afectados en su totalidad (100%) por el estudio de zonificación sismogeotécnica (sic) Indicativa del área metropolitana del Bucaramanga, el cual fue entregado a la CDMB y los municipios en el año 2001”.

Y concluye el Ingeominas así:

“(...) Como observaciones especiales en esta zona se tiene que las características geológicas, geotécnicas y morfológicas de estas áreas no permiten garantizar la estabilidad de proyectos de desarrollo urbano. Por lo tanto, cualquier edificación u obra de infraestructura que se localice en esta área, estará en grave peligro de ser afectada severamente por procesos de inestabilidad del terreno”.

2.7. Acta de entrega del informe final del estudio de “Zonificación de amenaza por movimientos en masa en algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta”(81), del 6 de julio del 2007, para la revisión y observaciones correspondientes por parte de la “CDMB”.

2.8. Oficio 09079 del 13 de agosto del 2007(82), suscrito por el señor German Alfonso Cobos Miranda, interventor del convenio en cuestión, dirigido a la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas, en el cual se lee:

“(...) La presente es para informarle que el día 10 de agosto del 2007 se reunió el comité técnico supervisor del convenio para elaborar un acta de revisión del estudio en mención la cual se adjunta.

Por ende se solicita una reunión con el grupo técnico de Ingeominas para que realice una presentación de la zonificación de amenazas naturales y nos den solución a las observaciones planteadas en el acta en mención (...)”.

2.9. Oficio 14253 del 13 de agosto del 2007(83), suscrito por la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas, en el cual, sobre las observaciones realizadas al estudio y la solicitud de una reunión, expresa que el Ingeominas cuenta con un mes para realizar las correcciones y observaciones, por lo que la presentación de los resultados finales se hará una vez se hayan incluido dichas correcciones al informe y a los mapas.

2.10. Oficio DTSG - 570 del 7 de septiembre del 2007(84), mediante el cual se hace entrega del informe final del objeto del convenio.

2.11. Documento de observaciones finales al estudio del convenio Nº 058 - 2005(85), suscrito por el subdirector de conservación de suelos de la CDMB, dirigido a la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas.

2.12. Oficio del 19 de octubre del 2007(86), suscrito por la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas, dirigido al subdirector de conservación de suelos de la CDMB, en el cual, frente a las observaciones realizadas al informe final, se lee:

“(...) me permito informar lo siguiente:

• Dentro de los que en el oficio se denominan observaciones estructurales la gran mayoría de estas no podrán ser resueltas por el grupo de técnicos, por cuanto obedecen a solicitudes que salen del alcance del estudio objeto del convenio del asunto (...).

• En relación con las preguntas que solicitan recomendaciones de uso de suelos para diferentes condiciones, debemos recordar lo que se mencionó a lo largo del proyecto en la actividad de comunicación con comunidades, que la toma de decisiones en relación con el uso del suelo es una tarea de cada uno de los municipios y que el Ingeominas no entregaría dentro de su estudio ese tipo de recomendaciones.

• Por otra parte la solicitud de análisis detallados en sitios puntuales sale del alcance del estudio entregado y por lo tanto no podrán ser tenidas en cuenta, sin embargo de acuerdo con lo establecido en la reunión del 7 de setiembre, se entregarán recomendaciones de obras de estabilización posibles para el sector de Bellavista en Floridablanca (...)”.

Por lo anterior, concluyó:

“(...) no es posible realizar la presentación prevista con los firmantes del convenio del próximo 23 de octubre (sic). En los próximos días haremos llegar un documento aclarando el detalle cada uno de los puntos mencionados en el oficio y la revisión final de los mapas de amenaza con la inclusión de las observaciones que puedan ser tenidas en cuenta (...)”.

2.13. Obra en el expediente el oficio 13768 del 2 de noviembre de 2007(87), suscrito por el interventor del convenio, el señor German Cobos Miranda, y dirigido a la subdirectora del área de amenazas geológicas y entorno ambiental del Ingeominas, mediante el cual solicita realizar una reunión el 15 de octubre del mismo año, con el fin de llegar a un acuerdo previo al recibo del documento final.

2.14. Acta de la reunión realizada el 26 de octubre del 2007(88), que tuvo por objeto “Revisar respuestas de Ingeominas a las observaciones del convenio”; en la que se reiteran las observaciones presentadas en el oficio de 16 de octubre de 2007.

2.15. Oficio de diciembre de 2007(89), suscrito por el subdirector de conservación de suelos de la CDMB, el secretario de planeación del municipio de Piedecuesta, la asesora de planeación del municipio de Bucaramanga, la secretaría de infraestructura del municipio del Girón, y el representante de la oficina de planeación del municipio de Floridablanca; dirigido director general de Ingeominas, en el cual se lee:

“(...) Es necesario revisar la información de los inclinómetros, teniendo en cuenta de que acuerdo con los trabajos de Conforth, presentados en el primer congreso norteamericano del deslizamientos de Vail Colorado (2007), o con el texto ‘Landslides in engineering practice’ (Conforth, 2006), las curvas y la información de los inclinómetros con forma de abanico, son reconocidas por los especialistas internacionales como errores de manipulación del equipo”.

2.16. Documento realizado por el ingeniero Jaime Suárez Díaz en febrero del 2008, titulado “Observaciones a la zonificación de amenazas por movimientos en masa, de algunas zonas del área metropolitana de Bucaramanga”(90), aportado con la demanda.

2.17. Documento aportado con la demanda, emanado del Instituto Colombiano de Geología y Minería “Ingeominas”, denominado “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta”(91).

2.18. Oficio del 5 de febrero de 2008(92), suscrito por el subdirector de conservación de suelos, y dirigido a la subdirectora de amenazas y entorno ambiental de Ingeominas, mediante el cual solicitó celebrar una reunión con los alcaldes de los municipios participantes en el convenio.

2.19. Oficio enviado el 7 de julio de 2008 a la directora general de la CDMB(93), suscrito por la subdirectora de amenazas geológicas y entorno ambiental de Ingeominas, en el cual consta que el municipio de Piedecuesta no aportó la cartografía básica, al cual era indispensable para elaborar los estudios acordados en el convenio.

2.20. Oficio 13274 del 28 de julio de 2008(94), suscrito por la subdirectora de amenazas geológicas y entorno ambiental de Ingeominas, enviado al subdirector del conservación de suelos de la CDMB, en el cual se lee:

“Teniendo en cuenta que el Ingeominas se encuentra realizando una revisión detallada del estudio ‘Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta’ y que una de las inquietudes mencionadas por el ingeniero Jaime Suárez hace referencia a la no utilización por parte de Ingeominas de la información piezométrica que ustedes tienen, en particular de la ciudad de Bucaramanga y que en la reunión realizada el pasado mes de mayo en las oficinas del grupo de trabajo regional de Ingeominas en Bucaramanga se mencionó que a pesar de encontrarse dañado el equipo en el que se encontraba la base de datos de dicha información, se contaba con alguna copia de la casa de alguno de los ingenieros que participo en la reunión (...)”.

2.21. Oficio del 11 de agosto de 2008(95), suscrito por el subdirector (E) de conservación de suelos, enviado a la comunidad Altos de Bellavista, en el cual afirmó:

“(...) A la fecha, el Ingeominas se encuentra realizando algunas correcciones y modificaciones solicitadas; de manera que el producto definitivo del convenio interadministrativo no se ha recibido a satisfacción de los firmantes del convenio, razón por la cual no se considera procedente la entrega de información parcial, debido a que podría crear confusión a la comunidad (...)”.

2.22. Oficio 0580 del 27 de enero de 2009(96), suscrito por la directora general de la CDMB, dirigido al director general del Ingeominas, en el cual se lee:

“(...) Dada la necesidad inaplazable de realizar la socialización definitiva del estudio y su incorporación como lineamiento ambiental en el proceso de revisión de los Planeas (sic) de ordenamiento territorial, comedidamente me permito reiterar nuestra solicitud para que sea remitido del informe final, producto de la revisión en comento (...)”.

2.23. Oficio 046 del 10 de febrero del 2009(97), enviado a la directora general de la CDMB, por parte del director general del Ingeominas. En el que se afirma que el informe final fue entregado el 7 de septiembre de 2007, y el mapa de amenazas con una leyenda adicional se entregó el 10 y 11 de diciembre de 2007.

2.24. Oficio 06322 del 18 de junio de 2009(98), mediante el cual, el subdirector de gestión urbana sostenible de la CDMB, informa que la CDMB se encuentra a la espera de la entrega del informe final por parte del Ingeominas, con las observaciones y correcciones.

2.25. Obra en el expediente copia del convenio interadministrativo sin número(99), suscrito por la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander, el 12 de noviembre de 2009. En el cual, sobre su objeto se lee:

“(...) Aunar esfuerzos entre la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la Universidad Industrial de Santander y el municipio de Bucaramanga, para el apoyo en la planificación integral para el manejo y atención del riesgo de origen natural y antrópico en algunas comunas del municipio de Bucaramanga (...)”.

2.26. Obra en el expediente un CD aportado por la apoderada del municipio de San Juan de Girón, Santander(100), con la contestación a la demanda, el cual denominó “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipio de Bucaramanga, Floridablanca, Girón - Revisión (informe técnico)”, que contiene dos carpetas. La primera denominada “informe final”, en la que a su vez se encuentra el informe técnico del estudio “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón”. La segunda carpeta denominada “MapasPdf” que contiene tres carpetas denominadas “amenaza”, “geología (sic)” y “morfología (sic)”, las cuales contienen a su vez 60 de archivos en PDF, correspondientes a mapas de la zonas objeto del convenio en cuestión, como “Zonificación de la amenaza por movimientos en masa”, “unidades geologías superficiales”, y “elementos geomorfológicos”, entre otros.

2.27. Obra en el expediente la respuesta del representante del municipio de Floridablanca(101), al oficio 00014 del 30 de septiembre de 2011(102), enviado por el Tribunal Administrativo de Santander. En este documento, el representante de esta entidad territorial realizó un recuento de los hechos relevantes durante la suscripción y ejecución del Convenio Interadministrativo Nº 058 - 2005, y concluyó que a la fecha no se ha podido realizar la reunión para formalizar las actas de recibo y liquidación, puesto que Ingeominas no ha respondido a los oficios que se le han enviado requiriendo que se responda a las observaciones. Allegó los documentos relativos a los mismos, entre otros:

• Acta del Comité Operativo Interinstitucional Nº 1 del 20 de febrero del 2006(103), en la cual participaron el delegado del director de la CDMB, la delegada del director de Ingeominas, los jefes de las oficinas de planeación municipal de las alcaldías de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta.

• Acta de iniciación del convenio Nº 5232 - 8 (numeración CDMB)/Nº 058 - 2005 (numeración Ingeominas), del 7 de abril de 2006(104), en la cual se acordó:

“1. Fijar el día 24 de abril (sic) del 2006 como fecha de iniciación de trabajos.

2. Fijar el día 23 de agosto (sic) del 2007 como fecha para entregar los trabajos totalmente terminados a satisfacción de la CDMB y las alcaldías de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta (...)”.

• Acta de Entrega de Anticipo del convenio Nº 5232 - 8 (numeración CDMB)/Nº 058 - 2005 (numeración Ingeominas)(105), suscrita el 7 de abril de 2006.

• Acta aclaratoria del convenio Nº 5232 - 8 (numeración CDMB)/Nº 058 - 2005 (numeración Ingeominas)(106), firmada el 8 de mayo del 2006, en el cual se acordó:

“1. Fijar el día ocho de Mayo (sic) de dos mil seis. (8/5/2006) como nueva fecha de inicio de las actividades objeto del convenio.

2. Fijar el días seis de Septiembre (sic) de dos mil siete, (6/9/2007), como nueva fecha de entrega de los trabajos totalmente terminados a satisfacción de la CDMB y las alcaldías de los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta (...)”.

• Copia del acta del comité operativo interinstitucional Nº 2(107), del 1º de junio de 2006, en el cual debido a los retardos en el cronograma, se lee:

“(...) se hicieron los siguientes compromisos y acuerdos:

• La CDMB se comprometió a entregar la cartografía faltante del día martes 6 de junio (sic).

• Los municipios le entregarán a la CDMB los respectivos logotipos en formato digital y el día martes 6 de junio (sic) serán enviados al Ingeominas.

• La CDMB remitirá al Ingeominas los perímetros urbanos y áreas de expansión de los municipios el día martes 6 de junio (sic).

• En caso de requerirse algún cambio de áreas, estas serán entregadas el martes 6 de junio (sic) a través de la CDMB al Ingeominas.

• Se manifiesta que el no tener los archivos con la cartografía básica de las zonas de estudio establecidas genera graves atrasos en la generación de la cartografía temática, por lo tanto el plazo máximo para allegar dicha cartografía será el día 30 de Junio (sic) de 2006, de tal manera que las áreas de las cuales no se cuente con dicha cartografía básica serán excluidas del área de estudio (...)”.

•Acta del comité operativo interinstitucional Nº 4 del 7 de diciembre de 2006(108), en el cual se lee:

“(...) se hicieron las siguientes observaciones particulares:

• Se informa acerca de la incorporación de la nueva cartografía básica entregada por los municipios de Girón y Bucaramanga, mostrándose el proceso que debe seguirse para la incorporación de la misma, cada vez que se recibe nueva cartografía, el cual consume tiempo y recurso apreciable. Se hace mención nuevamente (sic) la no entrega de la cartografía básica correspondiente al municipio de Piedecuesta, de tal manera que el delegado de la CDMB propone enviar un nuevo oficio relacionado con este incumplimiento. (...)”.

• Acta de pago parcial del Convenio Nº 5232 - 8 (numeración CDMB)/Nº 058 - 2005 (numeración Ingeominas)(109), suscrita el 16 de enero de 2007.

• Factura de venta Nº 00 - 005025 suscrita por el Ingeominas(110), el 16 de enero de 2007, por valor de $ 115.000.000.

• Oficio 11609 del 31 de agosto de 2010(111), suscrito por el subdirector (E) de gestión ambiental urbana sostenible, dirigido a la secretaria de planeación del municipio de Piedecuesta, en el cual se lee:

“(...) Una vez que se obtenga un acuerdo entre todos los integrantes del convenio, se procederá a realizar el acta de recibo y el acta de liquidación. A la fecha, el Ingeominas no ha respondido los oficios que la entidad le ha enviado, razón por la cual está consultando una salida jurídica a la situación”.

2.28. Obra en el expediente la respuesta del representante del municipio de Piedecuesta(112), al oficio 00012 del 30 de septiembre de 2011(113), enviado por el Tribunal Administrativo de Santander. En la respuesta, se realizó un recuento de los hechos relevantes durante la suscripción y ejecución del Convenio Interadministrativo Nº 058 - 2005, y allegó los documentos relativos a los mismos, entre otros:

• Copia del Acta del Comité Operativo Interinstitucional Nº 5(114), realizado el 20 de diciembre de 2006, en el cual se toman decisiones frente al incumplimiento de la alcaldía de Piedecuesta.

• Oficio 19384 del 9 de octubre de 2006(115), mediante el cual el subdirector de conservación de suelos de la CDMB le informa al secretario de planeación municipal de Piedecuesta que, de acuerdo con lo expresado por el director general de Ingeominas, las áreas que no posean cartografía en escala, no serán contempladas dentro de la generación de cartografía temática, por lo cual es necesario que el municipio de Piedecuesta obtenga dicha información y la entregue a Ingeominas.

• Copia del acta del comité operativo interinstitucional Nº 3(116), del 1º de septiembre de 2006, en la cual se hace referencia al avance técnico del proyecto.

• Respuesta a la solicitud de entrega de la cartografía del 7 de junio de 2006, suscrita el 27 de junio de 2006 por parte del director del área metropolitana de Bucaramanga(117), dirigida al secretario de planeación del municipio de Piedecuesta.

• Oficio 1757 6 del 7 de junio de 2006(118), suscrito por el secretario de planeación del municipio de Piedecuesta, dirigido al director del área metropolitana de Bucaramanga, mediante el cual le solicita la entrega de la cartografía, toda vez que el proceso de investigación y recopilación de información ya se surtió en Ingeominas, y se requiere para iniciar los trabajos de perforación y modelamiento.

• Oficio 11374 del 26 de agosto del 2010(119), suscrito por el subdirector (e) de gestión ambiental urbana sostenible de la CDMB, dirigido a la secretaría de planeación del municipio de Piedecuesta, en el cual se lee:

“(...) me permito informarle que Ingeominas ya entregó el producto final del convenio interadministrativo y se le informó a su director, la necesidad de realizar una reunión con el grupo supervisor, con el propósito de llegar a un acuerdo con respecto al producto (...)”.

2.29. Obra en el expediente la respuesta del representante de Ingeominas(120), al oficio 00010 del 30 de septiembre de 2011(121), enviado por el Tribunal Administrativo de Santander. En la respuesta, la apoderada del instituto afirmó, en primer lugar, que el municipio de Piedecuesta no entregó la información cartográfica digital, por lo cual en los productos que se entregaron no se encontraba este municipio; en segundo lugar, manifestó que la financiación del proyecto fue conjunta entre todas las entidades que participaron en el convenio; y por último, que el municipio de Piedecuesta no le ha solicitado al Ingeominas el reintegro del dinero que aportó.

2.30. Obra en el expediente la respuesta del secretario general (E) de la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga(122), al oficio 0008 del 30 de septiembre de 2011(123), enviado por el Tribunal Administrativo de Santander. En la respuesta del secretario general (E) se limitó a anexar, entre otros, los siguientes documentos:

• Informe bajo la gravedad de juramento(124), rendido por la directora general de la CDMB, el 27 de octubre de 2011.

• Certificación expedida por el subdirector de gestión ambiental urbana sostenible de la CDMB(125), el 18 de octubre de 2011.

• “Informe al comité operativo interinstitucional Nº 2 del periodo 1 de junio al 31 de agosto de 2006”(126), realizado por la subdirección de amenazas geológicas y entorno ambiental de Ingeominas.

• Un CD denominado “Informes Ingeominas”(127).

2.31. Obra en el expediente la respuesta del secretario de planeación municipal del Piedecuesta(128), al oficio 00011 del 30 de septiembre de 2011(129), enviado por el Tribunal Administrativo de Santander.

5. Del interés colectivo a la moralidad administrativa.

La moralidad administrativa hace parte del enunciado de derechos o intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4º (lit. b) de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, cabe recordar que la Ley 472 no trajo definición alguna acerca de la moralidad administrativa, a pesar de que los antecedentes de la misma se advierte que hubo intención de hacerlo(130).

Con el fin de definir la moralidad administrativa y así establecer el objeto de protección de las acciones populares, la jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado una intensa construcción conceptual a partir del análisis de sus relaciones con la legalidad, así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros(131).

Ahora bien, lo cierto es que el Consejo de Estado también ha resaltado la dificultad de definir en abstracto la noción de moralidad administrativa, ante lo cual se ha establecido que su alcance y contenido será determinado por el juez en el caso concreto “de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la supuesta vulneración o amenaza endilgada”(132).

Por otra parte, resulta importante señalar que a la luz de la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta naturaleza dual. En efecto, funge como principio de la función administrativa (C.N., art. 209 y L. 489/98, art. 3º) y como derecho colectivo. En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra-constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores(133).

Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos.

En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, el interés general entre otros; y habrá lugar a que se configura de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”(134).

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servicios públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”(135).

En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad(136). En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que:

“(...) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado social de derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa”(137).

Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el complimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”(138), noción que sin duda se acerca a la desviación de poder(139).

5. Análisis del caso concreto.

La sala entra a verificar si el acervo probatorio que se acaba se reseñar, denota el afirmado incumplimiento en la entrega del estudio definitivo para la zonificación de la amenaza por movimientos en masa de algunas de las laderas de los municipios demandados. Para la efecto, lo primero que procede a constatar es cuáles eran las obligaciones adquiridas por el Ingeominas, que se encuentran en la cláusula séptima del Convenio Interadministrativo Nº 058 de 2005, en cuyo texto se lee:

“(...) son obligaciones del Ingeominas las siguientes: a) Aportar la información no restringida y la tecnología de la cual dispone para el desarrollo del proyecto. B) Guardar la reserva sobre el contenido de los actos que la CDMB, municipio de Bucaramanga, municipio de Floridablanca, municipio de Girón y municipio de Piedecuesta, les confíe y pongan a su disposición para la ejecución del objeto del convenio. C) Entregar a la CDMB, municipio de Bucaramanga, municipio de Floridablanca y (sic) municipio de Girón y municipio de Piedecuesta, los siguientes productos: Producto 1 Mapa (ilegible) eomorfológico escala 1:5.000. Producto 2 Mapa de unidades geológicas superficiales escala 1:5.000. Producto 3 Mapa de cobertura vegetal y uso actual del suelo escala 1:5.000. Producto 4 Mapa de inventario de deslizamientos escala 1:5.000. Producto 5 Mapa de amenaza por movimientos en masa escala 1:5.000. Estos productos serán entregados en (1) una copia en papel original y (1) copia de los formatos digitales nativos y acrobat”.

De otra parte, la entrega de estos productos debía realizare en siguiente forma, establecida en la cláusula cuarta del referido convenio que reza:

“El presente convenio tiene una duración de 16 meses contados a partir de la fecha de la firma del acta de iniciación, distribuidos de la siguiente manera: 14 meses para la ejecución de los estudios, 1 mes para la revisión por parte de la CDMB y los municipios Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta y (sic) 1 mes para realizar las correcciones por parte de Ingeominas y la divulgación y socialización de los resultados. El acta de inicio se firmará una vez Ingeominas haya recibido el pago del anticipo. La vigencia del presente convenio será por el plazo de duración y 4 (cuatro) meses más. El plazo de ejecución se contará a partir de la firma del acta de inicio”.

Además, se acreditó en el plenario que el acta de iniciación del convenio se suscribió el día 7 abril de 2006. No obstante, las partes contratantes mediante acta aclaratoria del 8 de mayo de 2006, pusieron de presente que por cuanto el anticipo que se entregó a Ingeominas se realizó el 8 de mayo de 2006, y la cláusula cuarta establecía que el acta de inició se firmaría una vez que el Ingeominas hubiese recibido el pago del anticipo; determinaron entonces: “Fijar el día ocho de mayo de dos mil seis, (may. 8/2006) como nueva fecha de inicio de las actividades objeto del convenio”.

Para verificar el alegado incumplimiento se requiere constatar en primer lugar si las entregas de los estudio se realizaron en los tiempos previstos; y en un segundo momento, si lo entregado contenía el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Ingeominas.

De acuerdo con lo anterior los 14 meses previstos en convenio vencían el día 8 de julio de 2007 y obra en el expediente constancia de que, pese a que el oficio remisorio del estudio, tiene como fecha el 6 de julio del referido año, el mismo fue recibido por la CDMB el 11 de julio de 2007. El simple cotejo entre las fechas previstas en el convenio interadministrativo de marras y la entrega del estudio, muestra que hubo un incumplimiento en la primera entrega del referido estudio.

Resalta la sala que el incumplimiento no se produjo solamente por parte del Ingeominas; existe prueba dentro del expediente que el interventor del convenio, envío el 13 agosto de 2007 el acta suscrita por el comité técnico supervisor del convenio, con las observaciones pertinentes. Lo anterior muestra que las observaciones fueron entregadas 2 días después de vencido el término del mes previsto para realizarlas.

Ahora bien, resta constatar si las correcciones fueron entregadas por el Ingeominas dentro del mes que se había convenido para realizarlas. Al respecto se observa que obran en el plenario, aportado por el actor popular, el oficio con el cual se remiten, al subdirector de conservaciones de suelos de la CDMB, a su vez interventor de convenio, las correcciones por parte de Ingeominas. Este documento fue entregado el 7 de septiembre de 2007, y que fue aportado por la parte actora de la demanda, por tanto, constituye plena prueba en su contra. Aunque no es legible por quién fue recibido el mencionado documento, frente al actor popular acredita que las correcciones fueron entregadas dentro de los términos previstos en el contrato.

Procede ahora la Sala verificar si hubo incumplimiento en cuanto al contenido de la prestación. Para el efecto se mirará en qué consistieron las observaciones que realizaron la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y los municipios demandados.

Al respecto se constata que en escrito en que se presentaron las observaciones, de fecha 13 de agosto de 2007, se requirió el cumplimiento de los objetivos específicos previstos en el convenio, concretamente la entrega de los mapas en formato análogo, y recomendar alternativas para reducción de los riesgos en sectores críticos.

De otra parte, se pidió también que se aportaran las aplicaciones y desarrollos informáticos realizados dentro del proceso de análisis, conforme a un acuerdo que se había realizado con la doctora Gloria Lucía Ruiz Peña funcionaria de Ingeominas.

Se pidió igualmente que se aplicaran precisiones cartográficas en las distintas zonas y justificar las diferencias en los resultados obtenidos; que se explicara la metodología aplicada para definir la zonificación de amenaza, incluyendo varios escenarios posibles; se pidió también que se entregara informe de los resultados obtenidos en los piezómetros e inclinómetros; que se realizaran informes con niveles de precisión, exactitud y tolerancia de la cartografía temática; y finalmente, que se presentara recomendación del estudio teniendo en cuenta los usos del suelo.

A estas recomendaciones el Ingeominas respondió el 16 agosto siguiente, advirtiendo que se tomaría los 30 días que le otorgaba el convenio para responder; y el 7 de septiembre del 2007, entregaron el informe final del convenio en formato análogo, según se desprende del documento aportado con la demanda, y que por tanto hace plena prueba contra la parte actora, máxime si se tiene presente que el actor lo confiesa en el hecho octavo de la demanda, cuando afirma: “Según oficio del 7 de septiembre de 2007, el Ingeominas le dice a la CDMB que hace entrega del informe final”.

Con posterioridad, el 16 de octubre de 2007, cuando ya se habían vencido los términos previstos en el convenio, la CDMB, a través del subdirector de conservación de suelos, quien es el interventor del convenio, presenta nuevas observaciones que se esquematizan así: estructurales, de contenido y de forma.

Entre las primeras se solicitaba indicar, respecto de las zonas en las que se habían definido amenazas, si aquellas eran altas o muy altas, y si eran mitigables o no mitigables; que se dijera qué función tendrían las obras de mitigación; y que se efectuaran recomendaciones sobre predios afectados por el actual estudio.

Dentro de las segundas, esto es, las observaciones de contenido específico, se pedía revisar los resultados obtenidos en algunas zonas específicas, e indicar respecto de algunas de ella, las que resultaban afectadas, que se expresara si las mismas eran mitigables.

A lo anterior el Ingeominas respondió que la mitigabilidad se predica del riesgo y no de las amenazas; y que los riesgos son mitigables o no, dependiendo de factores políticos y económicos, aspectos que son ajenos a la naturaleza técnica de esta entidad.

Sobre las recomendaciones de usos de suelos, se afirma que son tareas de cada uno de los municipios; a propósito del análisis detallado de sitios puntuales, no se cumpliría por exceder el alcance del estudio.

Ahora bien, constatado que existió un incumplimiento de la cronología prevista en el convenio, procede la Sala a verificar si también pudo constituirse un incumplimiento temático en el contenido del estudio; para el efecto, basta contrastar lo solicitado en el oficio de 13 de agosto de 2007, con las obligaciones expresamente contraídas en el Convenio Nº 058 del 2005.

Sobre el particular observa la Sala que el requerimiento de entregar el estudio en formato análogo, fue cumplido el 7 de septiembre de 2007, según lo acredita el oficio de tal fecha obrante a folio 45 cuaderno 1, aportado por el mismo actor popular adjunto a la demanda y respecto del cual, pese a que en el citado hecho de octavo de libelo manifestó: “Se puede probar que hicieron caso omiso a las observaciones del comité supervisor de la CDMB (No corrigieron)”; no aportó ninguna prueba que sostuviera esta manifestación.

A propósito de las recomendaciones de obras para reducir el riesgo, la Sala no encuentra en la cláusula séptima, en el apartado que contiene las obligaciones adquiridas por el Ingeominas, que se haya establecido una obligación de esa naturaleza. Este aspecto se encuentra en la cláusula 2 que contiene los objetivos específicos del convenio, en el literal e. Así las cosas, es evidente que estos objetivos específicos, calificados así por las partes contratantes, no pueden constituirse como obligaciones asumidas unilateralmente por una de ellas, en este caso por Ingeominas, como lo pretende el actor. Lo mismo sucede con las observaciones hechas sobre las posibilidades para recomendar medidas alternativas y uso de suelos.

En cuanto atañe al aporte de aplicaciones informáticas, si bien se observa que en la cláusula segunda del convenio interadministrativo se pactó una obligación de ese talante; no es menos cierto, que las aplicaciones informáticas concretas que se piden, hacen referencia a una supuesta reunión con una funcionaria de Ingeominas, de la cual no se tiene prueba alguna. Visto lo anterior, al parecer se trató de una modificación al contenido de un contrato estatal, que para tenerlo por existente tendría que haber cumplido la solemnidad del escrito.

Sin embargo, aún en el evento en que tal modificación hubiese sido acreditada, la Sala observa que la no entrega de tales aplicaciones informáticas, en aquel momento de la ejecución del convenio, no implicaba un incumplimiento del mismo, estaba previsto dentro de las potenciales vicisitudes del este, y por ello se previó el término para hacer observaciones, como en efecto se hicieron.

Si bien el actor popular manifestó un hecho indefinido, consistente en que el Ingeominas no cumplió sus obligaciones, circunstancia que, prima facie, trasladaría la carga de la prueba a esta entidad; la Sala constata que fue el mismo actor popular quien aportó el oficio del 7 de septiembre de 2007, mediante el cual se entregó el informe final, esto es, con las correcciones. Aunque el contenido de ese informe no obra dentro del expediente como prueba directa del cumplimiento, se tiene que en las segundas observaciones realizadas una vez vencido el término de vigencia del contrato, esto es, el 16 octubre de 2007, no se insiste en los mismos requerimientos, sino en otros diversos, de donde válido es colegir que las observaciones hechas en el escrito del 13 de agosto de 2007 fueron cumplidas.

Ahora bien, en la medida en que las observaciones hechas el 16 de octubre 2007 son de contenido diverso a las realizadas durante el término de ejecución el contrato; el cumplimiento o incumplimiento por parte del Ingeominas de estas últimas, resulta ajeno por completo al objeto del convenio interadministrativo que dio lugar a este proceso de acción popular; por lo tanto, la negativa de Ingeominas a atenderlas no puede considerarse como incumplimiento del mismo.

Como corolario de lo anterior, la Sala determina que si bien hubo un incumplimiento en la cronología prevista en el convenio interadministrativo suscrito entre Ingeominas y los municipios demandados, el mismo no constituye una vulneración a la moralidad administrativa, conforme a los lineamientos que la Corte Constitucional y esta corporación han hecho de este interés colectivo, en la medida en que las entregas extemporáneas de los informes y las observaciones, no denotan per se, un propósito particular de desviar el cumplimiento del interés general para favorecer a un servidor público o a un tercero en particular; o como lo manifestó el actor en los alegatos de conclusión, que constituya una “finalidad perversa”, pues de las pruebas obrantes en el proceso no se evidencia tal perversidad. 

Por último, en relación con la falta de liquidación del convenio interadministrativo, que también es alegado por el actor popular como un hecho constitutivo de vulneración de la moralidad administrativa; la Sala constata que dicha liquidación no se ha hecho por la divergencia de criterios técnicos ente la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y el Ingeominas, sobre las observaciones hechas por dicha corporación, cuando el término de ejecución del contrato ya había expirado; conducta que bien podría constituir incumplimiento de la legalidad administrativa; pero no resulta contraria a la moralidad que se exige a los funcionarios de la administración. 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 14 de mayo de 2013, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente de la Sala—Olga Mélida Valle de De la HozJaime Orlando Santofimio Gamboa.

(1) Fl. 816, cdno. ppal.

(2) Fls. 1-19, cdno. 1.

(3) Fls. 11-12, cdno. 1.

(4) Fls. 167-171, cdno. 1.

(5) Fls. 177-178, cdno. 1. y fls. 32-33, cdno. ppal. 1.

(6) Fls. 41-42, cdno. ppal. 1.

(7) Fls. 167-171, cdno. 1.

(8) Fls. 175-176, cdno. 1.

(9) Fl. 184 y 197, cdno. 1.

(10) Fl. 182, cdno. 1.

(11) Fl. 190, cdno. 1.

(12) Fl. 186, cdno. 1.

(13) Fl. 195, cdno. 1.

(14) Fl. 318, cdno. 1.

(15) Fls. 172 y 181, cdno. 1.

(16) Fls. 200-203, cdno. 1.

(17) Fls. 206-214, cdno. 1.

(18) Fls. 221-228, cdno. 1.

(19) Fls. 235-242, cdno. 1.

(20) Fls. 252-266, cdno. 1., copias de la contestación. El escrito original fue presentado el 22 de marzo del 2011, y obra en fls 276-283, cdno. 1.

(21) Fls. 295-297, cdno. 1.

(22) Fl. 291, cdno. 1.

(23) Fls. 310, cdno. 1.

(24) Fl. 318, cdno. 1.

(25) Fls 332-333, cdno. 1.

(26) Fls 337-339, cdno. 1.

(27) Fl. 502, cdno. 2.

(28) Fl. 503-514, cdno. 2. y cuyo original obra en el expediente a fls. 534-544, cdno. 2., allegados el 12 de diciembre del mismo año.

(29) Fls. 515-518, cdno. 2.

(30) Fls. 519-523, cdno. 2.

(31) Fls. 524-525, cdno. 2.

(32) Fl. 759, cdno. 2.

(33) Fls. 763-773, cdno. 2.

(34) Fls. 807-816, cdno. ppal.

(35) Fl. 820, cdno. ppal.

(36) Fl. 822, cdno. 1 ppal.

(37) Fls. 836-837, cdno. ppal.

(38) Fl. 858, cdno. ppal.

(39) Fl. 860, cdno. ppal.

(40) Fl. 864, cdno. ppal.

(41) Entidad que reemplazó al Ingeominas, de acuerdo con el Decreto del orden nacional 4131 del 2011, que en el artículo 1º, estableció: “Cámbiase (sic) la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas de establecimiento a Instituto Científico (sic) y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación - SNCTI”.

(42) Fls. 870-872, cdno. ppal.

(43) Fls. 886-904, cdno. ppal.

(44) Rad. 17001-23-31-000-2001-1186-01 (AP-1186)

(45) Fl. 916, cdno. ppal.

(46) Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 2004-118, M.P. María Elena Giraldo G.

(47) Para Georges Ripert “Por mucho que los redactores del Código Civil francés hayan deseado separar el dominio del derecho del de la moral, no han logrado eliminar completamente la necesaria apelación a las buenas costumbres. Si el artículo 6º del Código Civil puede explicarse como una simple aplicación del valor obligatorio de la leyes de orden público en cuanto por ese precepto la regla moral no se impone al respecto sino después de su consagración legal, los artículos 900 y 1172 sobre la condición, 1133 sobre la causa, 1387 sobre las convenciones matrimoniales limitan expresamente el poder contractual por el necesario respecto de las buenas costumbres. En virtud de esos textos se confía a los tribunales un derecho de inspección, que consiste precisamente en asegurar la observancia de la regla moral. El juez, constituido en guardián de la moral pública, debe censura las manifestaciones abusivas de las voluntades individuales”. La regla moral en las obligaciones civiles, Bogotá, ediciones Gran Colombia, 1946, pág. 41.

(48) Bercaitz, Miguel Ángel. Teoría General de los Contratos Administrativos. Buenos Aires, Ed. Depalma, 1980, pág. 556.

(49) Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 2000-1059 (AP-518), M.P. Ricardo Hoyos Duque.

(50) Posición jurisprudencial contenida en la sentencia de 5 de octubre de 2005, exp. 2001-1588, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(51) Ibídem.

(52) “ART. 31.——Modificado por el artículo 3º de la Ley 689 de 2001—. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del estatuto general de contratación de la administración pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa”.

(53) Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, exp. 2004-690, M.P. Enrique Gil Botero.

(54) “ART. 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por solicitar por sí, o por medio de represente, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expendidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.

(55) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 2005-1423, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(56) Fl. 41, cdno. 1.

(57) Fls. 46-47, cdno. 1.

(58) Fl. 48, cdno. 1.

(59) Fls. 60-61, cdno. 1.

(60) Fls. 62-64, cdno. 1.

(61) Fls. 65-66, cdno. 1.

(62) Fls. 103-112, cdno. 1.

(63) Fls. 113-114, cdno. 1.

(64) Fls. 119-120, cdno. 1.

(65) Fls. 123-125, cdno. 1.

(66) Fls. 126-127, cdno. 1.

(67) Fls. 137-138, cdno. 1.

(68) Fls. 146-147, cdno. 1.

(69) Fls. 148-149, cdno. 1.

(70) Fl. 150, cdno. 1.

(71) Fls. 151-154, cdno. 1.

(72) Fls. 155-156, cdno. 1.

(73) Fl. 157, cdno. 1.

(74) Fl. 158, cdno. 1.

(75) Fl. 159, cdno. 1.

(76) Fls. 160-161, cdno. 1.

(77) Fls. 22-27, cdno. 1. y 395-400, cdno. 1.

(78) Fls. 28-30, cdno. 1. y 401-403, cdno. 1.

(79) Fls. 32-33 y 414-415, cdno. 1.

(80) Fls. 34-38, cdno. 1.

(81) Fl. 39, cdno. 1.

(82) Fl. 40, cdno. 1.

(83) Fls. 43-44, cdno. 1.

(84) Fl. 45, cdno. 1.

(85) Fls. 49-51, cdno. 1.

(86) Fls. 52-54, cdno. 1.

(87) Fl. 55, cdno. 1.

(88) Fl. 56, cdno. 1.

(89) Fls. 58-59, cdno. 1.

(90) Fls. 67-78, cdno. 1.

(91) Fls. 79-101, cdno. 1.

(92) Fl 102, cdno. 1.

(93) Fls. 121-122, cdno. 1.

(94) Fl. 129, cdno. 1.

(95) Fl. 131, cdno. 1.

(96) Fl. 134, cdno. 1.

(97) Fls. 135-136, cdno. 1.

(98) Fl. 139, cdno. 1.

(99) Fls. 142-145, cdno. 1.

(100) Fl. 229, cdno. 1.

(101) Fls. 360-362, cdno. 1.

(102) Fl. 346, cdno. 1. En la cual se lee. “(...) se solicita a los al (sic) representante legal de municipio de Floridablanca (s), para que bajo la gravedad de juramento rinda informe sobre todo lo concerniente a los hechos de la demanda (...)”.

(103) Fls. 363-354, cdno. 1.

(104) Fls 365-366, cdno. 1. y 404-405, cdno. 1.

(105) Fls. 367-406, cdno. 1.

(106) Fls. 368-369 y 407-408, cdno. 1.

(107) Fls. 370-372 y 409-411, cdno. 1.

(108) Fls. 373 -374 y 420-422, cdno. 1.

(109) Fls. 376-377, cdno. 1.

(110) Fl. 378, cdno. 1.

(111) Fl 383, cdno. 1.

(112) Fls. 385-389, cdno. 1.

(113) Fl. 344, cdno. 1. En el cual se lee: “(...) se solicita a los al (sic) representante legal de municipio de Piedecuesta (s), para que bajo la gravedad del juramento rinda informe sobre todo el concerniente a los hechos de la demanda (...)”.

(114) Fls. 423-425, cdno. 1.

(115) Fl. 419, cdno. 1.

(116) Fls. 416-418, cdno. 1.

(117) Fl. 413, cdno. 1.

(118) Fl. 412, cdno. 1.

(119) Fl. 427, cdno. 1.

(120) Fls. 432-433, cdno. 1.

(121) Fls. 348-349, cdno. 1.

(122) Fls. 432-433, cdno. 1.

(123) Fls. 340-341, cdno. 1.

(124) Fls. 433 -434, cdno. 1.

(125) Fl. 435, cdno. 1.

(126) Fls. 446-497, cdno. 1.

(127) Fl. 497 A, cdno. 1.

(128) Fls. 498-499, cdno. 1.

(129) Fl. 343, cdno. 1. En el cual se lee: “(...) certifique lo siguiente: Que manejo se le ha dado al proceso de zonificación de la amenaza por movimientos en masa en el municipio de Piedecuesta (...)”.

(130) Cfr. Gaceta del Congreso 277 de sept. 5/95, pág. 1, se la define como: “derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario”. En este sentido véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 16 de 2007, Exp. 19001233100020050098001, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(131) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01.

(132) Véase, entre otras sentencias, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de mayo de 2007. Exp. AP 2002-2943. C.P. Ramiro Saavedra Becerra y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 2 de septiembre de 2009.

(133) En este sentido véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero del 2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01 y sentencia de 2 de septiembre de 2009.

(134) Ibídem. “Así las cosas, la moralidad administrativa entendida como derecho colectivo permite censurar la actividad de la administración pública o de los particulares en ejercicio de función pública, puesto que el juicio en estos eventos se relacionará con el respeto por los parámetros éticos que, desde la perspectiva de los principios, valores y reglas constitucionales y legales, deben regir el cumplimiento de la función pública. En esa perspectiva, no corresponderá al juez de la acción popular imponer una postura subjetiva o individual de la moralidad, sino que, conforme a la multiplicidad de principios y valores reconocidos expresamente a lo largo del texto constitucional, junto con el sentido común (sensus communis), definir si en el caso concreto se vulneró o trasgredió el derecho”.

(135) Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(136) Corte Constitucional, Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. AP-166 de 2001.

(137) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Exp. 35501 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002. “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre esta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la ‘moralidad administrativa’ con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el participar, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la administración pública”.

(138) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de enero de 2005, exp. AP-03113. “En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o inters colectivo de la moralidad administrativa”.

(139) Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. AP-2305- 01, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase sentencia del 6 de octubre de 2005, Exp. AP-2214. C.P. Ruth Stella Correa.