Sentencia 2010-00990 de febrero 8 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-15-000-2010-00990-00(PI)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: César Julio Gordillo Núñez y Pablo Bustos Sánchez

Demandado: Rubén Darío Rodríguez Góngora

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

El asunto sometido a la consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competencia de la misma, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5º, de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en los artículos 1º de la Ley 144 de 1994 y 37 numeral 7º de la Ley 270 de 1996.

2. Lo demostrado en el proceso.

De acuerdo con el conjunto de las pruebas que obran en el expediente, se acreditaron los siguientes hechos relevantes para el proceso:

2.1. Que el señor Rubén Darío Rodríguez Góngora fue elegido como diputado para la Asamblea Departamental del Tolima, para el período 2001-2003 y ejerció como tal hasta el 31 de enero de 2002 (copia documento público electoral a fl. 85, cdno. 2, anexo a Oficio DT-0E 3922, ago. 12/2010), fecha en la que se aceptó su renuncia mediante Decreto 94 de 31 de enero de 2002 (copia a fl. 72, ídem).

2.2. Que con posterioridad a su renuncia como diputado a la Asamblea Departamental del Tolima (ene. 31/2002), esa corporación no le hizo ningún pago diferente a los correspondientes a las prestaciones sociales (certificación de sep. 2/2010, fl. 72, cdno. 2).

2.3. Que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, mediante sentencia de 5 de junio de 2003, declaró “la nulidad de la elección del señor Rubén Darío Rodríguez Góngora como diputado de la Asamblea del Departamento del Tolima, para el período 2001-2003, contenida en el acta general de escrutinio departamental de votos para diputados de la Asamblea del Departamento del Tolima, de fecha 5 de noviembre de 2000 de la Comisión Escrutadora Departamental - Formulario E-26” (copias a fls. 56 a 75, cdno. 2, fl. 126, cdno. 1).

La nulidad de la elección del señor Rodríguez Góngora como diputado se sustentó en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, porque “ejerció autoridad administrativa como empleado público en dos municipios del departamento del Tolima [en calidad de gerente regional del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura], circunscripción en la cual se efectuó la elección como diputado. Luego, es claro que el demandado pudo influir en la decisión del electorado y, por lo tanto, se configuró la causal de inhabilidad objeto de estudio”.

2.4. Que luego por el mismo motivo la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de julio de 2004 —adicionada mediante providencia de 20 de agosto de 2004—, declaró la pérdida de investidura de diputado al señor Rodríguez Góngora (fls. 4 a 13, 42, 86, 127, cdno. 1).

2.5. Que mediante resolución de 30 de abril de 2004, la Procuraduría General de la Nación, regional Tolima, terminó con archivo definitivo el procedimiento disciplinario que se le adelantó al señor Rodríguez Góngora por la misma situación que dio lugar a la nulidad de la elección como diputado, al no encontrar que mediara una conducta dolosa de su parte y porque, en estricto derecho, consideró esa autoridad de control que existía norma legal que prescribía el término de seis meses anteriores a la elección como causal de inhabilidad por el ejercicio de autoridad política, civil o administrativa, disposición que rigió hasta su derogatoria por la Ley 617 de 2000 (fls. 248 a 252, cdno. 2).

2.6. Que el señor Rodríguez Góngora, instauró una acción de tutela contra la sentencia de 21 de julio de 2004 y su adición de 20 de agosto de 2004, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, en las que se decretó la pérdida de su investidura como diputado de la Asamblea del Departamento del Tolima, para el período 2001-2003. Mediante fallo proferido el 31 de marzo de 2005, el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, decidió negar el amparo solicitado.

La anterior decisión judicial de la Sección Segunda en la que negó el amparo fue revisada por la Corte Constitucional, corporación que, mediante Sentencia T-1285 de 7 de diciembre de 2005, resolvió dejar sin efectos la sentencia que declaró la pérdida de investidura y su adición (fls. 41 a 87, cdno. 1; 10 a 55, cdno. 2). Los fundamentos con base en los cuales la Corte Constitucional concedió el amparo se concretan en que no podía aplicarse el artículo 179 numeral 2º de la Carta Política o en general el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas a los diputados, de suerte que la decisión contrariaba los principios de legalidad y tipicidad aplicables a ese proceso sancionatorio.

2.7. Que, posteriormente, mediante sentencia de 16 de mayo de 2007, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, confirmó el fallo de 13 de marzo de 2007, proferido por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el que no se accedió a la acción de tutela instaurada contra: (i) la Sección Quinta del Consejo de Estado del Tribunal Administrativo del Tolima, (ii) el Tribunal Superior de Ibagué, el Procurador General de la Nación, (iii) el Juez Primero Civil del Circuito de Ibagué, (iv) el Gobernador del Tolima y (v) el Alcalde de Ibagué, para que, entre otras pretensiones, se cumplieran las decisiones adoptadas por el mismo Consejo de Estado, Sección Primera, dentro del proceso de pérdida de investidura del señor Rubén Darío Rodríguez Góngora (fls. 129 a 141, cdno. 1).

La Sección Primera de la corporación tomó la anterior decisión teniendo en cuenta que: “...la Corte Constitucional en Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992 declaró exequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que hacían procedente la acción de tutela contra sentencias de mérito en firme, ha reiterado que la acción de tutela resulta improcedente contra tales sentencias, salvo, únicamente cuando se lesione el derecho a la administración de justicia, pues la simple existencia de un proceso terminado mediante sentencia ejecutoriada evidencia que el afectado tuvo a su disposición un medio judicial de defensa de su derecho (...). De otro lado, contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso algunos (...) y menos aún contra la sentencia por las cuales se revisa una tutela como ocurrió en el presente caso”.

2.8. Que mediante Resolución 1194 de 9 de junio de 2010 expedida por el Consejo Nacional Electoral, se rechazó in limine la solicitud de revocatoria de inscripción como candidato a la Cámara de Representantes de Rubén Darío Rodríguez Góngora, con fundamento en la existencia de la Sentencia T-1285 de 7 de diciembre de 2005 de la Corte Constitucional, en la que se dejó sin efectos la sentencia que declaró la pérdida de su investidura como diputado (fls. 124 a 128, cdno. 1).

2.9. Que, posteriormente, el señor Rubén Darío Rodríguez Góngora fue elegido como representante a la Cámara por el departamento del Tolima, de la lista 01 del Partido Liberal Colombiano, para el período constitucional 2010-2014, según consta en la Resolución 1443 de 1º de julio de 2010, proferida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se asignan curules y se declara la elección de representantes a la Cámara en la circunscripción del departamento del Tolima, para el período 2010-2014 (fls. 15 a 22, cdno. 1).

2.10. Que el señor Rodríguez Góngora tomó posesión como congresista para el citado período, el día 20 de julio de 2010 y se encuentra en el ejercicio de sus funciones, de acuerdo con certificación expedida por la subsecretaría general de la Cámara de Representantes (fl. 82, cdno. 2).

3. Las causales invocadas.

La Sala se pronunciará en forma conjunta respecto de las causales invocadas por los actores en las solicitudes de pérdida de investidura y las excepciones propuestas por el demandado, por cuanto las razones y los hechos en las que se basan dichas excepciones (cosa juzgada y atipicidad e inexistencia constitucional y legal de la causal de indebida destinación de recursos públicos), en realidad se refieren a defensas estrechamente relacionadas con los hechos y asuntos que sustentan los cargos con base en los cuales aquellos estiman la procedencia de la medida.

Empero, la formulación imprecisa y desordenada de las imputaciones materia de las solicitudes de pérdida de investidura, obliga a la Sala a abordar su análisis a partir de su reagrupación en dos causales, así:

3.1. Violación del régimen de inhabilidades.

La primera causal de pérdida de investidura del congresista Rubén Darío Rodríguez Góngora que invocan los actores es la consagrada en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política, que consiste en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

Cabe anotar que la consagración del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, como lo ha sostenido esta corporación(1), se justifica en la prevalencia de los intereses estatales y en los principios y valores de igualdad, moralidad, ética, corrección, probidad, transparencia e imparcialidad que deben imperar en la actuación de los sujetos que desempeñan la función pública, o de quienes aspiran o pretendan acceder a la misma.

En efecto, el ejercicio indigno del poder, con olvido del interés público, de la legalidad, de la buena administración, del patrimonio público y de la probidad en las actuaciones, constituyen, sin duda, razones para establecer restricciones a la libertad y a los derechos de los sujetos en el ámbito del derecho público, tendientes a evitar la vinculación a la función pública o el ejercicio de esta en las diferentes ramas del poder público, de personas cuya conducta o situación pueda ser lesiva a esos intereses, principios y valores.

De ahí que, las inhabilidades se erigen en circunstancias personales negativas o situaciones prohibitivas preexistentes o sobrevenidas consagradas en la Constitución Política y la ley para acceder o mantenerse en la función pública, pues bien impiden el ingreso (elegibilidad), o para continuar en el cargo o emplear personas que no reúnen las condiciones, calidades y cualidades de idoneidad o moralidad para desarrollar determinadas actividades o adoptar ciertas decisiones. Se encuentran establecidas con el fin de prevenir conductas indebidas que atenten contra la moralidad, transparencia, eficiencia, eficacia, imparcialidad, igualdad, dignidad y probidad en el servicio, y evitar el aprovechamiento de la función, posición o poder para favorecer intereses propios o de terceros.

Las inhabilidades e incompatibilidades, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal. La tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, excepto en lo favorable; están definidas en el tiempo, salvo aquellas de carácter constitucional (C.N., verbi gratia arts. 179, num. 1º, 197 y 267); y, además, hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas por acuerdo o convenio.

En el régimen electoral, las inhabilidades e incompatibilidades impiden que un ciudadano pueda ser elegido y su violación por parte de los congresistas comporta la pérdida de su investidura, en conformidad con los artículos 179 a 181 de la Constitución Política, 280 y ss. de la Ley 5ª de 1992, y la Ley 144 de 1994, medida que, como ha dicho la jurisprudencia(2), constituye la sanción más grave que se les puede imponer, toda vez que entraña la separación inmediata de sus funciones como integrantes de la rama legislativa y la inhabilidad perpetua para serlo de nuevo en el futuro, con el fin de depurar las prácticas políticas inmorales o prohibidas, propósito que interesa a la Nación entera en el desarrollo de su democracia.

En efecto, el artículo 183 superior establece como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses y a su turno, en tratándose de los congresistas, el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, entiende por inhabilidad todo acto o situación que invalide su elección o impida serlo.

De otra parte, ha sostenido la corporación que tanto las causales de pérdida de investidura de un congresista, como las inhabilidades de los mismos, están consagradas de manera expresa y taxativa en la Constitución Política(3); es decir, dada la naturaleza de estas últimas de limitación al ejercicio de un derecho político, como lo es el de ser elegido, deben ser aplicadas en forma estricta y restringida a los supuestos expresamente tipificados.

Ahora bien, de acuerdo con los actores en el sub exámine el representante Rubén Darío Rodríguez Góngora violó el régimen de inhabilidades que le resulta aplicable por dos hechos a saber: (i) porque ejerció representación legal de entidades públicas que administran tributos o contribuciones parafiscales dentro del semestre anterior a la elección, como gerente regional del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, en el departamento del Tolima, de manera que incurre en la inhabilidad de que trata el numeral 3º del artículo 179 C.P., y (ii) porque se le declaró la nulidad de su elección como diputado a la Asamblea Departamental del Tolima y luego la pérdida de investidura de esa dignidad, pero a pesar de esto se inscribió y fue elegido como representante a la Cámara por el período de 2010 a 2014, razón por la que se configura la inhabilidad del numeral 4º del artículo 179 ejusdem.

A partir de los hechos indicados como constitutivos de inhabilidad, y bajo la exégesis y referente interpretativo expuesto, procede la Sala a examinar si el demandado incurrió en las inhabilidades que se le atribuyen en las solicitudes de pérdida de investidura, así:

3.1.1. Violación del régimen de inhabilidades por representación legal de entidades públicas que administran tributos o contribuciones parafiscales dentro del semestre anterior a la elección.

El numeral 3º del artículo 179 de la Constitución Política prescribe que no podrán ser elegidos como congresistas “[q]uienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección”.

La jurisprudencia de la corporación ha advertido que la inhabilidad para ser congresista consagrada en el precepto transcrito, se encuentra fundada en la necesidad de prevenir y erradicar factores que puedan alterar o desequilibrar indebidamente los resultados de las elecciones, con ruptura del principio de igualdad (C.N., art. 13) y violación del derecho fundamental a participar en la conformación del poder político (C.N., art. 40), en la medida en que los candidatos que se encuentran en dichas circunstancias adquieren una ventaja no justificada frente al candidato común y corriente, derivada de su proximidad con el poder y con el tesoro público o, mejor aún, de su cercanía con la capacidad a nombre del Estado para actuar en la comunidad, de manera que se crean a su favor unas condiciones que influyen en la intención del votante y, por ende, que resultan determinantes para su elección(4).

Como puede apreciarse, la causal de inhabilidad en examen se presenta siempre y cuando el congresista haya cometido una o algunas de las conductas prohibitivas descritas (intervención de negocios ante entidades públicas, celebración de contratos con ellas, o representación legal de las que administren tributos o contribuciones parafiscales) previamente a la fecha de la respectiva elección y dentro del tiempo límite fijado en la disposición (seis meses antes).

Es pertinente advertir que, si bien el régimen actual de inhabilidades e incompatibilidades, por remisión del artículo 299 de la Constitución Política, es similar —no igual— para los diputados y los congresistas(5), no quiere decir esto que en los procesos de pérdida de investidura no se tenga en cuenta la relación directa temporal, modal y de autoría, según el caso, que debe existir entre la causal en estudio cuando se invoca y el cargo de elección por voto popular frente al cual se solicita la medida, la que también deberá estar sustentada en hechos conexos con la misma. Es esta una premisa de congruencia para el éxito de la pretensión de la pérdida de investidura.

Por consiguiente, a efectos de la tipificación de la inhabilidad en estudio, resulta definitiva la presencia del elemento temporal establecido en el precepto constitucional en comento, en tanto que las conductas que dan lugar a la misma deben ser ejecutadas por el congresista dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, lo que excluye de plano las labores o actividades realizadas en ese sentido por fuera de ese término. Igualmente, es claro que la causal de inhabilidad hace referencia a la elección de cargos en el Congreso de la República y no para otras corporaciones de elección, por cuanto la autoría o sujeto activo de las conductas reprochables se le predica o imputa al congresista, sea representante a la Cámara o senador de la República.

Así las cosas, analizado el acervo probatorio, se colige que en el proceso no se acreditó que el demandado hubiese realizado dentro de los seis meses anteriores a la elección de representante a la Cámara, es decir, entre el 13 de septiembre de 2009 y el 14 de marzo de 2010, alguna de las conductas que lo pudieran inhabilitar en los términos dispuestos en el numeral 3º del artículo 179 de la Carta Política.

Adicionalmente, atendiendo el hecho de que es la condición de representante a la Cámara la que exhibe el demandado en este caso, nótese que los hechos a los que alude el actor Pablo Bustos Sánchez en su solicitud no guardan relación ni se enmarcan dentro de los supuestos de la citada causal de inhabilidad para los congresistas.

En efecto, la acusación se concreta en que el señor Rubén Darío Rodríguez Góngora ejerció el cargo como gerente regional del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, en el departamento del Tolima, dentro del semestre anterior a la fecha de la elección como “diputado” para el período 2001-2003, elección esta última diferente a la de “Representante a la Cámara” para el período 2010- 2014. Por lo tanto, ni siquiera los hechos en que se basa el actor corresponden a la elección del cargo para el cual solicita la pérdida de investidura.

En las anteriores condiciones la Sala considera infundado el presente cargo, teniendo en cuenta que no se reúnen los requisitos materiales y temporales fijados en la norma superior que establece la causal de inhabilidad en estudio.

3.1.2. Violación al régimen de inhabilidades por pérdida de investidura.

Los cargos formulados por los actores que, en su concepto, tipifican la violación del régimen de inhabilidades por acreditarse la causal del numeral 4º del artículo 179 de la Constitución Política “haber perdido la investidura de congresista”, con fundamento en que mediante sentencia de 5 de junio de 2003 de la Sección Quinta del Consejo de Estado se le declaró la nulidad de su elección como diputado a la Asamblea Departamental del Tolima y luego mediante sentencia de 21 de julio de 2004 de esta misma corporación se decretó la pérdida de investidura de esa dignidad, pero a pesar de esto se inscribió y fue elegido como representante a la Cámara por el período de 2010 a 2014, plantean el estudio de dos asuntos a saber: uno, el relativo a si la declaratoria de nulidad de la elección de Rubén Darío Rodríguez Góngora como diputado de la Asamblea Departamental del Tolima, para el período 2001 - 2003, incide en la pérdida de investidura; y otro, que depende de lo resuelto en el anterior, concerniente a si la pérdida de investidura de diputado del citado señor resulta constitutiva de la inhabilidad invocada.

3.1.2.1. El primero consiste, a juicio del actor Pablo Bustos Sánchez, en que la declaración de nulidad del acto de elección se equipara a la declaración de pérdida de investidura y, por lo mismo, se convierte en la causal de inhabilidad materia de examen, en la medida de que ambas tienen como efecto el que el congresista deje de ejercer su cargo. En otros términos, asimila el objeto, fines y efectos del juicio electoral con los del de pérdida de investidura, para concluir que el señor Rodríguez Góngora estaba inhabilitado al momento de postularse como congresista, por habérsele declarado la nulidad de su elección como diputado de la Asamblea Departamental del Tolima.

Para la Sala tal argumentación jurídica no resulta acertada, pues desconoce claramente el objeto, los fines y los efectos de estos dos medios de control judicial, que determinan que la declaratoria de nulidad del acto electoral no implica per se que la persona afectada con esa decisión pierda la investidura del cargo materia de la elección anulada.

En tratándose de los congresistas —e incluso de otros servidores elegidos por voto popular— es cierto que algunas de las causales de pérdida de investidura de los mismos enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Política o en las leyes en relación con esos servidores, son también causales de nulidad de los actos administrativos de carácter electoral (CCA. arts. 223 y 228), pero no por ello puede decirse válidamente que el juicio electoral y el de pérdida de investidura persigan fines iguales.

De ahí que esta corporación ha manifestado que por los mismos hechos, situaciones o circunstancias constitutivas de las inhabilidades indicadas en el artículo 179 de la Carta Política “...es posible adelantar procesos de nulidad de la elección y de pérdida de investidura, pues los dos, dadas sus diferencias, finalidades, los procedimientos consagrados para el uno y el otro, los jueces competentes para adelantarlos, no se excluyen entre sí”(6).

En efecto, en el proceso de nulidad electoral se enjuicia la validez del acto de elección para preservar la legalidad y la pureza del sufragio y, por ende, busca su desaparición en caso de que no se encuentre conforme a la Constitución y a la ley. En otros términos se cuestiona la legalidad del acto que permitió el acceso a la dignidad de parlamentario, acto que mientras no haya decisión judicial en contrario, está revestido de la presunción de validez.

A su turno, en el proceso de pérdida de investidura, por ejemplo, de los congresistas, se juzga su conducta de acuerdo con determinadas causales establecidas en la Carta Política para exigir su responsabilidad y lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes vayan a ingresar o se encuentren desempeñando el cargo. Es decir, consiste en verificar si el congresista se encuentra o no incurso en una de aquellas conductas reprobadas por el constituyente para ejercer el cargo y en consecuencia, determinar si se le despoja de esa calidad con efectos intemporales y permanentes, de manera que el objeto, su petitum y los efectos del pronunciamiento son diferentes a los del proceso de nulidad del acto electoral.

Así, en jurisprudencia reiterada, la corporación ha señalado que la pérdida de investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del congresista que lo priva de esa condición, mientras que el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de congresista son legítimas o, si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas(7).

En el caso concreto observa la Sala que el objeto de la acción de nulidad electoral resuelta en la sentencia de 5 de junio de 2003, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, fue la nulidad del acto de elección de Rubén Darío Rodríguez Góngora como diputado a la Asamblea del Departamento del Tolima, por el período 2001 a 2003, por tanto, en ese juicio se cuestionó la legalidad y validez de un acto administrativo y se persiguió que el mismo desapareciera del orden jurídico; al paso que el objeto del proceso que ahora se adelanta es diferente, pues persigue que se decrete la pérdida de investidura del mismo pero como representante a la Cámara del citado departamento, por el período 2010 a 2014, a título de sanción, por la presunta realización de una conducta reprochable, decisión cuyos efectos son de carácter disciplinario, en cuanto que sí apareja la inhabilidad permanente de que trata el numeral 4º del artículo 179 de la Constitución Política.

Por consiguiente, aunque es posible que el juicio de nulidad electoral y el juicio de pérdida de investidura se refieran a una misma persona y versen sobre hechos similares, ambos procesos difieren en cuanto a sus efectos jurídicos, pues el primero implica la desaparición del acto en el ordenamiento jurídico en caso de que no se encuentre conforme a la Constitución y a la ley, en tanto que el segundo tiene por efecto despojar a la persona de la dignidad de congresista e inhabilitarlo en forma permanente e intemporal para serlo nuevamente.

3.1.2.2. En cuanto al segundo cargo, tampoco puede ser de recibo la interpretación de la parte actora, en el sentido de que se configura la inhabilidad en estudio por haber perdido con anterioridad el señor Rubén Darío Rodríguez Góngora la investidura como diputado a la Asamblea del Departamento del Tolima, mediante sentencia de 21 de julio de 2004 de la Sección Primera del Consejo de Estado, por idéntica causal y mismos hechos a los que motivaron previamente la nulidad de la elección.

El problema jurídico que plantea esta tesis consiste en establecer si la pérdida de investidura de diputado inhabilita para ser congresista. Vale decir, de entrada, que en el artículo 179 de la Constitución Política no está prevista esa circunstancia como causal de inhabilidad de congresista y, por consiguiente, no es procedente privar a un congresista de su investidura como consecuencia de haber perdido la dignidad de diputado o concejal, puesto que las inhabilidades son de carácter taxativo y no admite analogía en su aplicación.

La inhabilidad que sí se encuentra contemplada como tal es la pérdida de investidura de congresista y no de otra (C.N., art. 179, num. 4), sin que por virtud del inciso segundo del artículo 299 de la Carta pueda llegarse a tal conclusión por disponer que el régimen de inhabilidades de los diputados no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas, en lo que corresponda, reenvío que en manera alguna puede operar en sentido contrario y para los fines perseguidos por los actores, mediante una lectura inversa de la norma.

Dicho de otro modo, la inhabilidad del numeral 4º del artículo 179 constitucional se refiere a quienes han perdido la investidura de congresista y no de diputado o concejal, no siendo posible extender o equiparar este último supuesto de hecho para retirarle la dignidad a un representante o senador, por cuanto, se reitera, las inhabilidades y causales de pérdida de investidura, al determinar una inelegibilidad de por vida, impiden al juzgador una aplicación analógica.

Bajo esta óptica, es ajustado el concepto del Ministerio Público cuando afirma que la filosofía que se extrae del artículo 179 de la Constitución denota que no fue la voluntad del constituyente la de contemplar como causal de inhabilidad la pérdida de investidura de manera general, sino que la circunscribió a la curul de congresista para ser aplicada a las personas que tuvieran la intención de ser senadores o representantes a la Cámara. En cambio, y por disposición del legislador, las autoridades locales de elección popular, esto es, diputados o concejales sí pierden tal investidura en los casos en que han perdido anteriormente la de congresista (L. 617/2000, arts. 30, num. 1º y 33, num. 1º(8); L. 136/94, arts. 43, num. 1º(9) y 95, num. 1º).

Por otro lado, en el sub exámine no puede soslayarse que la pérdida de investidura de diputado decretada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 21 de julio de 2004, fue dejada sin efectos en la Sentencia T-1285 de 7 de diciembre de 2005, proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se concedió el amparo solicitado respecto de los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a cargos y funciones públicas y a elegir y ser elegido en cabeza del ciudadano Rubén Darío Rodríguez Góngora. Así mismo, tampoco puede desconocerse, como se analizó en el acápite de pruebas, que, posteriormente, en sentencia de 16 de mayo de 2007, el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó el fallo proferido por el Tribunal de Cundinamarca en el que no se accedió a la acción de tutela instaurada para que se cumpliera la decisión adoptada dentro del proceso de pérdida de investidura del señor Rubén Darío Rodríguez Góngora. De esta suerte, es menester colegir que la declaratoria de la Corte Constitucional de dejar sin efectos la providencia que decretó la pérdida de investidura de diputado del señor Rodríguez Góngora, hizo tránsito a cosa juzgada a favor del citado señor y ahora demandado en este proceso.

En este orden de ideas, no se tipifica la causal de inhabilidad alegada, por una parte, porque existe providencia judicial ejecutoriada que dejó sin efectos la sentencia de pérdida de investidura como diputado de la Asamblea del Departamento del Tolima, con lo cual se desvirtúa el supuesto fáctico en el que se fundan los actores; y, por otra parte, porque, en todo caso, aún si en gracia de discusión se desconociera esa circunstancia, lo cierto es que esa sentencia no decretó la “pérdida de investidura de congresista”, única que puede dar lugar a la medida sancionatoria, en las voces del numeral 4º del artículo 179 de la Constitución Política.

3.2. Indebida destinación de dineros públicos.

Según la parte actora el congresista demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, de que trata el numeral cuarto del artículo 183 de la Constitución Política, porque durante el proceso de nulidad de la elección como diputado que se adelantó en su contra y que finalmente terminó con la anulación del acto de elección, percibió honorarios y prestaciones correspondientes a dicho cargo, no obstante estar inhabilitado para ejercerlo.

La indebida destinación de dineros públicos, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta corporación(10), se presenta cuando: (i) el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; o (ii) aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o (iii) la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o (iv) pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En esta perspectiva, al repasar el acervo probatorio, se observa que la parte actora no probó que el congresista demandado, en su condición de servidor público y al ejercer las competencias que le han sido asignadas, haya realizado una conducta funcional dirigida a modificar o destinar sumas de dineros públicos a actividades o propósitos no autorizados, o a unos diferentes de los autorizados o a obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

Tampoco probó que el demandado cuando fungió como diputado hubiese cometido una conducta que se adecuara a cualquiera de las situaciones en las que se puede configurar la causal de desviación de dineros o recursos del erario.

En efecto, como atrás se anotó, el proceso de nulidad instaurado contra la elección como diputado del demandado, estaba dirigido contra el acto administrativo contenido en el acta general del escrutinio departamental de votos para diputados por la Asamblea del Departamento del Tolima, para el período 2001 a 2003, expedido el 5 de noviembre de 2000 por la Comisión Escrutadora Departamental.

La Sala advierte que la sola formulación de la acción pública en el contencioso electoral no lleva consigo que el acto respectivo pierda dicha presunción o se suspendan sus efectos. Este criterio ha sido consultado por la jurisprudencia de esta corporación al definir los actos de contenido electoral como aquellas manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, en orden a perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas(11). Por lo mismo, dichos actos administrativos están revestidos de presunción de legitimidad y gozan de la prerrogativa de ser ejecutivos, mientras no fueren anulados o suspendidos provisionalmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (CCA, art. 66).

Con esta orientación, es claro que el conocimiento que pueda tener una persona elegida a un cargo de elección popular a la que en sede judicial se le impugne el acto de su elección, por sí mismo no constituye una situación que lo inhiba para el ejercicio de sus funciones y para devengar la remuneración a que tenga derecho por su labor, no solo por la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo electoral, sino porque se le debe respetar el derecho fundamental al debido proceso (C.N., art. 29) de los candidatos electos(12).

En el sub lite, es pertinente hacer énfasis en que no se demostró el valor que le fue pagado al señor Rodríguez Góngora como diputado a la Asamblea Departamental del Tolima y menos aún que lo fuera por un motivo ilegítimo que pudiera calificarse como una desviación de recursos públicos. En efecto, dado que el acto que declaraba la elección como diputado del señor Rodríguez Góngora siguió revestido de presunción de legalidad, los dineros que pudo haber recibido mientras estuvo vinculado a esa asamblea (ene. 2/2001 a ene. 31/2002), corresponderían a un derecho o contraprestación por el ejercicio de las funciones de diputado y no al resultado del ejercicio de una competencia funcional suya tendiente a desviar recursos públicos.

Adicionalmente, quedó establecido que el señor Rodríguez Góngora, después de proferida la sentencia de fecha 5 de junio de 2003 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se declaró la nulidad de su elección como diputado, ya estaba desvinculado de ese cargo, puesto que año y medio antes de ese fallo, esto es, el 31 de enero de 2002 se le aceptó la renuncia presentada al mismo.

En conclusión, los supuestos de hecho de las causales de pérdida de la investidura de congresista formuladas contra el señor Rubén Darío Rodríguez Góngora no se encuentran demostrados, razón por la cual se desestimarán los cargos formulados y, en consecuencia, las pretensiones de la demanda.

De otra parte, el demandado y su apoderado acusan a los demandantes de haber actuado con temeridad o mala fe al presentar sus solicitudes de pérdida de investidura contra el representante a la Cámara Rodríguez Góngora, porque conocían de la existencia de la Sentencia T-1285 de 7 de diciembre de 2005, que dejó sin efectos la sentencia de 21 de julio de 2004 y su adición de 20 de agosto de 2004, mediante las cuales se declaraba su pérdida de investidura como diputado a la Asamblea del Departamento del Tolima.

Sobre el particular, es menester señalar que la Sala no advierte una conducta que con base en ese hecho pudiera calificarse de temeraria o de mala fe. En efecto, el demandante Bustos Sánchez no sustentó el cargo de violación al régimen de inhabilidades con fundamento en la anterior circunstancia aludida por el demandado, sino en la nulidad del acto de elección de Rubén Darío Rodríguez Góngora como diputado a la Asamblea del Departamento del Tolima, por el período 2001 a 2003. Y, en relación con el demandante Gordillo Núñez, observa la Sala que ni de la demanda ni de los documentos aportados a la misma se desprende que tuviera conocimiento de ese hecho.

Finalmente, se aceptará el impedimento al señor consejero, doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, por encontrarse incurso en las causales previstas en los numerales 2º y 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con los motivos expresados en su escrito dirigido a la Sala Plena que reposa en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

2. DENÍEGANSE las solicitudes de pérdida de investidura del representante a la Cámara Rubén Darío Rodríguez Góngora, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

3. COMUNÍQUESE esta decisión al presidente de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de abril de 2009, Expediente PI 11001-03-15-000-2007-00581-00.

(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-247 de 1º de junio de 1995.

(3) Cfr. Vid. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 10 de diciembre de 2002, Expediente 2002 1027 (PI-055); de 13 de julio de 2004, Expediente PI-2004-0454, entre otras. En igual sentido Corte Constitucional, Sentencia T-544 de 28 de mayo de 2004.

(4) Vid. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de abril de 2009, Expediente PI 11001-03-15-000-2007-00581-00; y Sección Quinta, sentencia de 29 de julio de 2004, Expediente 17001-23-31-000-2003-1555-01 (3413).

(5) El artículo 299 indica que “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado en la ley” y agrega que “no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”. Actualmente, la Ley 617 de 2000, contempla las causales de inhabilidad de los diputados (art. 33) y según lo tiene establecido esta corporación (Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de agosto de 2006, Radicación: 25000-23-15-000-2005-01477-01(PI), Actor: Alfonso López Sánchez, entre otras), la violación al régimen de inhabilidades, entre otros motivos, es constitutiva de la sanción de pérdida de investidura de los mismos: “De tal manera que no obstante que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los diputados no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen sí constituye causal de pérdida de investidura para los congresistas lo es también para aquellos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace el artículo 299 constitucional”.

(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, Expediente AC-12157.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de fecha 8 de septiembre de 1992, Expediente AC-175, reiteradas en las sentencias de fechas 5 de marzo de 2002, Expediente 11001031150002001019901, 21 de mayo de 2002, Expediente 11001-03-15-000-2002-0042-01-039, 21 de abril de 2009, Expediente PI 11001-03-15-000-2007-00581-00, entre otras.

(8) “ART. 33.—De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.

(9) “ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: “ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.

(10) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de agosto de 2005, Radicación: 11001-03-15-000-2002-00250-01(REVPI), Actor: Juan Ignacio Castrillón Roldán. En igual sentido, sentencias AC-9877 de 30 de mayo de 2000; AC-9875; AC9876 de 20 de junio de 2000; AC-10753 de 5 de septiembre de 2000; AC-12591 de 23 de abril de 2001; PI 010101 de 30 de noviembre de 2001; PI 1149 de 24 de febrero de 2004; PI 00334 de 12 de julio de 2005, entre otras.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de noviembre de 1994, Expediente 3.104.

(12) “Lo anterior sin perjuicio de que eventualmente pueda configurarse un caso de conflicto de interés una vez haya sido demandada la elección de un congresista [u de otro cargo de elección por voto popular], como sería el caso de que no obstante conocer de una demanda en su contra, este participare en la discusión de un proyecto de ley relacionado con la causal por la que se acusa su elección, caso en el cual desde luego debería poner en conocimiento de la corporación dicha situación”. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2008, PI 00588, Actor: Carlos Alberto Hidalgo Aguilera.