Sentencia 2010-00860 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000232700020100086 01

Ref.: 18901

Consejera Ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez

Demandante: Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Fallo

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, procede la Sala a decidir sobre la legalidad del acto administrativo mediante el cual el Instituto de Desarrollo Urbano IDU revocó un acto ficto y ordenó la cancelación de la escritura pública 1017 del 12 de junio de 2009, con la que se protocolizó el silencio positivo administrativo.

El tribunal consideró que, en el presente caso, la norma aplicable es el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispuso la configuración del silencio administrativo negativo, si dentro de los dos (2) meses siguientes a la interposición de los recursos de reposición o de apelación, no se ha notificado decisión expresa sobre ellos, por lo que concluyó que no se configuró el silencio administrativo positivo.

La Sala no comparte el criterio expuesto por el a quo en la sentencia apelada.

En efecto, en el Distrito Capital, el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras fue autorizado en el Acuerdo 180 de 2005, que en el artículo 15 remitió, en cuanto a la notificación, discusión, cobro y recaudo de los tributos, al Decreto 807 de 1993.

El mencionado decreto dispuso, en el artículo 104, que contra los actos emanados de la administración tributaria procede el recurso de reconsideración, para lo cual remite a la regulación contenida en los artículos 720 a 734 del estatuto tributario.

El artículo 720 de la normativa mencionada dispone que contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, procede el recurso de reconsideración, que deberá interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación de los mismos.

Por su parte, el artículo 732 determinó como término para resolver el citado recurso el de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma y el artículo 734 consagró el silencio administrativo positivo al decir que transcurrido el término antes señalado, si el recurso no ha sido resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

Por lo tanto, no puede afirmarse, como lo hizo el a quo, que para el asunto bajo análisis la norma vigente era el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispuso la configuración del silencio administrativo negativo, sino el artículo 104 del Decreto 807 de 1993 que estableció el recurso de reconsideración, como medio de impugnación contra los actos emanados de la administración tributaria y, por consiguiente, los artículos 720 a 734 del estatuto tributario, es decir, la configuración del silencio administrativo positivo.

Aunado a lo anterior, el propio IDU ha aceptado la remisión efectuada por las leyes (decreto) 1421 de 1993, 788 de 2002 y 863 de 2003. Es así como en el Concepto 66052 de 2009 expresó que en lo que tiene que ver con el procedimiento aplicable a esta contribución (la de valorización), las reglas aplicables son las definidas en el estatuto tributario nacional, de conformidad con lo establecido en la ley nacional y en el Acuerdo 180 de 2005.

Llama la Sala la atención sobre el hecho de que la misma entidad demandada, en las resoluciones VA 3 del 30 de noviembre de 2007(7) y VA 8 de la misma fecha(8), advirtió, en el artículo tercero de la parte resolutiva, lo siguiente:

“Recursos. Contra el presente acto administrativo procede en vía gubernativa el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación, ante el director técnico legal del IDU, en el efecto suspensivo, con el fin de que se aclare, modifique o revoque, de conformidad con el artículo 720 del estatuto tributario nacional, y se resolverá en el término de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma”.

Obra, así mismo, en el folio 103 del cuaderno principal, la Resolución 19730 del 26 de diciembre de 2008, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración”, acto que, en el artículo tercero de la parte resolutiva señala que “contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, dándose por agotada la vía gubernativa”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que para notificar la anterior resolución el IDU envió citación del 13 de enero de 2009, con el fin de que el representante legal de la sociedad actora compareciera personalmente y que ante la no comparecencia procedió a notificarla mediante edicto fijado el 5 de febrero de 2009 y desfijado el 18 del mismo mes y año, la notificación así surtida resulta extemporánea.

Hizo bien, entonces, la demandante, al protocolizar mediante escritura pública el silencio administrativo positivo que se configuró el 28 de enero de 2009, esto es, al año de haber presentado el recurso de reconsideración contra las resoluciones de asignación de la contribución de valorización.

La Sala ha interpretado que cuando se cumplen los presupuestos del artículo 732 del estatuto tributario, si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le asiste el derecho al interesado de solicitarlo. De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(9).

El silencio administrativo se presenta como una figura jurídica propia de los Estados sociales de derecho que, como el nuestro, propugnan por la pronta resolución de las peticiones presentadas ante las autoridades, la seguridad y confianza legítimas en que las mismas serán atendidas con prontitud y eficacia, y el derecho de defensa de quienes las suscriben(10).

Es un mecanismo garante de los derechos de quienes requieren de una manifestación administrativa y se ven perjudicados por la desatención de la misma, dentro de los términos establecidos para responderla.

El artículo 41 del Código Contencioso Administrativo consagra la figura del silencio administrativo positivo, para todos los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, estableciendo que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación, y que el acto presunto puede revocarse siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 71, 73 y 74 ejusdem.

Estando probado que la demandante interpuso el 28 de enero de 2008, oportunamente, el recurso de reconsideración contra las resoluciones VA 3 y VA 8 del 30 de noviembre de 2007 y que la decisión del citado recurso se notificó por edicto fijado el 5 de febrero de 2009 y desfijado el 18 del mismo mes y año, esto es, en fecha posterior al 29 de enero de 2009, fecha límite para hacerlo, puede afirmarse, válidamente, que operó el silencio administrativo positivo con los efectos que le son propios, esto es, la automática configuración de un acto ficto estimatorio de todas y cada una de las pretensiones planteadas a través de tal impugnación, en las que Carrefour solicitó la revocatoria de las resoluciones mencionadas.

La Sala advierte que la notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios(11).

Si bien es cierto, para procurar la notificación personal se debe enviar una citación al contribuyente para que este asista a la administración dentro de los 10 días siguientes a la fecha de introducción al correo de la misma, esta no puede confundirse con “la notificación por correo”, dado que la finalidad es distinta, puesto que la citación es un mecanismo que tiene la administración para invitar al afectado a que comparezca para ser notificado personalmente y, si no comparece, el acto se notificará por edicto y la notificación quedará perfeccionada en la fecha de desfijación, lo que debe ocurrir dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reconsideración.

Como antes se explicó, la notificación implica poner en conocimiento del interesado la decisión adoptada en el caso que le atañe, cometido que no se logra con la introducción al correo del aviso para que se presente a notificarse personalmente.

En relación con el procedimiento de notificación de las resoluciones que resuelven recursos tributarios, la Sala reitera lo dicho en la Sentencia 17087 del 3 de marzo de 2011, en la que precisó(12):

“(...) La notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan, y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (CCA, art. 48).

(...) la notificación personal es el mecanismo principal para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria, y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el citado no comparece para realizar la notificación personal, dentro del término que legalmente se le otorga.

Se tiene entonces que la notificación personal presupone el envío de una citación al contribuyente para que este, a su vez, concurra a la administración dentro de los 10 días siguientes a aquel en que se introduce al correo del aviso de citación. Ello, en sí mismo, no implica que se esté realizando una “notificación por correo” como lo sugiere el apelante, toda vez que esta fue consagrada como mecanismo independiente y especial para un ámbito diferente, cual es el de los actos que señala el inciso primero del artículo 565 ibídem a saber: requerimientos, autos que ordenan inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas diferentes de los actos que resuelven recursos(13) (...)” (resaltado fuera de texto).

Como lo acepta el demandado, Carrefour interpuso el 28 de enero de 2008, oportunamente, y en debida forma, el recurso de reconsideración contra las resoluciones que asignaron la contribución de valorización a su cargo; por lo tanto, a partir de esa fecha inició el conteo del término de un año, fijado para proferir y notificar el acto que lo decidió, sin suspensión alguna. En consecuencia, dicho plazo venció el 28 de enero de 2009, conforme con el artículo 67 del Código Civil, modificado por el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal(14).

La Sala observa que si bien la Resolución 19730, con la que se decidió el recurso de reconsideración, fue expedida en tiempo pues tiene fecha del 26 de diciembre de 2008, antes de vencer el término legal, lo cierto es que la demandante solo la conoció hasta el 18 de febrero de 2009, fecha en que se desfijó el edicto con el que fue notificada. Para ese momento ya había vencido el plazo para “resolver” el recurso y, por ende, la administración había perdido la competencia, lo que conlleva la nulidad de la Resolución 19730 mediante la cual el demandado desató el recurso administrativo.

Lo anterior también permite concluir la ilegalidad de la Resolución 48185 del 17 de julio de 2009, con la que el IDU revocó el acto administrativo presunto y ordenó la cancelación de la escritura pública 1017 del 12 de junio de 2009.

En conclusión, el acto que resolvió el recurso de reconsideración fue “resuelto” vencido el término señalado en el artículo 732 del estatuto tributario, por lo que se configura el supuesto de hecho previsto en el artículo 734 ibídem, es decir, la ocurrencia del silencio de la administración frente a la impugnación presentada; en consecuencia, el recurso de reconsideración interpuesto contra los actos de asignación de la contribución de valorización se entiende fallado a favor de la demandante.

Lo anterior significa que como en el recurso se solicitó que se revocaran las resoluciones VA 3 y VA 8, del 30 de noviembre de 2007, es ese el efecto de la configuración del silencio administrativo por haberlas proferido el IDU cuando ya había perdido competencia para hacerlo.

Por las razones antes expuestas, es decir, porque operó el silencio administrativo positivo, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad del acto que revocó el acto ficto y ordenó la cancelación de la escritura pública 1017 del 12 de junio de 2009, de la Notaría 41 del Círculo de Bogotá.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 4 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour contra el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

En su lugar se dispone:

ANÚLASE la Resolución 48185 del 17 de julio de 2009, proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE en firme el acto ficto positivo.

Así mismo, DECLÁRASE que la sociedad Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la contribución por valorización determinada por el IDU mediante las resoluciones VA 3 y VA 8 del 30 de noviembre de 2007, en relación con el predio ubicado en la Carrera 32 Nº 18-10 de la ciudad de Bogotá.

No se condena en costas, conforme con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(7) Folio 37 del cuaderno principal.

(8) Folio 39, c.p.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente 17142 del 21 de octubre de 2010.

(10) Artículos 23, 29, 83 y 209 de la Constitución Política.

(11) Artículo 48 del Código Contencioso Administrativo.

(12) C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(13) Tal conclusión la ratifica el inciso segundo del artículo 566 ibídem, introducido por la Ley 788 del 2002 y posterior al momento en que se expidió la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que al regular la práctica de la notificación por correo, señaló expresamente “La administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este Estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico”.

(14) Código Civil, artículo 67. Plazos. “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.

El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 ó 31 días, y el plazo de un año de 365 ó 366 días, según los casos (...)”.