Sentencia 2010-00853 de septiembre 16 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 76001-23-31-000-2010-00853-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Marlene Solarte Calderón

Demandado: Procurador 217 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali

Bogotá, D.C., dieciséis de septiembre de dos mil diez.

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionada, en contra de la sentencia del 22 de julio 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el amparo solicitado.

Antecedentes

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, Marlene Solarte Calderón obrando como representante de su hija menor Mayerly Andrea Quevedo Solarte, mediante apoderado acudió ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales de los niños, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Procurador 217 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali.

Solicita al juez de tutela, que en amparo de los derechos invocados establezca que la parte demandada al declarar improcedente el trámite conciliatorio desconoce la prevalencia del interés superior de la niña Mayerly Andrea Quevedo, pues al considerar caducada la acción de reparación directa impide a la menor el acceso a la administración de justicia.

Lo anterior lo fundamentó en los siguientes hechos y consideraciones (fls. 6-23):

Manifiesta que el 24 de junio del 2003, su hija Mayerly Quevedo Solarte tuvo una caída que le ocasionó una herida en la pierna derecha, motivo por el cual fue atendida en el Hospital San Vicente de Paúl de Palmira, Valle, donde la intervinieron quirúrgicamente.

Señala que cuatro días después la menor fue dada de alta, pero al día siguiente al percibir que la herida ocasionada no se encontraba en buen estado la llevó al Hospital San Roque de la Pradera y posteriormente al Hospital Universitario del Valle, donde fue tratada y el cirujano plástico que la atendió le informó que el pie de la menor había quedado deforme a causa de una infección y que debieron realizarle injertos de piel.

Agrega que en dicha institución la menor estuvo durante tres meses, en los cuales le realizaron dos intervenciones e injertos piel para recuperar la masa muscular perdida, pero que por la carencia de recursos económicos no la pudo llevar a todos los controles médicos.

Afirma que con el objeto de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación con el Hospital San Vicente de Paúl, que correspondió al Procurador Judicial 217 Delegado ante los juzgados administrativos de Cali.

Informa que mediante la solicitud de conciliación pretende que la parte convocada pague los perjuicios materiales, morales, fisiológicos y los de vida de relación ocasionados a la menor Mayerly Quevedo Solarte.

Adiciona que el procurador judicial negó por improcedente la solicitud de conciliación al aducir que la acción había caducado conforme a lo establecido por el numeral 7º, artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Añade que contra dicho auto interpuso un recurso de reposición, que fue resuelto por el funcionario confirmando al auto recurrido.

Sostiene que la decisión del procurador judicial desconoce que los derechos de los niños prevalecen sobre los de los demás y que se debe privilegiar lo sustancial sobre lo formal.

Precisa de otro lado, que de no acogerse el anterior argumento, se debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad pues el intérprete jurídico debe ejercer una labor de ponderación y verificación de los diferentes elementos normativos que lo condujeron a rechazar la solicitud por improcedente, para establecer si estos se ajustan al interés superior de los niños; dado que la norma que fija los términos de caducidad de la acción de reparación directa no prevé las circunstancias especiales de los menores.

Contestación de la parte accionada

Mediante escrito del 19 de julio de 2010 (fls. 27-31) el Procurador Judicial 217 Delegado ante los juzgados administrativos de Cali, destaca lo siguiente:

Que una vez examinados los documentos aportados por la accionante con la solicitud de conciliación, encontró que la acción de reparación directa había caducado pues el hecho generador del daño reclamado se materializó el 24 de junio de 2003 y la solicitud se presentó el 21 de mayo de 2010, por tanto no era procedente tramitar la conciliación.

Que cuando se presentó la solicitud de conciliación estaba vigente la Ley 1285 de 2009 por la cual es un requisito indispensable agotar la etapa de conciliación extrajudicial como un paso previo a la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que el Decreto 1716 de 2009 establece que los asuntos en los cuales la acción ya haya caducado no son susceptibles de conciliación.

Que frente a lo alegado por la accionante, los derechos fundamentales de los niños no son una razón suficiente, ni una excepción para que se desconozca lo establecido en el Código Contencioso Administrativo sobre el término de caducidad de dos años de la acción de reparación directa, contados a partir del día siguiente del hecho generador del daño.

Que no existe norma alguna o jurisprudencia por la cual se posibilite el ejercicio de las acciones judiciales fuera de los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, cuando una de las partes sea un menor.

La providencia impugnada

Mediante sentencia del 22 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca amparó el derecho al debido proceso de la accionante y ordenó a la parte demandada expedir la constancia sobre la solicitud de conciliación extrajudicial, por las siguientes razones (fls. 56-65):

Estima que el debido proceso administrativo limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección de los administrados, de forma que las actuaciones de las autoridades públicas no dependan de su arbitrio sino de los procedimientos señalados en la ley, siendo por tanto una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente establecida legalmente.

Expone la normatividad que regula lo pertinente al trámite de la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad de las acciones establecidas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo así:

— El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 por el cual se establece que cuando los asuntos son conciliables, para interponer una de las acciones ya referenciadas, siempre constituye requisito de procedibilidad el agotamiento de la conciliación extrajudicial.

— El parágrafo 1º del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009 indica que los asuntos en los cuales la acción haya caducado no son susceptibles de conciliación extrajudicial.

— El parágrafo 2º, inciso 1 del artículo 6º de la misma norma prescribe que cuando se presente una solicitud de conciliación y el asunto no sea conciliable, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los 10 días siguientes la presentación de la solicitud.

Establece el a quo, visto lo anterior, que el Procurador 217 Judicial dentro del trámite de la solicitud de conciliación presentada por la accionante, desconoció las normas antes señaladas, configurando una violación al derecho fundamental al debido proceso, dado que excedió su competencia al negar por improcedente la solicitud, cuando en consonancia con el parágrafo 2º del artículo 6º del Decreto 1716 de 2009, solo estaba facultado para expedir una constancia a la interesada, en la que se indicara la fecha de presentación de la solicitud, la fecha en que debió celebrarse la audiencia y si el asunto era susceptible de la conciliación.

Afirma que el agotamiento de la conciliación prejudicial es un trámite previo a la presentación de la demanda, que no puede obstaculizar el acceso a la administración de justicia de los particulares, ya que la facultad de admitir las acciones jurisdiccionales está en cabeza del juez, por tanto una vez expedida la mencionada constancia corresponde a este determinar si ha operado la caducidad.

Razones de la impugnación

La parte accionada impugna la sentencia antes descrita, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 68-77):

Estima que según la Ley 640 de 2001 las conciliaciones prejudiciales en materia de lo contencioso administrativo solo pueden adelantarse ante los agentes del Ministerio Público, y que acorde con la Ley 1285 de 2009 la conciliación es requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

Afirma que de conformidad con el Decreto 1716 de 2009, no son susceptibles de conciliación los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.

A juicio de la parte accionada la participación activa del agente del Ministerio Público en el trámite de la conciliación se concreta en lo establecido en el artículo 25 de la Ley 640 de 2001 que lo faculta para solicitar pruebas, tendientes para determinar entre otros hechos, si la acción objeto de estudio ha caducado.

Agrega que el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 (que modificó el artículo 35 de la Ley 640 de 2001) señala que el procurador judicial ante el incumplimiento de los requisitos señalados en la ley y el reglamento para la solicitud de conciliación debe correr un traslado de 5 días al solicitante para que los subsane.

Así las cosas, advierte que si el procurador está facultado para ordenar la corrección de la solicitud, por consiguiente también está habilitado para rechazar las solicitudes que no son susceptibles de conciliación extrajudicial por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, y que la verificación de este hecho lo obliga a expresar las razones correspondientes mediante un auto que el solicitante puede recurrir y no mediante una constancia que no es susceptible de recurso alguno.

Adiciona que el tribunal centró su tesis en la formalidad como el Ministerio Público determinó que había operado el fenómeno de la caducidad, es decir, expidiendo una constancia y no mediante auto, lo que según el actor en nada afecta lo pedido por la accionante en la tutela, es decir, que no debe aplicarse la figura de la caducidad frente a la menor que representa.

Considera que el tribunal desconoce las facultades asignadas al Ministerio Público por el legislador e insiste en que no ha violado derecho fundamental alguno, ya que la decisión de no dar trámite a una solicitud de conciliación por haber operado la caducidad es propia de dicha autoridad, y que el hecho de haber expuesto tal decisión mediante un auto no constituye en manera alguna violación al debido proceso.

Consideraciones de la Sala

En el caso sub examine la accionante pretende que por vía de la acción de tutela en amparo de sus derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, el Procurador Judicial 217 tramite la solicitud de conciliación presentada como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de reparación directa.

El procurador accionado estima que la solicitud de la petente es improcedente al considerar que la referida acción ha caducado, por lo que la indemnización que pretende la actora con ocasión del presunto daño causado a su hija por falla en el servicio médico no es susceptible de conciliación.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el amparo solicitado argumentando que el procurador había excedido sus facultades legales al desconocer la normatividad que regula el trámite de la conciliación extrajudicial, pues éste sólo era competente para expedir una constancia a la interesada certificando que el asunto no era conciliable porque la acción había caducado, y no para emitir un auto declarando improcedente dicha solicitud.

El a quo también destacó que el agotamiento de la conciliación extrajudicial es un trámite previo a la presentación de la demanda, que no puede obstaculizar el acceso a la administración de justicia de los particulares, como lo hizo el procurador al emitir los autos que declararon improcedente la solicitud de conciliación.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes y por el juez de primera instancia, estima que el problema jurídico en el caso de autos consiste en establecer si se vulneraron los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, con la actuación del Procurador 217 Delegado ante los juzgados administrativos de Cali, consistente en proferir unos autos por medio de los cuales declaró que el asunto no es susceptible de conciliación al haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

Con el objeto de desarrollarlo estima necesario realizar algunas consideraciones sobre el contenido de los artículos 13 de 1285 de 2009, 2º parágrafo 1º, y 6º parágrafo 2º del Decreto 1716 de 2009, que versan respecto de la exigencia de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, los asuntos que no son conciliables y la forma como debe proceder el procurador en este último evento.

En primer lugar se destaca, que 1285 de 2009, por medio de la cual se reformó de de Justicia (270 de 1996), en su artículo 13 estableció que en materia contencioso administrativa la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad cuando los asuntos sean conciliables, en los siguientes términos:

“ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de 270 de 1996 el siguiente: “ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (resaltado fuera de texto).

El Gobierno Nacional mediante el Decreto 1716 de 2009, que reglamentó el artículo antes señalado, el artículo 75 de 446 de 1998 y el capítulo V de 640 de 2001, determinó el procedimiento y otros aspectos relacionados con la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo.

En su artículo 2º, parágrafo 1º estableció que no son susceptibles de conciliación extrajudicial (1) los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario, (2) los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de 80 de 1993, y (3) aquellos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.

El referido decreto en el artículo 6º, parágrafo 2º, inciso 1º, prevé que cuando se presenta una solicitud de conciliación que verse sobre un asunto no conciliable como los antes señalados, se debe seguir el siguiente procedimiento:

“Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud” (resaltado fuera de texto).

De conformidad con las normas descritas no se debe dar curso a la audiencia de conciliación cuando el asunto puesto a consideración del Ministerio Público no es conciliable. En otras palabras, en los tres casos antes señalados no se exige el agotamiento del referido requisito de procedibilidad.

En criterio de la norma señalada le otorga competencia al procurador para verificar si la acción ha caducado, con el propósito de determinar si el asunto es o no es conciliable, pero de ninguna manera para establecer si el solicitante puede acudir ante el juez administrativo quien es el competente para verificar los presupuestos procesales de la acción.

En virtud de lo anterior, si el procurador inadmite, rechaza, no acepta o declara improcedente la solicitud de conciliación porque en su criterio la acción caducó, el interesado está habilitado para acudir ante la jurisdicción, de una parte porque, la actuación del Ministerio Público que se surta en los términos anteriormente señalados no imposibilita per se al administrado para que en ejercicio del derecho de acción acuda ante el juez de lo contencioso administrativo formulando la respectiva demanda, correspondiéndole al juez natural del proceso verificar en cada caso particular si se satisfacen los presupuestos procesales de la acción instaurada, entre ellos la caducidad, y disponer según lo considere, el rechazo de plano de la demanda (CCA, art. 143) o impartirle trámite al proceso en el evento en el que la caducidad de la acción no esté clara para que este aspecto, si a bien lo considera, se debata al interior de la litis.

En este orden de ideas no le asiste razón a la accionante, ni al juez de primera instancia cuando afirman que con la declaratoria de improcedencia de la solicitud de conciliación se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia.

Sobre el particular se destaca que la finalidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, consiste en que mediante la intervención del Ministerio Público se promuevan acuerdos conciliatorios entre las partes evitando congestionar la jurisdicción.

Una vez aclarado que la procuraduría no vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, determinará si se desconoció el derecho al debido proceso de la accionante al declarar improcedente la solicitud de conciliación mediante un auto y no una constancia como lo afirma el tribunal.

A juicio del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al analizar el parágrafo 2º del artículo 6º del Decreto 1716 de 2009, sobre la forma como debía proceder el procurador ante una solicitud de conciliación cuando la acción había caducado, determinó que éste debía expedir un documento denominado constancia, por lo que en su criterio los autos del 26 de mayo y 4 de junio de 2010 no cumplían la formalidad prevista en la norma antes señalada.

En consideración de cuando el artículo referido le impone al procurador dejar una constancia, busca que el mismo dé fe sobre un hecho que tiene relevancia jurídica, particularmente que el asunto puesto a su consideración no es susceptible de conciliación.

Por las razones expuestas entiende que lo fundamental frente al derecho al debido proceso es que se exteriorice la decisión del Procurador sobre que el asunto no es conciliable porque ha operado el fenómeno de la caducidad.

Frente al presente caso, cuando el procurador certificó mediante auto que el asunto no es conciliable porque la acción de reparación directa caducó, se estima que el mismo actuó en el marco de su competencia legal(1).

En suma el Procurador 217 Delegado ante los juzgados administrativos de Cali no vulneró los derechos a la administración de justicia, ni al debido proceso de la actora con la expedición de los autos del 26 de mayo y 4 de junio de 2010 (fls. 2-5) mediante los cuales declaró improcedente la conciliación solicitada por la actora. En ese orden de ideas, se revocará la sentencia de primera instancia.

Finalmente es importante subrayar que la posición antes expuesta constituye una variación de la tesis manifestada por esta Sala en la sentencia de tutela del diez de diciembre de dos mil nueve(2), en la que se indicó, y ahora se reitera, que el procurador no tiene la facultad de impedir el acceso a la administración de justicia al declarar que la acción ha caducado. En la citada providencia se estableció que era indispensable la emisión de un documento denominado constancia para que la persona interesada acudiera ante el juez administrativo, exigencia que, en esta ocasión, en razón de las anteriores consideraciones, también entiende suplida con la manifestación escrita que efectúe el Ministerio Público a través de la cual se expresen las razones por las que el asunto no es conciliable.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 22 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual accedió al amparo solicitado por la señora Marlene Solarte Calderón en representación de la menor Mayerly Andrea Quevedo Solarte. En su lugar, se deniega la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese en legal forma a las partes.

Envíese copia de esta providencia al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Remítase a para su eventual revisión.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Gerardo Arenas Monsalve—Víctor Hernando Alvarado Ardila—Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(1) De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 6º del Decreto 1716 de 2009.

(2) Expediente 52001-23-31-000-2009-00310-01, Sección Segunda, Subsección B, Consejo de Estado, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.