Sentencia 2010-00802 de enero 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-15-000-2010-00802-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Magnolia Patiño Muñoz

Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1º establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por Sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial.

Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable(2).

Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita(3). Esta posición se ha morigerado en las secciones y subsecciones de la corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad(4).

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional.

Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 228), la autonomía e independencia judicial (C.P., art. 230), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado social de derecho.

Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales.

Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (C.P., art. 237 -1, 234, 241) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria.

En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus secciones o subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre(5). Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho”(6) como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia(7). Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”.

En la Sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son:

i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

En el caso concreto la parte actora controvierte las providencias de 1º de diciembre de 2008 y 30 de junio de 2009, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo adelantado en contra de la ESE Hospital San Vicente de Paúl de Apía.

Manifiestan las autoridades judiciales accionadas en las respuestas a la presente tutela, que en el caso sub examine se configura la improcedencia de la misma por no cumplir con el requisito de inmediatez, habida cuenta que las providencias acusadas se profirieron el 1º de diciembre de 2008 y 30 de junio de 2009. En consecuencia, procede la Sala a pronunciarse respecto al principio de inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales y su incidencia en el presente caso.

Al respecto, recuerda la Sala que la acción de tutela es un mecanismo ágil y rápido que permite la protección urgente de derechos fundamentales que por su gran magnitud obligan a los afectados a obviar los medios tradicionales para evitar la consumación de un perjuicio que puede llegar a ser irremediable; entendido esto, la mencionada acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo siempre que esté a la vista la consumación de aquel daño, es decir no admite tiempo de caducidad, no obstante, lo anterior no es óbice para entender que debe ser elevada en un plazo razonable, dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental sea inmediata.

En este punto es del caso recordar jurisprudencia de la Corte Constitucional(8) sobre el tema, en la que consideró:

“La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental?

Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.

(...).

Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción.

(...).

Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión”.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional(9) también ha señalado que para analizar la razonabilidad del término para interponer la acción de tutela se debe tener en cuenta: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

En el caso concreto, considera la Sala que la actora tiene un motivo válido para su inactividad, por cuanto se observa que ha utilizado los medios de defensa judicial existentes en procura de hacer efectivo el auto aprobatorio del acuerdo conciliatorio proferido por el Consejo de Estado, sin encontrar respuesta por parte del aparato de justicia como bien lo afirma en el escrito de tutela. Es decir que no obstante su acucia e interés, no ha logrado su cometido, por lo que la tardanza en promover la presente acción no es atribuible a la actora.

Además, coincide la Sala con el a quo cuando señala que se trata de una prestación de orden público “imprescriptible e irrenunciable”, cuya tardanza en el pago conlleva a que la actora enfrente un perjuicio irremediable y, en consecuencia, es del caso estudiar de fondo la solicitud de amparo en el entendido de que se encuentra justificada la falta del principio de inmediatez.

Una vez aclarado lo anterior, encuentra la Sala que la actora acude a la presente solicitud de amparo con el fin de lograr el pago del crédito contenido en el auto de 15 de marzo de 2007 proferido por el Consejo de Estado. Dicha providencia, que presta mérito ejecutivo, no le ha resultado eficaz a la actora, no obstante acudir tanto a la administración como deudora del mismo, como al aparato judicial. La primera, por cuanto la entidad con quien efectuó el acuerdo conciliatorio fue liquidada y, la segunda, por cuanto los jueces de instancia dentro del proceso ejecutivo que promovió contra el hospital aducen que éste no tiene la calidad del deudor y, en consecuencia, negaron el mandamiento de pago.

El a quo accedió a las pretensiones de la acción de tutela al considerar que el juez conductor del proceso pudo determinar de manera oficiosa “a cargo de quien reposaban las obligaciones del inexistente deudor” para así hacer prevalecer el derecho sustancial de la actora y de esa manera dictar el mandamiento de pago.

Para la Sala la referida omisión del juez conductor del proceso configura una vía de hecho, por cuanto no tuvo en cuenta que la parte demandante le explicó que el título ejecutivo provenía del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda, y que por circunstancias que no dependían de ella, dicho fondo se extinguió. En virtud de tal afirmación, es claro que la demandante cumplió con su deber de configurar el título ejecutivo al presentar una obligación clara, expresa y exigible, por lo que el juez debió tener en cuenta los antecedentes señalados por la ahora actora y a partir de ello hacer uso de la facultad oficiosa con la que cuenta, no para configurar el título ejecutivo, sino para establecer la entidad a cargo de la cual reposaban las obligaciones del fondo liquidado.

En este punto considera la Sala que la prevalencia del derecho sustancial impide que por presupuestos sumamente rigurosos y por la falta de una actitud proactiva del juez, se desconozcan derechos tan importantes como el pago de las cesantías.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta - Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia de 21 de septiembre de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, objeto de impugnación.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

 

(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(3) Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, C.P. Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz.

(4) Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 2008- 00720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero.

(5) Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; Exp.1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(6) La Corte Constitucional en la Sentencia T-231 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental.

(7) Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994.

(8) Sentencia SU-961 de 1999.

(9) Sentencia T-1229 de 2000.