Sentencia 2010-00897 de septiembre 16 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Rad.: 11001-03-15-000-2010-00897-00(AC)

Actor: Leylar Murillo Castañeda

Demandado: Tribunal Administrativo del Meta y otro

Bogotá D.C., dieciséis septiembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La acción de tutela contra decisiones judiciales

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adoptó en realidad, envuelve una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.

Esta Sala en líneas generales comparte la jurisprudencia constitucional, según la cual en el Estado social de derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento del requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, de acción de cumplimiento o de acción popular.

Adicionalmente, si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo(2): a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.

Análisis del caso en concreto

La demandante interpuso acción ejecutiva contra la Gobernación del Meta, pretendiendo la ejecución de una obligación de hacer contenida en la sentencia de 18 de junio de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, consistente en que la aludida entidad del orden departamental la reintegrara a su cargo. El Juzgado 2º Administrativo de Villavicencio, quien conoció de la acción, inadmitió la demanda al no encontrar determinada la cuantía de las pretensiones a fin de librar el respectivo mandamiento de pago; sin embargo, dado que, la accionante no subsanó dicho error, mediante auto de 10 de marzo de 2009, la misma fue rechazada. En apelación, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 26 de mayo de 2009, confirmó la decisión del a quo, determinando que de acuerdo a la naturaleza procesal de la acción no había lugar al rechazo de la demanda; negando el mandamiento de pago, al establecer que el título allegado no prestaba mérito ejecutivo, por carecer de autenticidad, toda vez que, este no había sido firmado por el secretario del tribunal a efectos de establecer que se trataba de la primera copia.

En ese orden de ideas, entiende la Sala que el presente litigio comporta 2 problemas jurídicos a resolver, el primero, consistente en determinar si el Tribunal Administrativo del Meta, al negar el mandamiento de pago vulneró el debido proceso de la demandante, en la garantía de la doble instancia, teniendo en cuenta que tal providencia es apelable pero que al haber sido proferida por el superior judicial quedó sin recurso alguno, y el segundo, tendiente a establecer si al habérsele exigido a la actora realizar una estimación razonada del monto de las pretensiones y determinado que el título ejecutivo no prestaba mérito ejecutivo porque no era auténtico se violó el acceso a la administración de justicia.

Para efectos de resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala abordará cada uno de ellos teniendo en cuenta el orden en que fueron planteados.

i) Sobre la violación al debido proceso en cuanto a la garantía de la doble instancia

De conformidad con el artículo 497 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC), aplicable a los procesos ejecutivos tramitados por la jurisdicción contenciosa administrativa por disposición del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada del documento que presta mérito ejecutivo, el Juez dictará un auto en el cual ordenará al demandado que cumpla la obligación que se pretende ejecutar, el cual, por disposición del propio legislador tiene el nombre de mandamiento ejecutivo o de pago.

En efecto, el mandamiento de pago se expedirá en la forma solicitada en la demanda si fuere procedente o en la que el juez considere legal, en caso contrario; lo que significa que no hay lugar a admitirse o rechazarse la demanda ejecutiva por causa de errores de técnica en la formulación de las pretensiones, ya que, el operador jurídico puede legalmente subsanarlos. Al respecto, a juicio de esta Sala, si el demandante pretende la ejecución de manera que no corresponde, el juez deberá librar el mandamiento de acuerdo con la especie de proceso que legalmente sea pertinente, como cuando el accionante pide que se libre ejecución por obligación de hacer, cuando en realidad se trata de una obligación de dar un mueble o pagar una suma de dinero.

Así las cosas, entiende la Sala que el Tribunal Administrativo del Meta, al resolver el recurso de apelación sobre el auto de 10 de marzo de 2009, acertadamente manifestó la improcedencia de aplicar en las acciones de ejecución las figuras de la inadmisión y rechazo de la demanda, toda vez que, conforme a lo estipulado, el juez debe pronunciarse sobre el decreto o no del mandamiento de pago.

Ahora bien, dadas las condiciones fácticas del presente asunto donde la Corporación Judicial accionada además de resolver el recurso, negó el mandamiento ejecutivo pretendido por la hoy tutelante, se pregunta la Sala ¿qué implicaciones trae para el ejecutante que se deniegue el decreto del mandamiento pago bajo esta circunstancia?

Sea lo primero mencionar que atendiendo a lo dispuesto por el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil, el auto que niega el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto suspensivo, lo cual se traduce, en una garantía para el demandante consistente en que los argumentos del a quo, pueden ser conocidos y controvertidos ante el ad quem. De tal suerte que, es parte integral del debido proceso en una acción ejecutiva, el derecho a acudir a la segunda instancia cuando no se decreta el mandamiento de pago pretendido, para que el superior conozca y resuelva sobre si este se ajusta o no a derecho, siendo esta una prerrogativa constitucional del ejecutante.

En este orden de ideas, entiende la Sala que no sólo se vulneró el derecho al debido proceso de la tutelante, sino que además se le violentó el acceso a la administración de justicia, toda vez que, conforme a lo establecido, el Tribunal Administrativo del Meta, durante el trámite de alzada debió dejar sin efectos la providencia de 10 de marzo de 2009 —que había rechazado la demanda ejecutiva—, para ordenarle al a quo pronunciarse sobre el asunto conforme a la normatividad procesal vigente, para que el demandante pudiera al conocer una decisión negativa sobre el mandamiento de pago, ejercer el derecho a la doble instancia, consagrado en el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil, antes referido.

Aunado a lo anterior, la corporación judicial acusada al denegar el mandamiento ejecutivo no sólo abusó de su competencia, con ocasión a que tal medida debía ser tomada por el a quo, sino que adicionalmente sorprendió a la accionante cambiando la figura jurídica que impedía la continuación de la acción, cercenando así las garantías procesales de contradicción.

Si bien, con lo hasta aquí expuesto puede observarse claramente la vocación de prosperidad de la presente acción constitucional, observa la Sala que dadas las especiales características del caso es necesario analizar el segundo problema jurídico planteado.

ii) Sobre la violación del acceso a la administración de justicia

De acuerdo con lo establecido, la Sala encuentra necesario precisar que la presente discusión se centra sobre 2 elementos puntales, el primero, consistente a determinar si había lugar a exigírsele a la accionante estimar de manera razonada la cuantía de sus pretensiones en el proceso ejecutivo y el segundo, si el título allegado a la mencionada acción presta mérito ejecutivo en razón de la autenticidad.

A fin de dar respuesta al primer interrogante, resulta necesario precisar que, conforme a la doctrina la obligación de hacer ha sido definida como aquella cuyo objeto consiste, por parte del deudor, en realizar un acto o prestar un servicio que el acreedor puede exigir, es decir, constituye una obligación representativa de una actividad que debe ejecutar el deudor(3).

En este orden ideas, se pregunta la Sala, si ¿Debía la ejecutante realizar una estimación razonada de sus pretensiones?; a juicio de la Sala no había lugar a imponérsele tal carga a la accionante, toda vez que como acertadamente lo manifestó el tribunal en dicho proceso ejecutivo lo que se ejecutaba era una obligación de hacer de la cual se derivaba una de dar.

Lo cual implicaba que, el juez en el evento de haber proferido el mandamiento de pago debía ordenar a la entidad accionada que realizara las actuaciones necesarias a fin de cumplir lo dispuesto en el título presentado por la demandante dentro de un plazo prudencial, esto es, reintegrarla a su cargo, de tal suerte que conforme al artículo 493 del Código de Procedimiento Civil, una vez acatada tal obligación por la gobernación del Meta, había lugar a determinar la cantidad liquida de dinero correspondiente a los perjuicios moratorios ocasionados a la petente.

Por otra parte, dado que la razón principal por la que se negó el mandamiento de pago contra la gobernación del Meta giró en torno a la autenticidad del título allegado al proceso por la señora Murillo Castañeda, toda vez que a juicio de la corporación judicial acusada, la sentencia condenatoria de 18 de junio de 2002 proferida por el mismo Tribunal Administrativo carecía de la constancia del Secretario que la acreditara como primera copia a fin de que prestara mérito ejecutivo, debe la Sala pronunciarse sobre este asunto.

Encuentra la Sala que sobre este aspecto, cabe hacer las siguientes precisiones: en primer lugar, si bien es cierto que la copia de la aludida sentencia condenatoria utilizada como título ejecutivo en la plurimencionada acción, carece de la firma del Secretario de la corporación judicial que la profirió, también resulta atinado manifestar que 2 de los magistrados de la Sala de decisión que negó el mandamiento ejecutivo, participaron en la creación de dicho instrumento jurídico.

De tal suerte que, no puede trasladársele el error del Secretario del Tribunal Administrativo del Meta a la usuaria de la administración de justicia, con relación a la ausencia de firma de éste en dicha copia del fallo —título ejecutivo—, pues por simple lógica, puede deducirse que la demandante fue diligente al solicitar la primera copia de la sentencia que es la que presta mérito ejecutivo, y fue el funcionario judicial quien omitió realizar el trámite adecuado para tal efecto.

Adicionalmente, observa la Sala que en el presente asunto, el tribunal accionado incurrió en exceso de formalismo, con el cual vulnera el acceso a la administración de justicia de la petente, ya que la autenticidad de un documento hace referencia a la certeza sobre quien lo profirió, y dado que conforme a las pruebas allegadas al expediente se encuentra que la corporación judicial acusada tenía claridad sobre este aspecto, sorprende su decisión; en efecto, vale la pena reiterar que, la falta de la firma del secretario en las copias de la sentencia no desdibuja la certeza sobre qué autoridad la expidió.

Adicionalmente, cabe mencionarse que los documentos públicos como las sentencias judiciales se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario, al tenor de lo dispuesto del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil. Por lo tanto, es incuestionable concluir que el título valor allegado al proceso ejecutivo incoado por la señor Leylar Murillo Castañeda contra la gobernación del Meta es auténtico.

VI. Decisión

Así las cosas, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la demandante, dejará sin efectos los autos acusados, y ordenará al Juzgado 2º Administrativo de Villavicencio pronunciarse sobre el decreto del mandamiento ejecutivo, haciendo la salvedad de que no es necesario que se estime razonadamente la cuantía de las pretensiones y el título allegado a dicha acción es auténtico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

VII. Falla

AMPÁRENSE los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Leylar Murillo Castañeda, dentro de la acción de tutela interpuesta por ella contra el Juzgado 2º Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

DÉJANSE sin efecto los autos de 10 de marzo y 26 de mayo de 2010, proferidos por el Juzgado 2º Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, dentro de la acción ejecutiva impetrada por la señora Leylar Murillo Castañeda contra la gobernación del Meta.

ORDÉNASE al Juzgado 2º Administrativo de Villavicencio, que dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, decida sobre el decreto del mandamiento de pago, dentro de la acción ejecutiva impetrada por la señora Leylar Murillo Castañeda contra la gobernación del Meta, bajo el entendido de que no es necesario que se estime razonadamente la cuantía de las pretensiones y que el título allegado a dicho proceso es auténtico.

Cópiese, notifíquese y, si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha».

(2) a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

(3) Velásquez, Jaramillo, Juan Guillermo. De los procesos ejecutivos y las medidas cautelares. Ed. Ciencia y Derecho. Bogotá, pág. 225.