Sentencia 2010-01091 de diciembre 136 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 250002325000201001091 01.

Número interno: 1874-2012

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actora: Ana Gertrudis Sánchez Bohórquez.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una pensión gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

• Según consta en el registro civil de nacimiento, la señora Ana Gertrudis Sánchez Bohórquez, nació el 15 de julio de 1954 (fl. 12).

•El 25 de junio de 1982, la directora y secretaria del Colegio Fe y Alegría de Vitelma, certificaron que la señora Sánchez Bohórquez se encontraba desempeñando como profesora de kínder desde el 5 de noviembre de 1979; y también, que del 20 de febrero de 1979 al 22 de agosto del mismo año cumplió una licencia por el Ministerio de Educación Nacional (fl. 19).

• El 25 de marzo de 1998, la directora del plantel educativo localidad 4, certificó que la demandante laboró para esa institución, nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, desde el 20 de febrero de 1979 hasta el 22 de agosto del mismo año (fl. 18).

• Por medio de la Resolución 15714 de 6 de abril de 2009, el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social, negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Ana Gertrudis Sánchez Bohórquez por considerar que “no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley” (fls. 3 a 8).

• El 28 de agosto de 2008, la jefe de certificaciones laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá no sólo certificó los factores salariales que recibe la actora, sino también, la historia laboral (fls. 14 a 16).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

Aspectos generales de la pensión gracia

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.

Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los profesores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio de los docentes a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional y la misma se haya efectuado hasta el 31 de diciembre de 1980.

Del caso concreto

La demandante manifestó en el recurso de alzada, que el a quo no estudió el régimen de transición que estableció el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el cual protege las expectativas del derecho a la pensión gracia de todos los docentes vinculados al 31 de diciembre de 1980, esto es, no sólo a los docentes territoriales, sino también, a los nacionales.

Por lo anterior, es necesario precisar que esta corporación fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(2):

“El numeral 3º, del artículo 4º, ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…” (en este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la L. 114/13).

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

(…).

3. El artículo 15, Nº 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

(…).

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados, hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre 1980 tuviesen o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos…”.

Visto lo anterior se puede concluir, que la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

De hecho, en un caso similar a la de la demandante, esta Sección(3) resolvió que:

“…La pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

El a quo ratificó los argumentos esgrimidos por la entidad, que negó la pensión al actor, porque no satisfizo el requisito de los 20 años de servicio en la educación oficial territorial, ya que gran parte de ese tiempo estuvo vinculada directamente con la Nación.

La demandante en efecto, laboró en la educación primaria y secundaria por más de 20 años, sin embargo el mayor tiempo de vinculación fue del orden nacional, según los certificados expedidos por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá y sólo laboró en colegios del orden territorial durante 7 años y 10 días (fls. 2-3 y 22-23), razón por la cual incumplió el requisito de no recibir o haber recibido otra pensión o emolumento proveniente del tesoro nacional.

En estas condiciones, como la actora laboró la mayor parte del tiempo para la Nación y no acreditó 20 años de servicios prestados a nivel territorial según lo exigido por la Ley 114 de 1913 y demás normas que desarrollan la pensión gracia, no le asiste el derecho reclamado, razón por la cual el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda debe ser confirmado…”.

Así mismo, en sentencia del 16 de marzo de 2006, la Sección Segunda del Consejo de Estado, magistrado ponente doctor Jesús María Lemos Bustamante, expediente 3809-2004, señaló:

“…El análisis de las pruebas allegadas al expediente demuestra que el actor laboró la mayoría del tiempo mediante designación del Gobierno Nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso primero del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional, lo que impide el reconocimiento de la pensión pues es indispensable para lograr el reconocimiento y pago de la pensión gracia que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales o municipales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional.

(…).

Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine.

En estas condiciones el tiempo laborado en planteles del orden distrital no alcanza para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual el proveído impugnado merece ser confirmado…”.

Antes de la nacionalización de la educación oficial decretada por la Ley 43 de 1975, existían en Colombia dos categorías de docentes, a saber, los que estaban vinculados con el Ministerio de Educación Nacional y los que estaban vinculados laboralmente con los departamentos y municipios, a estos últimos, se les reconoció la pensión gracia. Podían acceder a este beneficio pensional, ajeno a la pensión de jubilación ordinaria, siempre y cuando cumplieran una serie de requisitos, entre los cuales, además de estar destacada la edad y el tiempo de servicio docente, era necesario que los interesados acreditaran los requisitos expresamente señalados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración y que no haya recibido, ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Las normas que le dieron origen a la pensión gracia únicamente previeron que podrían acceder a ella los docentes del sector oficial y especialmente quienes estuvieren vinculados con entidades de orden territorial; este beneficio tuvo como finalidad compensar a los docentes que vieron disminuidos sus derechos laborales por haber estado vinculados a entidades territoriales que no tenían los recursos suficientes para pagar sus salarios y prestaciones sociales.

En ese orden de ideas y sin salirse del contexto, encuentra la Sala una vez ha examinado todo el caudal probatorio, que si bien es cierto la demandante prestó sus servicios en calidad de docente vinculado desde antes del 31 de diciembre de 1980, también lo es, que esta fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional para que se desempeñara como docente en el “Plantel Educativo Localidad 4” desde el 20 de febrero de 1979 hasta el 22 de agosto del mismo año.

Es preciso señalar, que a pesar de que la actora mantuvo una vinculación con el Colegio Fe y Alegría (institución del cual se desconoce su naturaleza jurídica) desde el 5 de noviembre de 1972 hasta el 25 de junio de 1982, lo cierto es que su nombramiento lo realizó de igual modo el citado ministerio, motivo por el cual, no es viable tener en cuenta este tiempo para efectos del reconocimiento pensional reclamado.

Se debe advertir a la altura de lo enunciado, no es que para la Sala no tenga ningún valor probatorio la Certificación suscrita por la Secretaría de Educación de Bogotá (fls. 14 a 16) en la que consta que laboró desde el 20 de febrero de 1979 hasta el 22 de agosto del mismo año, lo que acontece en el presente caso, fue que cobró mayor relevancia las certificaciones de los directivos de las instituciones en las cuales estuvo laborando, pues allí se indicó que los nombramientos fueron efectuados por parte de la Nación.

Así las cosas, el tiempo laborado por parte de la actora, por lo menos antes del 31 de diciembre de 1980, no es computable para efectos del reconocimiento pensional deprecado, y por lo tanto, no tiene la vocación de convertirse en el requisito que exige el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para así reconocer la pensión gracia a los docentes vinculados con las entidades territoriales que fueron sometidas al proceso de nacionalización de la educación, es decir, acreditar una experiencia laboral de carácter territorial o nacionalizada.

En consecuencia, la señora Sánchez Bohórquez no cumplió con los requisitos establecidos para hacerse acreedora a la pensión gracia, pues su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 fue con la Nación, y además, no acreditó los 20 años de servicios prestados en el nivel territorial según lo exigido por la Ley 114 de 1913; lo que quiere decir, que el tiempo laborado como docente Nacional no se tiene en cuenta para acceder al reconocimiento pensional reclamado.

En estas condiciones el proveído impugnado que negó las pretensiones de la demanda, debe ser confirmado.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 20 de febrero de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Gertrudis Sánchez Bohórquez, contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(2) Sentencia de 29 de agosto de 1997, expediente S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollón.

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1º de octubre de 2009, expediente 0423-2008, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.