Sentencia 2010-00958 de agosto 11 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref.: Acción de cumplimiento

Rad.: 08001-23-31-000-2010-00958-01

Consejero ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: José Gabriel Hernández Castaño

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil once.

Se resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 4 de diciembre de 2010, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El señor José Gabriel Hernández Castaño, actuando en nombre propio, presentó acción de cumplimiento contra la Nación - Ministerio del Interior y de Justicia - Gobierno Nacional - Presidencia de la República, a fin de que se expida el decreto reglamentario de la Ley 1380 del 25 de enero de 2010, “Por la cual se establece el régimen de insolvencia para la persona natural no comerciante”.

Los fundamentos fácticos de la acción se resumen así:

El día 25 de enero de 2010 fue sancionada por el Presidente de la República la Ley 1380, por la cual se establece el régimen de insolvencia para la persona natural no comerciante, la cual no ha sido reglamentada por el Gobierno Nacional, no obstante haber sido facultado por dicha norma para ello.

La parte actora manifiesta que en tanto exista la mora en la expedición del decreto reglamentario de la Ley 1380 de 2010 no es posible que los centros de conciliación, los notarios y los servidores públicos adelanten los trámites de insolvencia económica para personas naturales no comerciantes pues la reglamentación de la norma es indispensable para la aplicación de la Ley 1385 de 2010 (fls. 1-11).

El demandante pone de presente su situación personal afirmando que se encuentra en mora con las entidades financieras, que tiene embargos sobre sus bienes y salario, por lo cual se hace indispensable la reglamentación de la Ley 1385 de 2010 por parte del Presidente de la República.

2. La contestación de la demanda.

El Presidente de la República guardó silencio.

La apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia expresó que de acuerdo con el texto de la Ley 1380 de 2010 el Gobierno Nacional está en la obligación de reglamentar los siguientes aspectos:

Marco tarifario de los notarios y de los centros de conciliación que conozcan del caso. Para el cálculo de costos, debe tenerse en cuenta el monto total de las obligaciones por concepto de capital y los ingresos del deudor.

Formato de solicitud del trámite de negociación de deudas.

Parámetros para la valoración de activos.

Definición e implementación del procedimiento para la integración de listas de peritos avaluadores que prestarán sus servicios en los trámites de insolvencia.

Conformación de listas de peritos avaluadores.

Causales de recusación y remoción del promotor o liquidador.

Pago mínimo del liquidador y del promotor removido.

Requisitos de conformación de listas de promotores y liquidadores.

Así mismo, dice que el Gobierno Nacional no solo debe proceder a reglamentar los puntos expresamente referidos por la Ley 1380 de 2010, sino que también debe definir varios asuntos frente a los cuales el Congreso de la República no efectúo un desarrollo amplio, entre los cuales se destacan:

Competencia de los servidores públicos: es necesario precisar la posibilidad de que los servidores públicos habilitados por la ley para conocer de conciliaciones extrajudiciales en derecho tengan competencia para abordar los trámites de que trata la Ley 1380 de 2010 y quiénes concretamente podrían actuar en estos casos como administradores de justicia.

Competencia de los centros de conciliación para conocer de trámites con acreencias públicas: en razón a que la Ley 1380 de 2010 no hace ninguna diferenciación cuando uno de los acreedores es el Estado, teniendo en cuenta la Sentencia C-893 de 2001 de la honorable Corte Constitucional que sustrajo por motivos de inexequibilidad el conocimiento de los particulares sobre las controversias en torno a recursos públicos.

Formación e idoneidad de los conciliadores: por cuanto el régimen de insolvencia económica para personas naturales no comerciantes, desarrolla una nueva modalidad de conciliación en el marco de un trámite de negociación de deudas.

Presentación de informes contables: es necesario definir cómo será la actuación de las personas naturales quienes por regla general no llevan contabilidad ni libros que registren su estado, para poder iniciar los trámites de insolvencia económica.

Obligaciones de divulgar, publicar y controlar en el trámite de insolvencia económica: el Ministerio del Interior y de Justicia debe disponer de una página web en la que todos los centros de conciliación registren los trámites de negociación de deudas que sean admitidos.

Actuaciones del conciliador: es necesario determinar quién define la competencia cuando un centro de conciliación rechaza el conocimiento de un asunto, cuál debe ser el contenido de las actas, de las constancias de no acuerdo, como se hacen las notificaciones, etc.

Por lo anterior afirma que el Gobierno Nacional se encuentra en proceso de efectuar la reglamentación, pues para su expedición se deben adelantar gestiones de tipo técnico, además de la socialización del tema con los destinatarios directos de la ley, a fin de expedir un instrumento regulador que sea de calidad.

3. La sentencia impugnada.

Mediante fallo de 4 de diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda en consideración a que la reglamentación de la Ley 1380 de 2010 es una tarea que el Gobierno Nacional debe adelantar previa la realización de gestiones de tipo técnico y que condenar al gobierno a finiquitar el procedimiento adelantado para la expedición del decreto reglamentario en el término de diez (10) días a partir de la notificación del fallo sería irresponsable al no existir los insumos necesarios que garanticen que la regulación que se profiera enaltezca los propósitos del artículo 2º del la Constitución Política y asegure el punto de equilibrio entre la satisfacción del ciudadano y de sus derechos, así como los mínimos de protección para quienes en este caso son los llamados a procurar la oferta de servicios de justicia, tal como son los centros de conciliación, conciliadores y notarios.

4. La impugnación.

Contra la anterior decisión el demandante presentó impugnación al considerar que el término de más de nueve (9) meses que ha transcurrido desde la expedición de la Ley 1380 de 2010 es más que suficiente para haber reglamentado la mencionada ley, pues el obrar del Gobierno Nacional viola el debido proceso a las personas que requieren de manera urgente la aplicación del régimen de insolvencia consagrado en la Ley 1380 de 2010.

Aduce además que el fallo de primera instancia no tiene en cuenta que la facultad reglamentaria debe ejercerse dentro de un término prudencial y la mencionada ley se expidió el 25 de enero de 2010.

II. Consideraciones de la Sala

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, que la consagró como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 precisó que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

Así entonces, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades públicas o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Al respecto, esta corporación ha precisado que para que prospere una acción de cumplimiento es necesario que se presenten en forma concurrente los siguientes presupuestos: “a) que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la constitución política, que por lo general consagran principios y directrices; b) que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate”(1).

En el presente asunto, el accionante echa de menos la reglamentación de la Ley 1380 de 2010 “Por la cual se establece el régimen de Insolvencia para la persona natural no comerciante”.

De la lectura de la Ley 1380 de 2010 se infiere que el Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, está en la obligación de reglamentar los requisitos y formalidades que se deberán seguir para realizar los trámites de insolvencia, dentro de los cuales están: la determinación del marco tarifario de los notarios y de los centros de conciliación, los parámetros para la valoración de activos, la integración de listas de peritos avaluadores, los requisitos para conformación de listas de promotores y liquidadores, entre otros aspectos, no obstante lo anterior dicha ley no impone un término perentorio para tal efecto.

La anterior reglamentación implica que el Presidente de la República haga uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, la cual ha sido precisada por la jurisprudencia de esta Sala, como el poder, facultad o atribución que tiene, en primer lugar, el Presidente de la República para dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes. Además, con dicho poder el Constituyente pretende la cumplida ejecución de la ley, de tal suerte que la potestad reglamentaria se ejerce cuando el Presidente de la República advierte que existen aspectos de la ley que deben precisarse para su eficaz ejecución, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes(2).

De lo expuesto se concluye que para reglamentar los puntos no fijados por el legislador en la Ley 1380 de 2010, es necesario que el Presidente de la República haga uso de la potestad reglamentaria consagrada en la propia Constitución Política, no siendo por tanto susceptible de imponerse mediante el ejercicio de la presente acción, pues como ya se dijo la acción de cumplimiento es un mecanismo jurídico establecido para asegurar el cumplimiento de la ley o de una decisión administrativa y en este caso lo pretendido es que el Presidente de la República haga uso de la potestad reglamentaria consagrada de la Constitución, por lo cual las pretensiones de la demanda deben denegarse tal como lo decidió el a quo y, en consecuencia, la sentencia recurrida se confirmará.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 4 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese.

Magistrados: Mauricio Torres Cuervo. Presidente—Susana Buitrago ValenciaAlberto Yepes Barreiro.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, sentencia en el Expediente ACU-032 del 6 de noviembre de 1997, M.P. Clara Forero de Castro.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2002, dictada en el Expediente AC-0165.