Sentencia 2010-00881 de marzo 24 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación 08001-23-31-000-2010-00881-01

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Sergio Torres Reatiga

Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de dos mil diez.

Acción de cumplimiento

Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por el accionante contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó la presente acción de cumplimiento.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

El señor Sergio Torres Reatiga, por intermedio de apoderado, presentó acción de cumplimiento contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración de Impuestos Seccional Barranquilla, demanda en la que planteó las siguientes pretensiones:

“Que con fundamento en lo establecido en el artículo 863, inciso 2º del estatuto tributario, se le ordene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración de Impuestos Seccional Barranquilla, que efectúe el pago de los intereses causados desde la fecha en que se notificó el acto que niega la devolución hasta la fecha del acto en que se efectúa el pago sobre las solicitudes de devolución de IVA, radicadas bajo los Nos. DO-020300103 de febrero 28 de 2003 por valor de $ 24.411.000 y DO-010300249 de abril 30 de 2003 por valor de $ 6.489.000, devoluciones rechazadas mediante resoluciones 25 de abril 11 de 2003 y 37 de junio 11 de 2003, confirmadas con resoluciones 1 y 2 de enero 21 de 2004, respectivamente”.

2. Fundamentos de la pretensión de incumplimiento.

El peticionario sustentó la pretensión de cumplimiento en los siguientes hechos y fundamentos, que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia.

1. Que el accionante solicitó ante la DIAN la devolución de IVA por compra de materiales para la construcción de viviendas de interés social (solicitudes DO-020300103, feb. 28/2003 por valor de $ 24.411.000 y DO-010300249, abr. 30/2003 por valor de $ 6.489.000).

2. Que dichas solicitudes fueron rechazadas mediante resoluciones 25 del abril de 2003 y 37 del 11 de junio de 2003, confirmadas respectivamente por las resoluciones 1 y 2 del 21 de enero de 2004. Que como sustento de las referidas decisiones, la entidad demandada manifestó que el demandante no tenía derecho a las reclamaciones en cuestión en la medida en que era una persona natural y ese derecho estaba reservado únicamente para las personas naturales.

3. Que el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2008, declaró la nulidad de los actos que rechazaron la devolución del IVA reclamada por el actor y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó dar trámite a las solicitudes que dieron lugar a la expedición de los actos acusados (Res. 25, abr. /2003 y Res. 37, jun. 11/2003, confirmadas respectivamente por las Res. 1 y 2 de ene. 21/2004).

4. Que, mediante sentencia del dos de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la parte resolutiva del fallo de primera instancia, excepto el numeral segundo, que fue aclarado en el sentido de consagrar que “como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, se ordena a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Local Barranquilla, dar trámite a las solicitudes de devolución de IVA, por la compra de materiales para la construcción de vivienda de interés social, previa la verificación de los demás requisitos legales”.

5. Que el 15 de abril de 2010, solicitó a la entidad demandada que diera cumplimiento a lo dispuesto en las citadas providencias judiciales y que, además, le pagara los intereses previstos en el inciso 2º del artículo 863 del estatuto tributario.

6. Que, mediante Resolución 7196 del 27 de julio de 2010, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Subdirección de recursos financieros ordenó devolver al actor la suma de $ 30.900.000. Que, por otra parte, manifestó que no había lugar al pago de intereses, pues éstos fueron denegados por el fallador y, por tanto, no es dable modificar un fallo ejecutoriado y que hizo tránsito a cosa juzgada.

7. Que, por tal razón, requirió a la entidad demandada para que diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 863 del estatuto tributario en el sentido de que pague los intereses causados “desde la fecha en que notificó la negación de la solicitud de devolución hasta la fecha agosto 12 de 2010, en que hizo la devolución de las sumas de dineros por concepto de IVA…”.

3. Trámite de la solicitud.

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Atlántico y, luego de efectuarse el respectivo reparto, mediante auto del 11 de octubre de 2010, se admitió y se ordenaron las notificaciones del caso.

Mediante sentencia del 17 de noviembre de 2010, esa corporación denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento interpuesta por el señor Sergio Torres Reatiga.

4. Argumentos de defensa en primera instancia.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN guardó silencio.

5. Sentencia impugnada.

La sentencia recurrida, como ya se dijo, denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento interpuesta por el señor Sergio Torres Reatiga. Entre los motivos principales de esa decisión, se encuentran los siguientes:

Que la pretensión propuesta por el accionante no tiene vocación de prosperidad en sede de acción de cumplimiento, pues a pesar de que se produjo un presunto distanciamiento del artículo 863 del estatuto tributario por parte de la DIAN, es lo cierto que, en realidad, lo que se plantea es una inconformidad “en torno a si le asiste derecho a que se le paguen los intereses sobre la devolución del IVA,” que se ordenó en las decisiones de primera y segunda instancia dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, es un asunto propio de la acción litigiosa que en su debido momento debió ser objeto de discusión.

Que, en ese sentido, no puede por esta vía sumaria entrar a determinar el restablecimiento del derecho adicional que reclama el señor Torres Reatiga, toda vez que la acción de cumplimiento no tiene como propósito definir derechos de las partes involucradas en una litis, más aun si se tiene en cuenta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no hizo expreso reconocimiento de tales intereses.

Que, asimismo, el hecho de que se plantee la discusión sobre el reconocimiento de un derecho particular y concreto, desvirtúa el requisito de que se esté en presencia de una obligación clara, expresa y exigible, requisito esencial para que prospere la acción de cumplimiento.

6. La impugnación.

El accionante, además de reiterar los hechos y argumentos expuestos en la demanda, manifestó lo siguiente:

“En el líbelo de acción de cumplimiento no existe duda alguna de que he solicitado es que se ordene a la autoridad que administra los impuestos del país, que cumpla con lo preceptuado en el artículo 863 del estatuto tributario, norma con fuerza material de ley. En ningún momento del texto de la acción se infiere o puede inferirse inconformidad alguna o petición de reconocimiento de derecho a interés alguno. Así como tampoco restablecimiento adicional algotro (sic).

La norma que solicito hacer que se cumpla señala una obligación por parte de la autoridad DIAN, para que esta pague los intereses que el artículo 863 del estatuto tributario dispone que SE CAUSAN desde la fecha que se notifica el acto que niegue la devolución hasta la fecha del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor del contribuyente.

Igualmente no he solicitado revisión alguna de los fallos en los que se sentenció la nulidad de los actos que negaron en principio las solicitudes de devolución para ver si en alguno de ellos se autorizó el pago de interés alguno. Intereses que no podía autorizar la jurisdicción contenciosa, al no sentenciar el pago de devolución de dinero alguno, Toda vez que lo que esta jurisdicción ordenó en sus fallos, fue la continuación del trámite de las devoluciones. Al decretar la nulidad de los actos de la DIAN, en que negaba la devolución del IVA, por ser mi poderdante el señor Sergio Torres Reatiga, una persona natural. Siendo esta la razón por la cual no podía ordenar el reconocimiento, ni pago alguno de interés sobre las sumas de dinero por IVA a devolver, por parte de la DIAN”.

II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 1º del Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la impugnación que interpuso el accionante contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellas disposiciones consagradas en leyes o en actos administrativos, a efectos de que un juez le ordene a la autoridad que se demuestre renuente, promover el cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Pese a ser un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas, también es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción persiga la tutela de derechos fundamentales o cuando tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se acusa como incumplida, ni tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

De tiempo atrás, esta corporación ha establecido que, si bien el señalamiento exacto de la norma o acto cuyo cumplimiento se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción, no se puede olvidar que, como se dijo, ésta fue introducida como un instrumento judicial para procurar la efectividad de las normas, esto es, lograr la realización material del Estado de derecho, y acabar con la permanente inoperancia del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, motivaciones que indujeron al constituyente a consagrar esta acción y que deben también servir de guía en la interpretación que se haga de las normas que la regulan.

En consonancia con lo dicho, es deber del juez analizar el alcance de las normas o actos incumplidos, en cada caso, y estudiarlos en concordancia con otro u otros cuyo cumplimiento bien puede no haber sido reclamado específicamente, cuando ello resulte indispensable para la solución del caso concreto.

4. Norma cuyo cumplimiento se solicita.

El actor solicitó que se ordenara a la DIAN - Seccional Barranquilla, realizar el pago de los intereses que resultan de la devolución del saldo a favor dispuesto mediante la Resolución 7196 del 27 de julio de 2010.

La norma incumplida, según la demanda, es la siguiente:

“Artículo 863 del estatuto tributario. Intereses a favor del contribuyente. Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses corrientes y moratorios en los siguientes casos:

Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.

Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.

Lo dispuesto en este artículo sólo se aplicará a las solicitudes de devolución que se presenten a la vigencia de esta ley”.

Para determinar la procedencia o no de la acción se analizará el cumplimiento de los requisitos mencionados frente a los hechos del caso.

a) Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución.

De acuerdo con lo expuesto en la demanda, el actor exige que la administración cancele los intereses causados sobre un saldo a favor, deber que se deriva del contenido del artículo 863 del estatuto tributario así como de la Resolución 7196 del 27 de julio de 2010.

Considera la Sala que tiene razón el actor al deducir el deber que tiene la administración de cancelar los intereses solicitados. Lo anterior por cuanto es claro que en el presente caso se cumplen todos los supuestos que consagra el artículo 863 del estatuto tributario.

Así, en el expediente se encuentran las pruebas que confirman que el actor presentó las solicitudes de devolución de IVA, identificadas con los radicados DOO2030103 del 28 de febrero de 2003 por valor de $ 24.411.000 y DOO10300249 del 30 de abril de 2003 por valor de $ 6.489.000, las cuales fueron rechazadas por la división de devoluciones de la Administración de Impuestos de Barranquilla mediante las resoluciones 25 del 11 de abril de 2003 y 37 del 11 de junio de ese mismo año, que, respectivamente, fueron confirmadas por las resoluciones 1 y 2 del 21 de enero de 2004.

Ante esta situación, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento, que fue resuelta en su favor en el sentido de declarar la nulidad de los actos acusados y de ordenar a la entidad demandada que dé trámite a las solicitudes de devolución de IVA radicadas por el señor Torres Reatiga (sent. sep. 12/2008, Juzgado Once Administrativo de Barranquilla y sent. sep. 2/2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico).

Que, en cumplimiento de las referidas providencias, la DIAN expidió la Resolución 7196 del 27 de julio de 2010, mediante la cual reconoció a favor del accionante la devolución del IVA por valor de $ 30.900.000.

Dentro de este contexto, es claro que, conforme al artículo 863 del estatuto tributario, el actor tiene derecho al pago de intereses corrientes desde la fecha de los actos que negaron la devolución del saldo a favor hasta la fecha en que se dictó la sentencia de segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico (sep. 2/2009) y que dicho mandato está prescrito en la norma de manera tan clara que no admite ambigüedad alguna.

Sin embargo, como se verá más adelante, esta obligación está sujeta a la circunstancia de que exista apropiación suficiente en el presupuesto general de la Nación, como se desprende del artículo 25 del Decreto 1000 de 1997.

b) Que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley.

De las pruebas que obran en el expediente, resulta claro que el actor ha constituido en renuencia a la entidad demandada respecto del deber que tiene en relación con el pago de los intereses reclamados.

Así se encuentra que mediante escrito del 7 de septiembre de 2010, el demandante solicitó a la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales el pago de los intereses debidos.

Ante esta solicitud, el 20 de septiembre de 2010, la entidad demandada respondió lo siguiente:

“Inicialmente, vale la pena recordar que el Juzgado Once Administrativo del Circulo (sic) de Barranquilla en el numeral tercero del fallo del doce (12) de septiembre de 2008, dentro del proceso 2008-001145, decide negar las demás súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico con la sentencia del dos de septiembre de 2009. Se advierte que dentro de las demás súplicas denegadas a que se refiere el numeral tercero arriba en comento, se encuentra la petición de ajuste de valor con base en el índice de precios al consumidor y el reconocimiento de intereses.

La decisión de rechazo asumido en sede administrativa, fue sometida al riguroso examen de la justicia contenciosa, quien dispuso no solamente aclarar la nulidad de los actos administrativos acusados, sino también negar el reconocimiento de intereses a favor del demandante, bajo el entendido de que el problema jurídico controvertido fue de interpretación conceptual, tanto es así que no condenó en costas a la DIAN por estimar que la conducta asumida no fue temeraria.

En este orden de ideas, nuestra aseveración que el tribunal sí se pronunció y que no se abstuvo, respecto a los intereses peticionados por el demandante, se aparta de su opinión de que la jurisdicción contenciosa no ordenó el pago de la suma líquida de dinero; pudo hacerlo en abstracto, ordenándole a la administración cancelar los mismos, sin decir, cual pudiere ser su monto, pero hizo lo contrario cuando resolvió TERCERO Se deniegan las demás súplicas de la demanda”.

Si lo expuesto es así, mal podría liquidarse por esta entidad el pago de intereses corrientes o moratorios por cuanto la administración de justicia contenciosa no lo ordenó en tal sentido, le reiteramos que no es posible modificar el fallo de doble instancia multicitado, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado, que a la fecha ya hizo tránsito a cosa juzgada, frente a pretensiones extemporáneas”.

c) Que no se persiga el cumplimiento de normas que establecen gastos.

Por último, es necesario estudiar si la solicitud del actor se encuentra dentro de la prohibición establecida por el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según la cual la acción de cumplimiento no puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

En relación con la prohibición contenida en el artículo 9º de la Ley 393, en el sentido de que no puede exigirse, por esta vía, el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es pertinente reiterar lo que en otra oportunidad dijo esta corporación:

“Conforme al artículo 9º de la Ley 393, no puede usarse la acción de cumplimiento para que el gobierno incluya en el presupuesto un gasto previsto en la ley, pues, siendo de su libre resorte hacerlo o no, la determinación permanece en su exclusiva esfera de competencias. Tampoco puede exigirse por este medio judicial que, en los eventos en que la autoridad respectiva conserve un margen de discreción que le permita decidir lo contrario, se le ordene gastar todo lo previsto en una partida del presupuesto.

Entendido el precepto en los precisos términos expuestos, se excluyen interpretaciones que amplíen el campo en que no puede aplicarse la acción, es decir que no se puede sostener que esta acción resulte inadecuada para exigir el cumplimiento de una norma que suponga una erogación cualquiera, pues ello dejaría vacía de contenido esta figura judicial, en la medida en que casi todas las obligaciones previstas en las leyes y en los actos administrativos demandan un gasto por parte de la autoridad.

Así lo admitió la Corte Constitucional(1), en una providencia por medio de la cual se denegaron las súplicas de una demanda de tutela por vía de hecho en contra de dos fallos de esta corporación. Ciertamente, la Corte aceptó que la prohibición legal contenida en el artículo 9º de la Ley 393 no puede impedir que se ordene el cumplimiento de una norma que implique una erogación presupuestal exigible en casos en que la autoridad responsable no goza de margen de discrecionalidad, sino que se encuentra totalmente obligada a actuar positivamente de manera pronta y eficaz”(2).

En este caso, es necesario tener en cuenta que el Decreto 1000 de 1997 “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 25 lo siguiente:

“ART. 25.—Cancelación de intereses. Cuando hubiere lugar a la cancelación de intereses como consecuencia de un proceso de devolución a cargo de la nación por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o de la entidad que haga sus veces y previa solicitud del interesado, su pago se sujetará a las apropiaciones correspondientes dentro del presupuesto general de la Nación” (resaltado fuera de texto original).

Siendo así las cosas y teniendo en cuenta que en el proceso no obra prueba alguna que demuestre que existe disponibilidad de recursos por parte del Gobierno Nacional para efectuar adiciones a los presupuestos de los Organismos que conforman el Presupuesto General de la Nación, forzoso es concluir que el pago de los intereses se encuentra condicionado a las apropiaciones correspondientes dentro del Presupuesto General de la Nación, respecto de las que en el caso objeto de estudio no se tiene certeza.

En este sentido, dado que la norma en cuestión establece una condición para el pago de intereses resulta imperativo rechazar la acción interpuesta por el señor Sergio Torres Reatiga.

En consecuencia, como se anticipó, se confirmará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 17 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Torres Cuervo, Presidente—Susana Buitrago Valencia—María Nohemí Hernández Pinzón.

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-960 de 2000.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia ACU-0357.