Sentencia 2010-00982 de julio 17 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 15001-23-31-000-2010-00982-01 (19311)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Bavaria S.A.

Demandado: Departamento de Boyacá

Temas: Silencio administrativo positivo. Sujeción de las normas de orden territorial que establecen procedimientos tributarios a la ley

Bogotá, D.C., julio diecisiete de dos mil catorce. 

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación y de acuerdo al marco de competencia del ad quem, le corresponde a la Sección determinar si los actos administrativos demandados son contrarios a derecho, en la medida en que modificaron el impuesto al consumo a cargo de la demandante, e impusieron sanción por inexactitud.

Para resolver el problema jurídico se analizará la ocurrencia del silencio administrativo positivo, a fin de determinar si la administración había perdido competencia para pronunciarse sobre el recurso de reconsideración. Subsidiariamente, deberá determinar, si los cambios de destino de mercancía, constituyeron verdaderos reenvíos y, en esa medida, si era necesario solicitar la expedición de una nueva tornaguía y el aumento del impuesto a cargo.

2. Procedimientos tributarios de orden territorial: Sometimiento a la ley.

2.1. De conformidad con la distribución de competencias que en materia tributaria hizo la Constitución Política, corresponde a las asambleas departamentales decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales(4).

De manera que la autonomía que le asiste a estas corporaciones está delimitada por las pautas que al respecto establezca el legislador lo que, en muchos casos, implica que la función de establecer y organizar los impuestos departamentales, se haga con arreglo al sistema tributario nacional(5).

2.2. La determinación de procedimientos tributarios se sujeta a tales limitantes, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 788 de 2002, que señala en su artículo 59:

“ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos” (resaltados fuera del texto).

De acuerdo con esta disposición, el grado de sujeción de los entes territoriales a los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional puede morigerarse, siempre que con ello se busque disminuir el monto de las sanciones y simplificar los términos de aplicación de los procedimientos de administración, determinación, discusión, etc. del tributo.

Ello excluye la posibilidad de que las ordenanzas y acuerdos establezcan procedimientos tributarios más complejos y estrictos que aquellos fijados por la ley.

Esa y no otra conclusión se impone, si se tiene en cuenta que el Estado colombiano, aunque descentralizado, responde al principio de unidad y que, por lo tanto, la autonomía de la que gozan los entes territoriales, se reitera, no es ilimitada. Luego, resulta necesario que exista armonía y coherencia entre las normativas que establecen procedimientos tributarios locales y las de orden nacional, de manera que, salvo las variaciones que se requieran en atención a la naturaleza del gravamen, aquellas sean acordes a las pautas fijadas por el legislador.

2.3. Lo anterior explica la necesidad de inaplicar aquellas normas locales que, sin justificación alguna, resultan contrarias a las estipuladas en el estatuto tributario nacional, para supuestos fácticos y jurídicos iguales y así, garantizar “... un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico(6)”.

Recuérdese, que el juez contencioso puede abstenerse de aplicar una norma por considerarla violatoria del ordenamiento superior, incluso cuando esta goza de presunción de legalidad, a fin de impedir que la misma produzca efectos jurídicos en el caso concreto(7), por virtud de la autorización que al respecto contempla la Ley 153 de 1887 en su artículo 12(8) y que sustenta la llamada “excepción de ilegalidad”, a la cual puede acudirse cuando se solicita expresamente o cuando se encuentra probada de oficio.

En supuestos similares al presente, la Sala ha hecho uso de la excepción de ilegalidad para inaplicar normas contrarias a la ley, bajo el entendido de que se altera el modelo de concurrencia entre autonomía territorial y soberanía del legislador en materia tributaria. En providencia del 11 de junio de 2009 dijo la Sección(9):

“(...) es claro que el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 ib., al establecer que puede suspenderse por 90 días, el término para resolver el recurso de reconsideración, cuando se decreten otras pruebas, adiciona un supuesto no contenido en la norma nacional, según el cual el plazo para resolver los recursos se suspende mientras dure la inspección y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio” (resaltados fuera del texto).

3. Caso concreto: Temporalidad de la competencia para decidir el recurso de reconsideración contra la Resolución 19 de 2008. Configuración del silencio administrativo positivo.

3.1. Según la demandante, la Secretaría de Rentas del Departamento de Boyacá había perdido competencia para decidir el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de revisión 19 de noviembre 14 de 2008, mediante la cual se liquidó un mayor valor por impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, para el período correspondiente al mes de marzo de 2006 y se impuso sanción por inexactitud y, en esa medida, se configuró el silencio administrativo positivo consagrado en los artículos 734 del estatuto tributario y 439 del estatuto de rentas de Boyacá (Ordenanza 53/2004).

Todo, porque la decisión fue notificada por fuera del término contemplado en el artículo 732 del estatuto tributario (un (01) año contado a partir de la interposición del recurso).

3.2. Para la Sala, resulta del caso precisar en primer lugar, cuál es la normativa aplicable al caso concreto, a fin de establecer si en realidad se configuró el silencio administrativo positivo alegado, pues como se verá, las disposiciones departamentales difieren en lo pertinente, de las del estatuto tributario nacional:

3.2.1. El estatuto tributario nacional señala en su artículo 732:

“ART. 732.—Término para resolver los recursos. La administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma” (resaltados fuera del texto).

Por su parte, el artículo 437 de la Ordenanza 53 de 2004, dispone:

“ART. 437.—Términos para fallar el recurso de reconsideración. El funcionario competente de la secretaría de hacienda tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración, contado a partir de la admisión” (resaltado fuera del texto).

De la lectura de ambas disposiciones resulta evidente la disparidad en el criterio que una y otra tienen en cuenta para iniciar el cómputo del plazo de un año para resolver el recurso de reconsideración, habida cuenta de que mientras la norma nacional se refiere a la interposición del recurso, eso sí, en debida forma, la segunda establece como punto inicial, el de la admisión.

3.3. Por eso, de acuerdo con las premisas sentadas en el punto 2) de esta providencia, se impone concluir que la norma territorial modifica el momento a partir del cual se contabiliza el término para resolver el recurso de reconsideración consagrado en el estatuto tributario en virtud del cual, valga decir, no se simplifica dicho procedimiento(10). Con ello, contraría abiertamente la orden contenida en el artículo 59 de la Ley 788, sobre la aplicación del procedimiento tributario nacional a nivel territorial.

Hay que agregar que no podría entenderse que el artículo 437 de la Ordenanza 53 se refiere a los supuestos en que el recurso es presentado en indebida forma, ya que en ese evento, de conformidad con lo dispuesto en el estatuto tributario nacional, el plazo debería iniciar desde el momento en que se subsanan los defectos del recurso y no desde su admisión.

3.4. En ese orden de ideas, es claro que el precitado artículo 437 es contrario al ordenamiento jurídico, luego se hace necesario inaplicarlo por la vía de la excepción de ilegalidad. En su lugar, deberá atenderse el contenido del artículo 732 del estatuto tributario, según el cual, la administración cuenta con un (01) año para pronunciarse frente al recurso de reconsideración, desde que éste es presentado en debida forma.

Bajo ese marco se analizarán los supuestos debidamente acreditados en el caso concreto:

3.4.1. Mediante escrito del 16 de enero de 2009, Bavaria S.A. interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 19 de 2008, que liquidó un mayor impuesto a cargo e impuso sanción por inexactitud(11).

Luego, el año para resolver el recurso de reconsideración expiraba el 16 de enero de 2010, toda vez que el mismo se interpuso en debida forma.

3.4.2. Por Resolución 17 de enero 7 de 2010, la Secretaría de Hacienda del departamento de Boyacá decidió confirmar la decisión impugnada, acto que fue notificado mediante edicto que se fijó desde el 26 de enero hasta el 8 de febrero de 2010(12).

3.5. La Sala ha considerado(13), que el término “resolver” comprende también la notificación del respectivo acto, pues mientras el contribuyente no conozca la determinación de la administración, esta no produce efectos jurídicos y no puede considerarse resuelto el recurso. Esa intelección del artículo 732 del estatuto tributario, vigente para la época de ocurrencia de los hechos, no se opone a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437, precisamente por ser aquella la norma aplicable al caso, en virtud del factor temporal y la especialidad de la regla tributaria.

3.7. Del cotejo de esas fechas —ene. 16 y feb. 8—, se infiere que el plazo del año se superó, lo que acarrea la consecuencia prevista en el artículo 734 del estatuto tributario:

“ART. 734.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

3.8. Así las cosas, la administración había perdido competencia para pronunciarse, por la ocurrencia del silencio administrativo positivo procesal, por lo que el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión que se discutía, debe estimarse resuelto en forma favorable. En consecuencia, los actos así proferidos deben ser anulados, por falta de competencia.

Ya que el cargo principal prospera, la Sala se releva del estudio del planteamiento subsidiario expuesto en la apelación.

3.9. Por todo lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se declarará la nulidad de los actos demandados, como se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 24 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar;

2. INAPLICAR el artículo 437 de la Ordenanza Departamental 53 de 2004, proferida por la Asamblea de Boyacá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. DECLARAR la nulidad de las resoluciones 19 de noviembre 14 de 2008 y 17 de enero 7 de 2010, proferidas por la Secretaría de Hacienda del departamento de Boyacá, que liquidaron el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas para el período gravable de marzo de 2006.

4. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR en firme la declaración privada del impuesto presentada por la demandante.

5. RECONOCER personería para actuar a la abogada Ruby Astrid Pérez Gómez, como apoderada judicial del departamento de Boyacá-Secretaría de Hacienda, en los términos del poder conferido, que obra a folio 289 del expediente.

6. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Artículo 300-4 de la Constitución Política.

(5) Artículo 62-1 del Decreto 1222 de 1986.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-037 de veintiséis (26) de enero de dos mil (2000). M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) Cfr. Sentencia de veintinueve (29) de enero de dos mil nueve (2009), Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado 76001-23-31-000-1993-19379 01(13206). C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

(8) ART. 12.—Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes.

(9) Consejo de Estado. Sección Cuarta, Expediente 16830, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(10) Bajo este supuesto —cuando se simplifica el trámite—, podría admitirse la diferencia con la norma superior.

(11) Así se consignó en el punto 3) de los considerandos de la Resolución 17. Folios 43 a 47.

(12) Folio 50.

(13) Ver Exp. 19515 de septiembre 12 de 2013, 17142 de octubre 21 de 2010, 10070 de junio 23 de 2000 y 15532 de abril 12 de 2007.