Sentencia 2010-00951 de febrero 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 11001-03-15-000-2010-00951-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Alexandra Leon Sandoval

Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar y Otro

Bogotá, D.C., tres de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado carece de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el presente asunto la accionante considera que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir las sentencias de 29 de octubre de 2009 y 22 de julio de 2010 respectivamente, que le negaron la calidad de compañera permanente del occiso Sandro Aislant Leones, quien fue muerto a manos del Ejército Nacional, razón por la cual desestimaron su reclamación por perjuicios morales.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales.

En principio, esta Sala auspicia la tesis de que los derechos fundamentales deben ser preocupación y responsabilidad de todas las autoridades públicas, y que los jueces de la República no son ajenos a la observancia de los derechos fundamentales en el proceso, sino que estos son precisamente su preocupación más importante. En ese contexto, aunque se ha reconocido que procede la acción de tutela contra providencias judiciales, tal precedencia debe ser absolutamente excepcional en aras de preservar el valor de la seguridad jurídica, pues la jurisdicción cuando se expresa a través del juez natural, tiene vocación de que sus mandatos sean perentorios y definitivos, no meramente provisorios o accidentales, pues si los fallos judiciales fueran apenas transitorios, el derecho perdería su eficacia como instrumento para disipar la incertidumbre generada por el conflicto y crear certeza en las relaciones sociales y se reproduciría sin fin el mismo debate ya decidido. Tampoco puede ser la acción de tutela una última instancia generalizada para todos los procesos y acciones, por fuera y más allá de lo que decida el juez natural, pues este también ejerce una competencia de origen constitucional.

La solución del litigio constitucional debe hacerse entonces desde el ámbito de los principios y derechos fundamentales, entre ellos el debido proceso definido como “la regulación jurídica que (...) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”(1), principio que privilegia la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “... se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Tales principios y valores tienen como objetivo cardinal el logro de la justicia material, y la sujeción de todas las autoridades públicas, incluidas las autoridades judiciales, a las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley.

La protección de las garantías básicas en el proceso, supone según la jurisprudencia constitucional las siguientes prerrogativas: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”(2).

El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad, para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado social de derecho. No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección real y efectiva más allá de las simples formas, es decir el acceso a la justicia debe ser efectivo y no meramente formal.

Parte esencial del derecho al debido proceso, es el de obtener un pronunciamiento que ponga fina de modo definitivo a la incertidumbre, de modo que las pretensiones reciban siempre decisión, así no sean satisfechas las exigencias materiales puestas en la demanda si es que ellas no se acompasan con el ordenamiento jurídico o con la prueba rendida en el proceso. Para el logro de ese cometido, es necesario que los procedimientos sean interpretados y cumplidos a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”(3) Todo lo anterior enseña que en la actividad de los jueces, en la adecuación e interpretación de la normatividad debe tener como norte la efectividad de los derechos sustanciales, que no pueden quedar extraviados en requisitos meramente formales y no esenciales.

En este sentido, la Sala como ha hecho en el pasado y siguiendo lineamientos de la Corte Constitucional, debe examinar los presupuestos mínimos para la intervención del juez constitucional en la órbita de los casos sometidos a la jurisdicción contenciosa administrativa. Así, se ha exigido el cumplimiento de las siguientes condiciones:

a) i) Que el reclamo constitucional y la situación tenga una verdadera relevancia constitucional, ii) el previo agotamiento de todos los medios de defensa judicial a disposición del ciudadano, es decir que no haya otra posibilidad judicial de defensa y protección, y que además se cumpla el requisito la inmediatez, es decir que la urgencia imponga un reclamo inmediato, iii) que la determinación judicial o la irregularidad procesal, incidan de modo determinante en la providencia que se impugna y por ese camino haya lesión o amenaza para los derechos fundamentales, iv) se haya dado la oportunidad al juez competente de enmendar el yerro que causa lesión a los derechos fundamentales, previa identificación de los supuestos de hecho de la violación y, v) que no se trate de providencias judiciales que decidan de fondo sobre otra acción de la misma estirpe.

b) Los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, a saber: i) orgánico: cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia, ii) procedimental absoluto: cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, iii) fáctico: cuando la decisión carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta, iv) material o sustantivo: cuando se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, v) inducido: cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros el cual lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales, vi) sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan sus decisiones, vii) por desconocimiento del precedente: para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, viii) por violación directa de la Constitución: cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Para la Sala, el escrito de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad antes expuestos, pues la cuestión debatida tiene indudable relevancia constitucional por ser potencialmente lesiva de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Además, se agotaron las instancias y la persona afectada no dispone de otros medios de defensa de los derechos fundamentales; no hay duda tampoco de que el reclamo fue oportuno, pues no transcurrió mucho tiempo entre la emisión de la providencia y el momento en que se promovió el presente amparo constitucional.

El escrito con el que se abrió el reclamo constitucional define claramente el ámbito fáctico que le sirve de fuente y cuáles son los derechos comprometidos con la actividad de los jueces, en especial el acceso a la justicia. Además, la sentencia enjuiciada no es el cierre de un juicio de amparo o de estirpe semejante, lo que supone que nada impide el examen de fondo.

2. Análisis del caso.

En el presente asunto la accionante considera que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir las sentencias de 29 de octubre de 2009 y 22 de julio de 2010 respectivamente, que consideraron no probado que ella era la compañera permanente del occiso Sandro Aislant Leones, quien fue muerto a manos del Ejército Nacional, ausencia de prueba que llevó a que le negaran los perjuicios rogados en la demanda.

Como se puede leer en el fallo, Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, dijo:

“Respecto de la compañera permanente Alexandra León Sandoval, no se encuentra establecida su condición de compañera permanente, ni de damnificada, pues para probar su convivencia y unión con el interfecto se arrimaron dos declaraciones extra juicio rendidas el 21 de febrero de 2007, sin fines judiciales, practicados ante la Notaría Única del Círculo de la Gloria (Cesar) por las señoras Daira Correa Fonseca y Maira León Sandoval, sobre la unión o libre sostenida por Sandro Aislant Leones y la señora Alexandra León Sandoval durante más de 4 años y el hijo común Juan David Aislant León (fls. 74 y 74 vto). Pues, sabido es que la prueba testimonial recibida extra proceso sin citación y asistencia de la parte contra la cual se aduce, carece de eficacia probatoria, cuando no ha sido ratificada en el proceso en el que se pretende hacer valer, por el (o los) mismos (s) testigo (s) y previo el juramento de ley, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 229, 298, 299 del Código de Procedimiento Civil, salvo que esté destinada a servir de prueba sumaria en los casos en los que la ley autoriza la aducción de este medio probatorio [...].

Por otra parte, ninguno de los testigos declaró en el proceso acerca de la existencia de una relación de convivencia permanente entre Alexandra y Sandro, para la época en la que sucedieron los hechos. Pues en todas se limitaron a expresar que el occiso tenía obligaciones patrimoniales con sus padres, mujer (o señora) e hijos, expresiones éstas vagas e imprecisas; sólo una declaración se refirió tangencialmente a este tópico, aunque como se dijo de manera vaga e imprecisa y sin precisión en el tiempo; ésta fue la declaración rendida por Manuel del Cristo Gamarra (fls. 159 y 160), quien al indagársele “si el señor Sandro Aislant Leones, tenía obligaciones patrimoniales, es decir, si tenía padres, mujer, o hijos que mantener” respondió que “Si la señora Alexandra que es la mujer y a su hijo”, sin embargo en ésta no se señaló la fecha aproximada en la que se inició la convivencia de hecho, si esta era o no permanente”.

Y el tribunal, luego de que negó sin mayores comentarios las pruebas en segunda instancia, en la sentencia de 22 de julio 2010 expresó:

“No se decretaron las pruebas pedidas por la parte actora en el escrito de sustentación del recurso de apelación, en razón de no darse ninguno de los presupuestos exigidos en los numerales 1º a 4º del artículo 124 del Código Contencioso Administrativo; [...]”

Y en lo que toca con las pretensiones de la señora Alexandra León Sandoval concluyó la Sala del tribunal que ella “no acreditó su condición de compañera permanente, pues las declaraciones extra juicio arrimadas al proceso sin citación y asistencia de la parte contra la cual se aduce, carece de eficacia probatoria cuando no han sido ratificadas en el proceso en el que se pretende hacer valer, por los testigos y previo juramento de la ley, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 229, 289, 299 del Código de Procedimiento Civil.

Por otra parte, las declaraciones de los testigos se limitaron a expresar que el occiso tenía obligaciones patrimoniales con sus padres, mujer e hijo, expresiones estas vagas e imprecisas, pues con sus declaraciones no manifestaron la existencia de una relación de convivencia permanente ente la señora Alexandra y Sandro, que hubiera permitido tenerla por probada”.

A pesar de lo anterior, en el proceso hay vestigios de que la demandante con mucha probabilidad podía ser la compañera permanente del occiso, pero el Tribunal se negó a ver esa realidad que fluye de los autos. En efecto, si la demandante y la víctima tuvieron un hijo común (anexo 1, fl. 40), ésta circunstancia ello puede ser revelador de la comunidad marital que los unía. A esto se suma que la demanda fue presentada de manera colectiva por los padres y hermanos del fallecido, junto con la madre de su hijo, quien dijo obrar como compañera permanente, forma de reclamar en conjunto, reveladora de los posibles lazos de familiaridad que vinculaba a unos y otros en torno al mismo sujeto, en particular de ella como compañera permanente. Si el tribunal hubiese reparado suficientemente y con detenimiento esas circunstancias, ello le hubiera llevado a decretar, como era de esperarse, la ratificación de esos testimonios, necesarios para el total esclarecimiento de la verdad, pues todo apunta a los testigos bien podían ser requeridos por el juez para despejar las dudas, ya que en principio ellas de modo general sugieren indican que se trataba de la compañera permanente, ello sin desplazar al juez competente de su competencia para valorar las pruebas. Así en el expediente se vislumbra que Alexandra León Sandoval, buscó a su compañero entre los muertos anónimos, pues fue requerida con tal fin por la autoridad, luchó por limpiar su memoria recogiendo firmas ante la comunidad, conductas que debieron sembrar la duda en el juez y naturalmente a decretar la ratificación de los testimonios rendidos fuera del proceso.

En suma se reprocha al tribunal por no haber usado de la mejor manera la facultad discrecional de decretar pruebas de oficio, para ratificar la versión de los testimonios traídos al proceso. A este respecto, la jurisprudencia constitucional reciente de esta Sección(4), enseña que los jueces y tribunales deben hacer el mejor uso de su poder discrecional en materia de pruebas y no omitirlo, como si nuestro sistema fuera puramente dispositivo, pues las particularidades del ordenamiento procesal patrio hacen esperar que el juez adopte las medidas que considere necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos, y superar los obstáculos que le impidan llegar a decisiones de fondo fundadas en la verdad, ello sin afectar la autonomía que les es propia. En esa tarea deberá hacer uso de la facultad discrecional de decretar las pruebas de oficio en cualquiera de las instancias para evitar la injusticia y realizar el valor verdad como soporte de la legitimidad de la jurisdicción.

El artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, numeral 4º, aplicable por su carácter axiológico a las controversias de la jurisdicción contencioso administrativa, consagra que el juez ha de “emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias”.

En suma, el Código de Procedimiento Civil, es aplicable por el juez de lo contencioso administrativo, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos(5). Esta Sección del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, en lo que atañe al tema debatido ha dicho que: “con esta facultad el fallador adquiere la potestad para solucionar los conflictos que se plantean con el objeto de lograr una correcta administración de justicia, realizar la equidad y cumplir la finalidad del derecho”(6). Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expuesto que “el juez no desplaza a las partes ni asume la defensa de sus intereses privados. Desde el punto de vista de la Constitución Política, la facultad de decretar pruebas de oficio implica un compromiso del juez con la verdad, ergo con el derecho sustancial, y no con las partes del proceso. Por ello, el decreto de pruebas no afecta la imparcialidad del juez, ya que el funcionario puede decretar pruebas que favorezcan a cualquiera de las partes siempre que le ofrezca a la otra la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción”(7).

Es notorio entonces, que por los perfiles especiales del caso, el tribunal debió consultar los precedentes jurisprudenciales a intentar el esclarecimiento de la verdad, como propósito esencial de la actividad judicial, para de ese modo garantizar un real y efectivo goce del derecho de acceso a la administración de justicia y a una justicia material. Entonces no se trata de suplir la carga probatoria de las partes, pero en ciertos casos el asunto puede tornarse tan restrictivo del acceso a la administración de justicia, no solo por causas imputables a la desidia de las partes sino también al juzgador, lo que llevaría a que este deba tomar esa facultad oficiosa como un imperativo. Así las cosas, con el decreto oficioso de pruebas podían los juzgadores de instancia superar las dudas sobre la condición de compañera permanente que alega la demandante, pues bastantes señales había de que sí lo era.

Entonces, las autoridades cuestionadas se sustrajeron a la necesidad de esclarecer algunos aspectos esenciales de la controversia, y no usaron sus potestades oficiosas e inquisitivas en búsqueda de la verdad, por lo que la sentencia definitiva se tradujo en vulneración a los derechos constitucionales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.

Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció principios y valores constitucionales en el proceso y que por tanto se deberá conceder el amparo solicitado.

Decisión

La Sala, a fin de preservar la prevalencia del derecho sustancial y de garantizar los derechos fundamentales de la señora Alexandra León Sandoval, dejará sin efectos el fallo acusado y ordenará al Tribunal Administrativo del Cesar que, dentro de un plazo no superior a 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte nuevo fallo de mérito de segunda instancia considerando los argumentos de este fallo, haciendo claridad que la intervención del juez constitucional no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá proferirse, pues éste se reserva al criterio del Juez Natural de dicho proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCASE la sentencia de 30 de septiembre de 2010, pronunciada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negó por improcedente el amparo invocado por ella, contra el Juzgado 6º Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.

AMPARANSE, en atención a las consideración expuestas en esta providencia, los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Alexandra León Sandoval, vulnerados por el Juzgado 6º Administrativo del Cesar y el Tribunal Administrativo del Cesar, al expedir los fallos de 29 de octubre de 2009 y 22 de julio de 2010, los que se dejan sin efecto alguno.

ORDENASE, al Tribunal Administrativo del Cesar, que dentro de un plazo de 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte nuevo fallo de mérito de segunda instancia atendiendo las consideraciones puestas en esta sentencia de modo especial al desarrollo de la potestad discrecional de decretar pruebas de oficio, haciendo claridad que esta orden no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá proferirse.

Cópiese, notifíquese y si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha (sic)».

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Ibídem.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C- 662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia de 14 de agosto de 2009. Radicación 2009-00686-00. Actor: Omaira Rivera Acevedo y Andrés Felipe Ramírez Rivera. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” y Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá.

(5) Artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

(6) Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 7 de abril de dos mil cinco 2005, expediente radicado número: 76001-23-31-000-2001-00598-02 (1710-03), Actor: Universidad del Valle.

(7) Sentencia C-159 de 2007.