Sentencia 2010-01096 de noviembre 18 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01096-00(AC)

Actor: Vicente Alberto Vallejo Paredes

Demandado: Tribunal Adminstrativo de Nariño

Bogotá, D.C., dieciocho de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

A fin de resolver el asunto puesto a consideración de la Sala, dado que se acusa una providencia judicial, debe en primer lugar analizarse la procedibilidad de la acción constitucional y en caso de ser jurídicamente viable proceder a estudiar de fondo el litigio.

La acción de tutela contra providencias judiciales

Esta Sala en líneas generales comparte la tesis, según la cual, en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

En este sentido, con algunas variantes, ha adoptado el test desarrollado por la Corte Constitucional, para determinar:

a) La procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, cuando: i) La cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, ii) Se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, y se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, iii) Se trate de una irregularidad procesal, que tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, iv) Se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la violación, como los derechos vulnerados y se haya alegado tal infracción en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible y, v) No se trate de providencias judiciales proferidas en acciones de tutela;

b) Los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, a saber: i) Orgánico: cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia, ii) Procedimental absoluto: cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, iii) Fáctico: cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, iv) Material o sustantivo: cuando se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, v) Inducido: cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros el cual lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales, vi) Sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, vii) Por desconocimiento del precedente: para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, viii) Por violación directa de la Constitución: cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Lo anterior con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una providencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Para la Sala el escrito de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad antes expuestos, pues la cuestión debatida comporta relevancia constitucional dentro del ámbito de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se agotaron todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance del afectado, se dio cumplimiento al requisito de la inmediatez por cuanto entre providencia acusada y la presentación de amparo sólo trascurrieron 4 meses, se identificaron razonablemente tanto los hechos que generaron la presunta violación como los derechos supuestamente vulnerados y, la sentencia enjuiciada no fue expedida dentro de procesos constitucionales; motivos por los cuales se procederá al análisis de fondo.

Análisis del caso

De lo probado en el proceso de tutela se observa que el demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional por haber expedido la Resolución 1300 de 28 de abril de 2005, por medio de la cual fue llamado a calificar servicios, acusando tal acto administrativo de falsa motivación por cuanto con éste en realidad se ejerció la facultad discrecional de retiro del servicio por disminución de la capacidad psicofísica consagrada en el artículo 58 del Decreto1791 de 2000 declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-381 de 12 de abril de 2005.

Si bien en primera instancia el juzgado 1º Administrativo de Pasto, mediante sentencia 10 de septiembre de 2008 accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que los verdaderos móviles de la desvinculación estuvieron fundados en la pérdida de la capacidad laboral determinada en el Acta de la Junta Médica Laboral de 27 de septiembre de 2007 y corroborada con otros documentos aportados al expediente, el Tribunal Administrativo de Nariño en fallo de 28 de mayo de 2010 revocó tal decisión argumentando que, tales documentos no podían ser valorados por cuanto habían sido aportados en copias simples, por lo cual ante la falta de prueba que pudiera desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado negó la pretensión de nulidad.

En atención a lo previamente expuesto entiende la Sala que el asunto que convoca el presente litigio solamente exige un pronunciamiento en el caso concreto y por las particularidades del litigio sobre la validez probatoria de las copias de los documentos públicos allegados a un proceso judicial donde la parte que se aduce los expidió tuvo la oportunidad de conocerlos y refutar su autenticidad, más no sobre valoración, pertinencia o mérito probatorio de estos, lo cual corresponde al juzgador de conocimiento de acuerdo al sistema jurídico de la sana critica.

Como se expuso previamente la resolución del litigio debe observarse desde ámbito de los principios y derechos fundamentales, entre ellos el debido proceso definido como “la regulación jurídica que (...) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley(1)”, premisa construida con fundamento en el principio superior de la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Se tiene entonces, que el objetivo fundamental del referido principio no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades públicas que, sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley.

En sentido amplio, el referido planteamiento encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la jurisprudencia constitucional ha enlistado de la siguiente manera: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra(2)”.

Al anterior marco constitucional se ha integrado además el derecho al acceso a la administración de justicia por la vía de protección del núcleo esencial del derecho al debido proceso, irrogándose el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata.

En este orden de ideas la anterior fórmula debido proceso, prevalencia del derecho sustancial y acceso a la administración de justiciagenera para las personas la posibilidad material de demandar justicia e impone el deber correlativo de las autoridades judiciales, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, de generar las condiciones mínimas para que el acceso a tal servicio sea real y efectivo, de manera que no vale pues, que el ciudadano accione el aparato judicial y que existiendo las condiciones fácticas y probatorias, por aspectos meramente formales no se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.

Así las cosas, lo verdaderamente importante es que una vez el coasociado en ejercicio del derecho de acción que le asiste, opere el aparato judicial, obtenga un pronunciamiento de fondo que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, sea de manera positiva o negativa a lo pedido, para lo cual es necesario que el procedimiento que lo desarrolla sea interpretado a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”(3), lo cual indica que la adecuación e interpretación de la norma procesal debe hacerse con miras a la efectividad de los derechos sustanciales de los administrados.

Bajo el anterior panorama jurídico y siguiendo la jurisprudencia contenciosa administrativa y constitucional de esta Sección entiende la Sala que en el caso planteado el Tribunal Administrativo de Nariño sacrificó sin justificación constitucional válida la referida formula de protección fundamental (derechos y principios), pese a que en atención a las particularidades propias del caso planteado tenía por lo menos 2 opciones de solución.

En primer lugar considera la Sala, como lo hizo en un caso de condiciones jurídicas similares(4), que no puede ser cercenada de entrada la validez probatoria de un documento público aportado en copia al proceso contencioso administrativo cuando quien lo presenta indica —expresa o tácitamente— que es la contraparte —a través de su representante legal o de sus distintas dependencias— quien lo suscribió, menos aun cuando su consideración por parte del juez es de tal entidad que constituye piedra angular del litigio(5), esto por cuanto “si la copia informal fue de pleno conocimiento de la Entidad demandada sin que se cuestionara en algún momento, total o parcialmente su autenticidad y contenido, ésta adquirió plena eficacia jurídica para militar dentro del proceso bajo la presunción de autenticidad que le otorga la norma en comento, como quiera que el óbice para su revisión —que se concreta en la salvaguarda del derecho de contradicción de la contraparte— queda manifiestamente superado”, sobre todo cuando existió reconocimiento tácito de dichos documentos y aun más del hecho que en ellos se indica, a saber, la celebración el 27 de septiembre de 2000 de una Junta Médica Laboral que determinó la pérdida de la capacidad laboral del señor Vicente Alberto Vallejo Paredes, su no aptitud para el servicio y la recomendación de reubicación, aspectos que no fueron refutados por la demandada en el escrito de contestación del libelo (fls. 55 a 58), ni en los de impugnación y sustentación del recurso de alzada (fls. 101 y 102 a 107) presentados contra la sentencia de primera instancia —cuando esta claramente se fundamento en ellos (fl. 89)—, ni en los alegatos presentados en la segunda instancia (fls. 108 a 111).

De manera que “si bien en principio las copias simples de un documento público o de un acto administrativo carecen de valor probatorio dentro del proceso, una vez conocidas por la contraparte sin que ésta efectúe manifestación negativa o cuestionamiento alguno respecto de su legitimidad, éstas adquieren plena validez dentro del proceso, por cuanto milita a su favor de conformidad con el artículo 252 del Código de Procedimento Civil. una presunción de autenticidad que bajo tal presupuesto le corresponde desvirtuar total o parcialmente a la demandada(6).”, situación que ocurrió en el presente caso y que no fue tenida en cuenta en la providencia acusada por el Tribunal Administrativo de Nariño.

En segundo lugar, en atención a jurisprudencia constitucional reciente de esta Sección(7) se tiene que, en el marco constitucional que orienta el análisis podía el Tribunal Administrativo de Nariño hacer uso de su poder oficioso dado que no es un simple espectador del proceso como sucede en sistemas puramente dispositivos, pues la ley le asigna, entre otras, las funciones de dirigir el trámite, de adoptar todas las medidas que considere necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos, de eliminar los obstáculos que le impiden llegar a decisiones de fondo, y de decretar las pruebas de oficio que considere necesarias, tanto en primera como en segunda instancia.

Así en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial, el juez debe hacer uso de los instrumentos que la ley ha puesto a su disposición a fin efectivizar los derechos de las partes, de manera que pueda esclarecer los hechos puestos a su consideración y emitir un pronunciamiento acorde con la realidad probatoria allegada, y, en todo caso, emitir una decisión de fondo que garantice a los administrados la justicia material que persiguen.

En atención a lo dicho el artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, numeral 4º, al consagrar los deberes del juez, indica que el funcionario “deberá emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias.”.

En estos términos, en materia contencioso administrativa, la ley especial ha consagrado de manera más restringida dichas prerrogativas y obligaciones para el juez de la causa, sin embargo, es posible aplicar a dicha área, en los aspectos no contemplados, los del Código de Procedimiento Civil, siempre que sean compatibles con la naturaleza de los procesos(8). De ahí que nada impida que el Juez de lo Contencioso Administrativo, a fin de efectivizar su tarea de impartir justicia, acuda a los principios generales consagrados tanto en la norma administrativa, como en la procesal civil, pues ha indicado esta Sección del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, frente al uso de las facultades oficiosas que: “Con esta facultad el fallador adquiere la potestad para solucionar los conflictos que se plantean con el objeto de lograr una correcta administración de justicia, realizar la equidad y cumplir la finalidad del derecho(9)”, y sobre este punto la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expuesto que “el juez no desplaza a las partes ni asume la defensa de sus intereses privados. Desde el punto de vista de la Constitución Política, la facultad de decretar pruebas de oficio implica un compromiso del juez con la verdad, ergo con el derecho sustancial, y no con las partes del proceso. Por ello, el decreto de pruebas no afecta la imparcialidad del juez, ya que el funcionario puede decretar pruebas que favorezcan a cualquiera de las partes siempre que le ofrezca a la otra la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción(10) (se resalta).

Por lo anterior es claro que el Tribunal Administrativo de Nariño también tenía el deber de efectuar todos los actos procesales que estaban a su alcance para esclarecer la verdad del proceso y garantizar un real y efectivo goce del acceso a la administración de justicia, y de contera, proveer el debido proceso en todas sus dimensiones, pues la referida situación ciertamente era subsanable en uso de las facultades oficiosas, dado que se trataba de un elemento inherente al derecho debatido la existencia de una Junta Médica Laboral que en el año 2000 declaró la falta de aptitud para el servicio y recomendó reubicación laboral que por demás, como se expuso previamente, no fue desconocido por la contraparte, dando lugar a un fallo que si bien no puede denominarse expresamente inhibitorio omitió la valoración y cotejo de una parte importante del acervo probatorio puesto a su consideración, con lo que se desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia.

En ese orden, es claro, según se expuso, que el juez de la causa debe agotar todas las herramientas procesales que tenga a su alcance a fin de buscar la verdad real y garantizar un efectivo acceso a la administración de justicia y el debido proceso, en otras palabras, era su obligación acudir a las facultades oficiosas en caso de considerar que los documentos relacionados con la mencionada Junta Médica Laboral constituían prueba imprescindible para pronunciarse de fondo sobre las acusaciones elevadas contra el acto administrativo demandado.

No obstante, la autoridad accionada no adelantó ninguna conducta como la descrita, a pesar de que a su entender existían en el expediente elementos de juicio para generar la necesidad de esclarecer algunos aspectos de la controversia, de modo tal que al no implementar actividades oficiosas e inquisitivas en búsqueda de la verdad, la sentencia definitiva se tradujo en una vulneración a los derechos constitucionales del debido proceso y el acceso a la administración de justicia, lo que permite entrever una gestión formal rigorista que riñe con el principio de la primacía del derecho sustancial.

Como corolario de lo anterior entiende la Sala que el hecho de que las reglas consagradas en las leyes de procedimiento, deban observarse ineludiblemente por las partes en litigio, impone entre otras obligaciones, una adecuada presentación de las pruebas que conlleve al ejercicio del derecho de contradicción frente a las mismas, sin embargo, debe recordarse también que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos, frente a lo cual la norma procesal no puede observarse con tal sigilo que vulnere las garantías fundamentales de las partes(11).

Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Nariño, si pretendía no dar valor probatorio a los documentos antes referidos, omitió la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión garante del derecho material.

Decisión

Teniendo presente que en el asunto en debate el Tribunal Administrativo de Nariño, tenía dos opciones constitucionalmente viables para no sacrificar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia así como el principio de prevalencia del derecho sustancial, a saber, dar valor probatorio a los documentos públicos que se aducían provenían de la demandada presentados en copias o ejercer su facultad probatoria oficiosa, esta Sala ante la comprobada violación constitucional debe optar por aquella que implique en menor medida una dilación del proceso, para los efectos, la primera de las enunciadas.

En ese orden de ideas, la Sala, a fin de preservar la prevalencia del derecho sustancial y de garantizar los derechos fundamentales del señor Vicente Alberto Vallejo Paredes, dejará sin efectos el fallo acusado y ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de un plazo no superior a 40 días siguientes a la notificación de esta providencia dicte nuevo fallo de mérito de segunda instancia dando valor probatorio a los documentos cuyo análisis expresamente omitió por haber sido presentados en copia simple, haciendo claridad que la presente sentencia no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá proferirse, pues éste se reserva al criterio del juez natural de dicho proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Ampáranse, en atención a las consideración expuestas en esta providencia, los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Vicente Alberto Vallejo Paredes, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño a través del fallo de 28 de mayo de 2010 proferido en la segunda instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por él contra la Policía Nacional.

Dejáse sin efectos, el fallo de segunda instancia de 28 de mayo de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Vicente Alberto Vallejo Paredes, contra la Policía Nacional.

Ordénase, al Tribunal Administrativo de Nariño, que dentro de un plazo de 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte nuevo fallo de mérito de segunda instancia dando valor probatorio a los documentos cuyo análisis expresamente omitió en la sentencia de 28 de mayo de 2010 referida en el resolutivo anterior por haber sido presentados en copia simple, haciendo claridad que esta orden no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá proferirse.

Cópiese, notifíquese y si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha».

 

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Ibídem.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 16 septiembre de 2010. Expediente 2010-00897-00. Acción de tutela. Actor: Leylar Murillo Castañeda. C/. Tribunal Administrativo del Meta y otro.

(5) Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de 4 de marzo de 2010. Radicación 2003-00015-01 (1413-08). Actor: Erika María Novoa Caballero. Demandado: Capresoca EPS. En esta providencia se cita la sentencia de 22 de mayo de 2008. Exp. 1371-06, de la Sección Segunda. Subsección A, de la cual fue ponente el Consejero Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, la cual fue proferida en el mismo sentido.

(6) Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de 4 de marzo de 2010. Radicación 2003-00015-01 (1413-08). Actor: Erika María Novoa Caballero. Demandado: Capresoca EPS.

(7) Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia de 14 de agosto de 2009. Radicación 2009-00686-00. Actor: Omaira Rivera Acevedo y Andrés Felipe Ramírez Rivera. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” y Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá.

(8) Artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 7 de abril de dos mil cinco 2005, expediente radicado número: 76001-23-31-000-2001-00598-02 (1710-03), Actor: Universidad del Valle.

(10) Sentencia C-159 de 2007.

(11) Corte Constitucional, Sentencia T-134 de 2004. “el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia comporta la garantía de la obtención de una respuesta de fondo por parte de los jueces, quienes, a su vez, se hallan obligados a evitar a toda costa fallos que, basados en obstáculos formales, impidan la vigencia del derecho material o de los derechos subjetivos. Esto ocurre tanto en los fallos que son inhibitorios de forma manifiesta como en aquellos que lo son de forma implícita, es decir, bajo la apariencia de un pronunciamiento de mérito”.