Sentencia 2010-01011 de enero 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 11001-03-15-000-2010-01011-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Oscar de Jesús Buitrago Giraldo

Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneraron derechos fundamentales.

Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no se están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas.

No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 228), la autonomía e independencia judicial (C.P., art. 230), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho.

De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (C.N., arts. 237 [1], 234 y 243).

En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus secciones o subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del juez de cierre(1).

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución.

En el caso bajo examen, el accionante pretende que se le amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justica y, en consecuentica, pide que se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia que declare la nulidad de la sentencia del 13 de abril de 2010 y dicte un nuevo fallo en el que reconozca los defectos señalados en el escrito de tutela.

El actor adujo que la providencia atacada no tuvo en cuenta la inexistencia de un estudio técnico que cumpliera con los requisitos de la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. A su vez, indicó que el tribunal no valoró los documentos que supuestamente acreditan la existencia de estudios técnicos para el proceso de reestructuración administrativa.

A respecto, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa debe desarrollarse con miras a preservar el bien común y el interés general, de conformidad con los principios propios del Estado Social del Derecho, en especial los establecidos en el artículo 2 de la misma Constitución. El artículo 209 dispone:

“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.

Bajo esos supuestos, la supresión de cargos debe concebirse como una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio y al presupuesto de cada entidad.

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 reguló la reforma de las plantas de personal en los siguientes términos:

“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto”.

Adicionalmente, el Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la ley antes mencionada, en el artículo 148 reiteró los presupuestos establecidos en el artículo 41 transcrito, así:

“ART. 148.—Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.

Ahora bien, el Decreto 2504 de 1998, que modificó el Decreto 1572 de 1998, en el artículo 9º dispuso:

“ART. 9º—Modifícase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

‘ART. 154.—Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo,

2. Evaluación de la prestación de los servicios, y

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos’”.

De los artículos transcritos se tiene, entonces, que para la modificación de las plantas de personal se deben realizar estudios técnicos que justifiquen dicha reestructuración, pero, además, dichos estudios deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen uno o varios de los aspectos consagrados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998.

En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que la configuración del defecto fáctico se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva. Esto es, cuando el funcionario judicial i) deja de valorar una prueba determinante para la resolución del caso; ii) excluye sin razones justificadas una prueba de la misma relevancia, o iii) la valoración del elemento probatorio decididamente se sale de los cauces racionales(2).

En esa medida, lo que corresponde al juez constitucional es evaluar si en el marco de la sana crítica, la autoridad judicial desconoció la realidad probatoria del proceso. Sobre el particular, la Corte también ha dicho:

“No obstante lo anterior advierte la Sala, que sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones”(3).

En virtud de esta garantía constitucional de autonomía y competencia de los operadores judiciales, la Corte Constitucional ha concluido que sólo ante una valoración probatoria ostensiblemente incorrecta, se configura el defecto fáctico(4). Así, la Sentencia T-066 de 2005(5) precisó:

“La doctrina constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales por haberse incurrido en vía de hecho en la valoración probatoria es sumamente clara, exige que se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”.

Advierte la Sala que la competencia del juez constitucional en el control de las providencias judiciales no puede inmiscuirse en las interpretaciones del juez de conocimiento, cuando éstas están debidamente sustentadas y son el resultado de un estudio razonable y lógico, pues, lo contrario, sería desconocer el principio de autonomía interpretativa del operador jurídico.

Ahora bien, en un caso similar(6), la Sala amparó los derechos fundamentales de la señora María Ilduara Miranda Espinoza, quien trabajaba para el departamento de Antioquia como auxiliar 565-2-3 de la Secretaría de Gobierno y Apoyo Ciudadano de Medellín y cuyo cargo fue suprimido en circunstancias similares a las mencionadas por el accionante en este proceso.

Al respecto, se observa que en este caso se incurrió en el mismo error fáctico, toda vez observados los documentos denominados “estudios técnicos”(7) no se sujetaron a los parámetros establecidos en la Ley 443 de 1998, pues sólo en ellos sólo se indicaron las causas que motivaron la modificación de la planta de personal, la supresión, creación o fusión de dependencias, la redistribución de funciones, las cargas de trabajo y la racionalización del gasto de la Administración Departamental, sin exponer los criterios técnicos de deben fundamental dichos procesos de reestructuración.

Consecuencialmente, los denominados “estudios técnicos” no pueden considerarse como tales, pues no incluyeron el análisis de los procesos técnicos misionales y de apoyo, la evaluación de las funciones asignadas a los empleados, la evaluación de las cargas laborales, la revisión de la estructura de la entidad, el estudio de la planta actual en la que se analizan los perfiles de los empleos, los cargos existentes, los cargos suprimidos y, como consecuencia de ello, la propuesta de la nueva planta de personal.

Adicionalmente, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia de unificación de de 11 de marzo de 2010(8), consideró que los documentos tenidos como estudios técnicos para el proceso de reestructuración administrativa del departamento de Antioquia no pueden ser tenidos como tales, pues, no contienen los ítems establecidos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998.

En efecto, si bien existen pronunciamientos contradictorios en la Sección Segunda de esta corporación, ante la unificación expuesta, la Sala, para garantizar el derecho fundamental a la igualdad, reconocerá la ausencia de estudio técnico dentro del proceso de reestructuración adelantado por el departamento de Antioquia, no solo por dicho pronunciamiento, sino porque, se reitera, así se encuentra acreditado en el expediente de tutela de la referencia.

En conclusión, considera la Sala que el Tribunal accionado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de la prueba y desconoció la unificación jurisprudencia sentada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues, al creer que sí hubo un estudio técnico ajustado a las normas a las que estaba sometido, cometió un error en el juicio valorativo de la prueba, lo que incidió directamente en la decisión adoptada en el fallo acusado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de sentencia del 13 de septiembre de 2010, proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A”. En su lugar:

1. TUTÉLANSE los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de Oscar de Jesús Buitrago Giraldo, con fundamento en la parte motiva de esta sentencia.

2. DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia del 13 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Radicación 05001-23-31-000-2002-1785-01.

3. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Antioquia que, en el término de un mes, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante, con sujeción a lo dispuesto en esta providencia y los principios de la sana crítica.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; Expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(2) Sentencias T-757 de 2009, T-231 de 1994, T-329 de 1996, SU-477 de 1997, T-267 de 2000, entre otras.

(3) Sentencia T-442 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) Sentencia T-757 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(5) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 2010. Expediente 2010-00173-01. Actora: María Ilduara Miranda Espinoza.

(7) Folios 114 a 126 del cuaderno de pruebas.

(8) Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente: 05001-23-31-000-2002-01691-01, actor: Víctor Alcides Yepes Hernández.