Sentencia 2010-00816 de octubre 10 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 76001-23-31-000-2010-00816-01(1920-13)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E)

Actor: Saturia Jiménez de Duque

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., diez de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico

Consiste en determinar si la actora tiene derecho a que el departamento del Valle del Cauca le reconozca, en calidad de sustituta del señor Gonzalo Duque Serna (Q.E.P.D.), el reajuste de la pensión de sobrevivientes en los términos del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año.

Actos demandados.

• Oficio APS-2925 de 30 de noviembre de 2009 suscrito por el coordinador del área de prestaciones sociales del departamento del Valle del Cauca que negó el reajuste de la pensión de sobrevivientes en los términos señalados en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, por considerar que el señor Gonzalo Duque Serna pertenecía a los empleados del orden territorial (fls. 4 a 6).

• Resolución 84 de 29 de enero de 2010, la misma autoridad administrativa, al resolver el recurso de reposición, confirmó en todas y cada una de sus partes el anterior acto administrativo, ya que la pensión reconocida no era del orden nacional y adicionalmente porque intentó las acciones judiciales después de que fue declarado inexequible el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 (fls. 9 a 11).

• Resolución 4 de 24 de febrero de 2010 suscrita por el subsecretario de recursos humanos del departamento del Valle del Cauca, que confirmó en su integridad el Oficio APS-2925 de 30 de noviembre de 2009, en consideración a que la demandante no está dentro del campo de aplicación previsto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, porque no es pensionada del orden nacional, sino del orden territorial (fls. 15 y 16).

De lo probado en el proceso.

• Mediante Resolución 441 de 12 de febrero de 1992 el secretario de servicios administrativos del departamento del Valle del Cauca reconoció al señor Gonzalo Duque Serna una pensión mensual vitalicia de jubilación, con efectividad desde el 13 de octubre de 1986 de conformidad con el 151 del Decreto-Ley 2158 de 1948(9).

• A través de la Resolución 6346 de 16 de julio de 1993 el jefe de la división de prestaciones sociales del departamento del Valle del Cauca, reconoció a las señoras Saturia Jiménez de Duque y Sonia Carolina Duque Jiménez, en su condición de cónyuge sobreviviente e hija estudiante, respectivamente, la pensión de jubilación que venía disfrutando el señor Gonzalo Duque Serna (Q.E.P.D.), quien falleció el 14 de mayo de 1993 (fls. 22 a 24).

Normatividad aplicable

La Ley 6ª de 30 de junio de 1992 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones” en su artículo 116 estableció un reajuste de las pensiones del sector público nacional, con el siguiente tenor literal:

“(…) Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989.

Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente y no producirán efecto retroactivo.

(…)”.

El artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-531 del 20 de noviembre de 1995, por violación al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política; y al señalar los efectos de la sentencia, dijo:

“(…) La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución.

En este caso, esta corporación considera que, en virtud de los principios de la buena fe (C.P., art. 83) y protección de los derechos adquiridos (C.P., art. 58), la declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de controversia.

En efecto, de un lado el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional (C.P., art. 58). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado en virtud del principio de efectividad de los derechos (C.P., art. 2º) y eficacia y celeridad de la función pública (C.P., art. 209), la ineficiencia de las autoridades no puede ser razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello. (…)”.

La misma Sentencia C-531 de noviembre 20 de 1995, señaló que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, no es obstáculo para que se realice el reajuste pensional ordenado, dada la consolidación del derecho y la actuación oficiosa que debía desplegar la administración en su reconocimiento y pago.

La Ley 6ª de 1992 fue reglamentada mediante el Decreto 2108 de 1992 estableciendo el porcentaje de los ajustes que se realizarían a las pensiones reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 durante los años 1993 a 1995. El tenor literal de los artículos 1º y 2º es el siguiente:

“ART. 1º—Las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de 1993, 1994 y 1995 así:

Año de causación del porcentaje del reajuste aplicable a partir derecho a la pensión del 1º de enero del año:

 

 199319941995
1981 y anteriores 28% distribuidos así:
12.0

12.0

4.0
1982 hasta 1988 14% distribuidos así:
7.0

7.0

--

ART. 2º—Las entidades de previsión social o los organismos o entidades que están encargadas del pago de las pensiones de jubilación tomarán el valor de la pensión mensual a partir de diciembre de 1992 y le aplicarán el porcentaje del incremento señalado para el año de 1993 cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 1º.

El 1º de enero de 1994 y 1995 se seguirá el mismo procedimiento con el valor de la pensión mensual a 1º de diciembre de los años 1993 y 1994 respectivamente, tomando como base el porcentaje de la columna correspondiente a dichos años señalada en el artículo anterior.

Estos reajustes pensionales son compatibles con los incrementos decretados por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 71 de 1988”.

Respecto al campo de aplicación del Decreto 2108 de 1992 el Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 1997, expediente 15723, Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, Actor, Sociedad de Pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, manifestó que se aplica a todos los pensionados del Estado, sin distingo alguno. Inaplicó la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992, por considerar que tal discriminación violaba el derecho a la igualdad, lo que significa que el citado artículo 1º del Decreto 2108, durante su vigencia y según los efectos señalados en los párrafos precedentes, gobernó la situación de los pensionados de los órdenes nacional y territorial.

Así mismo esta corporación en sentencia del 11 de junio de 1998, expediente 11636, del M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, declaró nulo el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992.

De lo anterior se concluye que el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, rigió desde su expedición el 30 de junio hasta el 20 de noviembre de 1995, cuando fue retirado del ordenamiento jurídico por la declaratoria de inexequibilidad pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron, bajo su vigencia, el derecho al reajuste pensional.

Conforme a lo expresado en la Sentencia C-531 del 20 de noviembre de 1995 de la Corte Constitucional, con relación a la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, la norma tiene efectos hacia el futuro y en los casos de las personas que consolidaron su derecho mientras estuvo vigente. Precisó que las entidades encargadas del pago de pensiones no pueden dejar de aplicar el incremento ordenado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, así haya sido declarada inexequible, es decir, que los reajustes no realizados al momento de notificarse la sentencia por ineficiencia de las entidades o de las instancias judiciales en caso de controversia no lleva a la inaplicación del reajuste porque se trata de una situación consolidada debido al status pensional y a la nivelación oficiosa de las pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos salariales.

El Decreto Reglamentario 2108 de 1992, que ajustó las pensiones de jubilación, expresamente dispuso en su artículo 1º que las pensiones a reajustar serían las reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, en el artículo 2º ordenó que las entidades encargadas del pago de las pensiones reajustarán la pensión con base en el valor de la misma. El artículo 3º previó que el reconocimiento de los reajustes no se tendrá en cuenta para la liquidación de las mesadas atrasadas y en el artículo 4º estableció que no producirán efectos retroactivos.

Caso en concreto

Se encuentra probado que el señor Gonzalo Duque Serna (Q.E.P.D.) fue pensionado mediante Resolución 441 de 12 de febrero de 1990, la cual se hizo efectiva desde el 13 de octubre de 1986, es decir que, cumplió con el requisitos temporal que exigía el Decreto 2108 de 1992, esto es, ser una pensión reconocida antes del 1º de enero de 1989.

De esta manera y como el derecho al reajuste se consolidó antes de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que lo creó, el argumento que expone la entidad sobre la imposibilidad de aplicar al derecho pensional de la demandante la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992, dada la inexequibilidad de dichas normas, no tiene sustento máxime cuando la misma Corte Constitucional al retirar la ley del mundo jurídico previó que los derechos adquiridos bajo la vigencia de la norma continuaban vigentes y si no habían sido reconocidos, a cargo de las entidades de previsión o del órgano competente.

Así las cosas, la actora tiene derecho a que su mesada pensional le sea reajustada en los términos dispuestos en la Ley 6ª de 1992 y su decreto reglamentario, pues como quedó dicho, antes de la declaratoria de inexequibilidad cumplió las condiciones previstas en la ley y además porque el pensionado adquirió el estatus antes de 1989.

Por lo anterior, se declarará la nulidad de los actos acusados y el departamento del Valle del Cauca deberá realizar los reajustes contemplados en la Ley 6ª de 1992 y pagar las diferencias que resulten a partir del 21 de abril de 2006 en aplicación de la prescripción trienal de que trata el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968(10), dado que la reclamación se presentó el 21 de abril de 2009 (fls. 2 y 3).

Del restablecimiento del derecho.

El reconocimiento de este se efectuará a partir de enero 1º de 1993 (7%) y enero 1º de 1994 (7%) en la forma determinada en el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992. En tal razón, estos incrementos pensionales se tendrán en cuenta para “corregir” los reajustes pensionales de los años posteriores.

Teniendo en cuenta que la parte actora formuló el 21 de abril de 2009 la petición del reajuste pensional, los valores de los reajustes pensionales anteriores al 21 de abril de 2006, se encuentran prescritos.

Las sumas que resulten a favor de la demandante, se ajustarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con la siguiente fórmula:

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En donde el valor (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por concepto de diferencias en sus mesadas pensionales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Respecto a los intereses se aplicará lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, y se ordenará a la entidad dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 ibídem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 17 de enero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda incoada por Saturia Jiménez de Duque contra el departamento del Valle del Cauca; en su lugar,

1. DECLÁRASE la nulidad del Oficio APS-2925 de 30 de noviembre de 2009 y de las resoluciones 84 del 29 de enero de 2010 y 4 de 24 de febrero de 2010, suscritas por el coordinador del área de prestaciones sociales y el subsecretario de recursos humanos de la secretaría de desarrollo institucional del departamento del Valle del Cauca, respectivamente, las cuales negaron el reajuste de la pensión de sobrevivientes de acuerdo con artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

2. CONDÉNASE al departamento del Valle del Cauca a reliquidar la pensión de sobrevivientes de la señora Saturia Jiménez de Duque, con aplicación del reajuste previsto en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992, para los años 1993 a 1995 y hacer los ajustes de las mesadas pensionales posteriores para su pago a la parte actora.

La presente sentencia deberá cumplirse de acuerdo con los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(9) “(…) ART. 151.—Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual (…)”.

(10) “(…) ART. 41.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.

(…)”.