Sentencia 2010-01080 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-31-000-2010-01080-01 (20146)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Demandante: Arquitectura y Concreto S.A.

Demandado: Municipio de Medellín

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: « Consideraciones

1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación y de acuerdo con el marco de competencia del juez de segunda instancia, le corresponde a la sección determinar si los actos administrativos demandados son ajustados a derecho, en la medida en que liquidaron el impuesto de delineación urbana de acuerdo con la fórmula contenida en el artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004, del cual se dice, no estaba vigente para el momento de expedición de las decisiones acusadas.

Para resolver el problema jurídico, se analizará la vigencia de esta última norma, en relación con la referencia hecha por el Acuerdo 46 de 2006, que estableció el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín.

Así mismo, deberá determinarse, si con la aplicación del referido Acuerdo 45, se desconocieron los principios de buena fe y confianza legítima de la sociedad contribuyente, por la variación en la vigencia inicialmente establecida en la misma disposición.

2. Caso concreto: vigencia del Acuerdo 45 de 2004.

2.1. Según la demandante, el Acuerdo 45 de 2004, que estableció una medida temporal sobre el impuesto de delineación urbana que se causara por construcciones realizadas en ciertos polígonos del sector El Poblado del municipio de Medellín, no estaba vigente cuando la administración profirió la Resolución 4158 de junio 9 de 2009, que liquidó el impuesto a cargo por el desarrollo urbanístico adelantado en la calle 7 sur No. 37A-25.

2.2. Sobre el particular, la Sala considera que a pesar de que la regla de derecho contenida en la norma aludida, en principio, fue sometida a una vigencia temporal de tres años, lo cierto es que posteriormente fue adoptada de manera definitiva, cuando se reajustó el plan de ordenamiento territorial, y en ese orden de ideas, se encontraba vigente para la fecha en que se profirió la licencia de construcción a la sociedad Arquitectura y Concreto S.A.

2.3. Mediante el Acuerdo 57 de 2003, se adoptó el estatuto tributario, para el municipio de Medellín. Allí se estableció, de conformidad con la Ley 97 de 1913, que el hecho generador del impuesto de delineación urbana sería la construcción, reparación, mejora o adición de un bien inmueble.

Se dijo también, que la tarifa aplicable sería del 2% sobre el avalúo de construcción determinado por la administración municipal(1).

2.4. De otro lado, en el marco de un programa de desincentivo a la urbanización de los polígonos de planeamiento Z5-CN1-3, Z5-CN1-3A, Z3-Z5-CN2-13, Z5-CN2-14, Z5-CN2-15, Z5-CN2-16, Z5-CN2-17, Z5-CN2-17A, Z5-CN2-18, Z5-CN2-19, Z5-RED7, Z5-RED8, Z5-RED9, Z5-D1, Z5-D3, Z5-D3A, Z5-D3B y Z5-D3C, y en las áreas de importancia ambiental y paisajística de los números 7 y 9 del artículo 111 del Acuerdo 62 de 1999 (Comuna de El Poblado, barrios La Asomadera Nº 1 y parte de San Diego), se profirió el Acuerdo 45 de 2004, que adicionó el artículo 86A al estatuto tributario municipal.

Dicha disposición determinó que la tarifa del impuesto de delineación urbana en los sectores antes mencionados, se calcularía con las componentes correspondientes al valor del rango de índice de construcción (K1) más la sumatoria de los valores de las prorratas de los rangos del tamaño de las viviendas en relación con el total de viviendas (K2).

Con tal propósito, definió la siguiente tabla de rangos:

Valores de las componentes de las tarifas de impuesto de delineación urbana por m2

Rangos índice de construcciónComponente K1 (Vr. Rangos índice de construcción) Rangos tamaño viviendas (área m2)Vr. Rangos tamaños viviendas (factores del componente k2)
Rangos número de celdas para usos diferentes a viviendaComponente k3 (Vr. Rangos número de celdas para usos diferentes a vivienda
≤1,30$ 10.000 ≤80$ 145.000 ≤10$ 90.000
>1,30 – 1,70$ 75.000 >80 – 100$ 110.000 11 – 30$ 70.000
>1,70 – 2,00$ 100.000 >100 – 150$ 80.000 31 – 50$ 55.000
>2,00 – 2,50$ 125.000 >150 – 200$ 50.000 51 – 100$ 40.000
>2,50$ 145.000 >200 – 250$ 30.000 101 – 300
$ 35.000
   250$ 10.000 301 – 500$ 30.000
      >500$ 25.000

Tratándose de una medida de desincentivo, el impuesto liquidado con la fórmula del Acuerdo 45, es siempre mayor al que resulta si se aplica la disposición inicial del Acuerdo 57 de 2003.

La medida fue prevista por un término de tres años, como se estableció en el parágrafo 12 del artículo 1º ibídem.

2.5. Sin embargo, mediante el Acuerdo 46 de 2006, se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín y en el artículo 502, se dispuso:

“ART. 502.—Los proyectos de construcción localizados en el sector al que se refiere el Acuerdo 45 de 2004 que cumplan con las disposiciones previstas en este Acuerdo, incluyendo las relacionadas con aprovechamientos y obligaciones, se les liquidará el impuesto de delineación de conformidad con lo dispuesto para el resto del territorio en el artículo 86, numeral 4º del Acuerdo 57 de 2003. Cuando las edificaciones no se acojan a la presente normativa, se liquidará el impuesto de delineación según lo dispuesto en el Acuerdo 45 de 2004”.

De esa manera, el acuerdo previó dos métodos para determinar el impuesto a cargo en los polígonos especiales, cuya aplicación dependía de las técnicas de construcción empleadas en cada caso, uno de ellos, era el diseñado en el Acuerdo 45 de 2004.

Por lo tanto, quienes cumplieran con las especificaciones del Acuerdo 46 de 2006, en materia de aprovechamientos y cesiones, estaban habilitados para aplicar la tarifa más favorable, es decir, la del 2% sobre el avalúo de construcción.

Por su parte, aquellos que no adoptaran las medidas del POT, tendrían que calcular el tributo de acuerdo con la metodología del Acuerdo 45, y la tabla de rangos establecida para tales efectos.

2.6. En consecuencia, el método que inicialmente fue establecido como una medida transitoria, se convirtió en una alternativa permanente, pues fue adoptada en forma expresa por el Acuerdo 46 de 2006.

No se trató de una remisión para “reanudar” los efectos del Acuerdo, pues para cuando se expidió el nuevo POT, estaba en curso la vigencia de tres años a que se refirió el parágrafo 12 del artículo 1º ibídem, sino, de la inclusión de aquel dentro del articulado del Acuerdo 46 de 2006.

2.7. No queda duda de que la intención del concejo municipal era integrar las metodologías de los Acuerdos 57 de 2003 y 45 de 2004, como además, se desprende de los antecedentes del Acuerdo 46, en los que se dijo:

“Algunos polígonos de la parte media de El Poblado muestran densidades altas 305 Viv./ha, y aportes al espacio público bajos, 1,91m²/hab. La capacidad de soporte desde la movilidad se ha reducido considerablemente a raíz del progresivo interés de invertir y construir en esta zona, cada vivienda tiene en promedio 1,5 vehículos(2)”.

En la sesión ordinaria del 2 de agosto de 2006, correspondiente al segundo debate del Proyecto de Revisión y Ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín, se precisó frente al artículo 503 del Acuerdo, que posteriormente sería el 502:

“Lo que se está planteando es: Como hoy se están presentando, como lo mencionaba el concejal Federico Gutiérrez, solicitudes de licencia bajo Acuerdo 62, para aquellos proyectos que están en la zona de El Poblado, licencia de Acuerdo 62, les seguirá vigente el Acuerdo 45. Para las licencias que se acojan a este plan de ordenamiento territorial que se está aprobando en el día de hoy, le regirá el Acuerdo 57 que es el del impuesto de construcción en el resto de la ciudad. Es una forma de darle gradualidad a la aplicación del decreto y de alguna manera para controlar también en la zona de El Poblado, las solicitudes de licencia para que queden cobijadas por el Acuerdo 62 y con el Acuerdo 57(3)(sic) (negritas fuera del texto).

Toda vez que se había verificado la persistencia de los problemas de densidad en el sector de El Poblado, el Concejo decidió incentivar la aplicación de las técnicas de aprovechamiento en urbanismos del nuevo plan de ordenamiento territorial, brindando la opción de reducir el impuesto de delineación urbana, pero conservó la alternativa del Acuerdo 45, para los que decidieran no implementar las previsiones del POT.

2.8. Desde esa perspectiva, la Sala no comparte los argumentos del recurso de apelación sobre la presunta imposibilidad de determinar la intención del concejo municipal en punto a la continuidad del artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004, pues de acuerdo con los antecedentes la conclusión es totalmente distinta: La corporación municipal conservó y adoptó de manera permanente dicha norma.

2.9. De otra parte, como quiera que la demandante discute la procedencia de la tarifa del Acuerdo 45, solo por la presunta pérdida de vigencia de este, debe partirse del supuesto de que en punto a la correspondencia entre el supuesto fáctico del caso concreto y la imposición de esa tarifa más alta, no existe inconformidad con los actos acusados.

En otras palabras, no se discute que el gravamen se liquidó de esa manera porque la construcción para la cual se pidió y obtuvo la licencia C1-08-234 de 2008, no se proyectó conforme con las previsiones del POT de 2006.

2.10. Así las cosas, ya que el reproche se enmarca en la vigencia del Acuerdo 45 de 2004 al momento de expedición de los actos demandados, y teniendo en cuenta que se estableció que el artículo 1º de dicha norma fue integrada al Acuerdo 46 de 2006, en el que se reajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín, es decir, se mantuvo vigente, se concluye que los actos cuestionados son ajustados a derecho, por el cargo aquí analizado.

2.11. Finalmente, en lo atinente a la presunta vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima por la extensión en el tiempo de una norma que fue proferida con fines transitorios, debe decirse que el respeto a estas máximas no supone la inmutabilidad del ordenamiento jurídico colombiano pues, para ser precisos, están orientados a garantizar que los cambios normativos respondan a criterios de seguridad jurídica, y esto se logra evitando variaciones irracionalmente consecutivas, arbitrarias, ajenas al interés general.

Recuérdese, que en virtud del principio de confianza legítima, no puede ofrecerse “…una garantía genérica de estabilidad del ordenamiento jurídico, pues con frecuencia el interés general torna inevitable la modificación de las normas vigentes, afectando intereses individuales(4)”.

En esas condiciones, no es cierto que con la integración definitiva de la tarifa contemplada en el Acuerdo 45 de 2004, se desconocieran los principios de buena fe y confianza legítima, pues estos no suponen la petrificación de las reglas de derecho en pro de conservar expectativas particulares.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Se CONFIRMA la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros, que negó las pretensiones de la demanda.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

1 Artículo 86 ibídem.

2 Sesión Ordinaria del 1º de agosto de 2006, correspondiente al segundo debate del proyecto de acuerdo de revisión y ajuste del POT. Acta 496. Puede consultarse en la base de datos de la página web del Concejo de Medellín, en el link http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/m21_gallery/11414.pdf

3 Acta 497. Puede consultarse en la base de datos de la página web del Concejo de Medellín, en el link http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/m21_gallery/11415.pdf

4 Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá, 2008. Pág. 227.