Sentencia 210-001148 de octubre 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001-23-31-000-2010-01148-01 (19473)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Prodomed Ltda.

Demandado: Dian

Temas: Dirección para notificación de los actos administrativos. Es válida la notificación efectuada a la dirección que figura en el RUT

Bogotá, D.C., octubre veintinueve de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, y de acuerdo al marco de competencia del ad quem, le corresponde a la Sección determinar si la Resolución 20100811000133 de agosto 31 de 2010, que dejó sin vigencia una facilidad de pago concedida a la actora dentro del proceso de cobro coactivo que se le adelantaba por las deudas correspondientes al pago de los impuestos de renta y patrimonio, fue notificada en debida forma.

Para ello, deberá establecerse la forma en que se notificó dicho acto, a fin de determinar si se desconoció o no el derecho de defensa de la actora.

2. Aspecto previo.

Esta Sección ha admitido el control judicial del acto que deja sin efectos una facilidad de pago concedida a los contribuyentes que tienen deudas fiscales con la administración(5).

2.1. Así lo consideró en el año 2012, con ocasión de la demanda interpuesta en contra del acto mediante el cual la Dian revocó el que otorgó una facilidad de pago. La Sala concluyó que dicha decisión tenía el carácter de acto administrativo, pues modificaba la situación jurídica que la celebración de un acuerdo de pago había generado a favor del demandante(6).

2.2. En providencia del 15 de mayo de 2014(7), al decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de un auto que había rechazado la demanda porque el acto acusado (por el cual se había dejado sin efectos un acuerdo de pago) no era susceptible de control judicial, la Sala afirmó que dicho acto era de ejecución, en tanto pretendía que la administración iniciara el proceso de cobro coactivo; luego, no era impugnable.

2.3. Debe advertirse, que en ambas existieron supuestos fácticos disímiles, frente a los cuales cabían las distintas conclusiones a las que llegó la Sala en su oportunidad.

En efecto, en el primer caso se demandó un acto dictado dentro del procedimiento de cobro coactivo, cuya revocatoria modificaba la situación jurídica “que se había creado a favor del contribuyente al concederle la facilidad”.

Por el contrario, en el último evento no se había iniciado procedimiento de cobro coactivo, y lo que buscaba el demandante era que se revocara el acto que dejó sin efectos el acuerdo de pago y se declarara extinguida la obligación, lo que “subsumía” lo atinente a la facilidad de pago en una excepción de solución de la obligación que debía alegarse en el procedimiento de cobro forzoso que pretendía iniciar la administración. Por eso se consideró que no se trataba de un acto definitivo.

2.4. En criterio de la Sala, el acto que deja sin vigencia una facilidad de pago es, por regla general, un verdadero acto administrativo, impugnable en sede judicial, en tanto constituye una declaración unilateral de la voluntad de la administración tributaria, que modifica la situación jurídica del beneficiario, toda vez que:

a) Se le excluye del tratamiento preferencial que implica el acuerdo de pago: Con la facilidad o acuerdo de pago se concede al contribuyente en mora un término de gracia para el pago de sus obligaciones, bajo condiciones más favorables que las del procedimiento de cobro coactivo, el cual se suspende. Luego, se trata de un período especial, en el que se brinda un tratamiento preferencial para que el contribuyente realice el pago de conformidad con sus posibilidades financieras, y que por demás, resulta más favorable que el procedimiento de cobro coactivo.

b) El contribuyente es afectado por medidas cautelares: Con la revocatoria del acuerdo de pago debe procederse a la práctica de medidas cautelarse o volver a hacerlas efectivas, si se hubieren dictado previamente y se suspendieron con motivo de la concesión de la facilidad de pago.

c) Las garantías otorgadas pueden cobrarse coactivamente: A partir de la ejecutoria del acto de revocatoria, aquellas garantías que el contribuyente otorgó en el acuerdo de pago, se convierten en títulos ejecutivos(8).

d) Se reanuda el término de prescripción de la acción de cobro: El acuerdo de pago interrumpe el término de prescripción de la acción de cobro que puede ejercer la administración. Una vez se revoca la facilidad de pago, se reanuda dicho término(9).

2.5. Repárese además, que si dicho acto es susceptible del recurso de reposición en sede administrativa, resulta contrario a la buena fe que se impida su juicio en sede jurisdiccional.

3. Dirección para notificaciones en los procesos de acuerdo de pago de obligaciones tributarias.

3.1. El estatuto tributario prevé(10) que las actuaciones de la administración tributaria deben notificarse de manera electrónica, personalmente, o a través de la red oficial de correos u otro servicio de mensajería autorizado. En este último evento, la notificación debe hacerse a la última dirección suministrada por el contribuyente en el Registro único tributario.

Esa es la regla general aplicable a todas las actuaciones que adelante la administración tributaria, salvo aquellas para las que la ley haya fijado un procedimiento especial. Luego, las notificaciones que se hagan en esos términos, siempre que no sean devueltas, surten efecto.

3.2. Sin embargo, el estatuto tributario posibilita la opción de informar una dirección distinta a la registrada en el RUT, a fin de que se notifiquen las decisiones tomadas en curso de los procesos administrativos que adelanta la Dian. En ese sentido, señala el artículo 654 ibídem:

“ART. 564.—Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes; la administración deberá hacerlo a dicha dirección”.

Sobre el alcance de la norma transcrita, la Sala ha señalado que la referencia a los procesos de determinación y discusión del tributo, no debe entenderse en forma restrictiva, por lo que, esta también es aplicable a la etapa posterior a la de determinación y discusión del gravamen. En providencia de 24 de mayo de 2012, cuya tesis se reitera en esta oportunidad, afirmó la Sección:

“(...) la dirección procesal no está referida únicamente a la dirección que se suministra en los procesos de determinación de impuestos, sino a todos los procedimientos administrativos que adelante la DIAN, pues no hay un criterio razonable que permita limitar su uso a otros procedimientos que adelante la institución. De hecho, la Sala ya ha admitido que se aplique a otros, como los orientados a la imposición de sanciones(11)”.

De manera, que la autorización contenida en el artículo 564 ibídem, se predica, en general, del procedimiento administrativo tributario, incluyendo los de acuerdo de pago de acreencias fiscales, en cualquier etapa que este se encuentre.

3.3. De otra parte, debido a que se trata de una posibilidad especial, que se le concede al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, “a efectos de mantener el control de los procesos de determinación de impuestos”, es lógico que solo opere ante la manifestación expresa del interesado, de ser notificado en una dirección procesal diferente a la que figura en el RUT.

4. Caso concreto: notificación de los actos demandados.

4.1. Se dice en el recurso de apelación que la Resolución 20100811000133, por la cual se declaró sin vigencia la facilidad de pago concedida a Prodomed S.A., para el pago de los impuestos de renta y patrimonio adeudados por los años 2006 a 2009, no fue notificada en debida forma, comoquiera que esta fue comunicada a una dirección distinta a la informada por la contribuyente, que, desde la presentación de la solicitud de facilidad de pago, e incluso, en la petición de modificación, manifestó expresamente su intención de ser notificada en la calle 14 Nº 7-33 de la ciudad de Bogotá.

4.2. Sobre el particular, la Sala considera que a pesar de haberse informado una dirección procesal desde el inicio del trámite de acuerdo de pago (hecho que es admitido por ambas partes), lo cierto es que la notificación de actos posteriores al que es objeto de demanda se realizó a la dirección fiscal de la actora y esta no mostró desacuerdo con tal situación. Por el contrario, su actuación revela que aquellas cumplían el objetivo de informarle acerca de las decisiones adoptadas con ocasión del acuerdo de pago.

En efecto, la resolución por la cual se concedió la facilidad de pago fue remitida a la dirección anotada en el RUT(12), esto es, al Conjunto Cororima, apartamento 101, en la ciudad de Barranquilla(13) y la demandante, en cumplimiento del compromiso adquirido a raíz de dicho acto, realizó algunos abonos a la deuda pendiente, tal como lo afirma en la demanda y consta en los recibos de pago allegados con los antecedentes administrativos(14).

En ese orden de ideas, era válido que la administración continuase notificando sus decisiones en dicha dirección, pues los actos allí remitidos no fueron devueltos y el contribuyente obró de conformidad con ellos, esto es, mostró con su conducta, que tuvo conocimiento de los mismos.

Recuérdese, que aun cuando se hubiere suministrado la dirección procesal, si la notificación se surtió efectivamente en la dirección del contribuyente, responsable o agente retenedor, al punto que pudo ejercer el derecho de defensa, ora porque interpuso los recursos en tiempo, ora porque, como en este caso, obró de forma tal que dio muestra de conocer la decisión administrativa, no se configura ninguna causal de nulidad ni de oponibilidad de los actos administrativos por el hecho de que la notificación se haya hecho a la dirección fiscal y no a la dirección procesal(15).

4.3. Se impone entonces, concluir, que la notificación del acto administrativo demandado surtió plenos efectos, pues fue realizada a la dirección registrada por el contribuyente en el RUT, a la cual le habían sido notificados actos previos, frente a los cuales no se hizo reparo alguno y que, de hecho, fueron ejecutados por la sociedad actora, que por demás, dando cumplimiento a la resolución que aprobó el acuerdo de pago, efectuó abonos a la acreencia, hecho que no es discutido por las partes.

De esa manera, no se vulneró el debido proceso y el consecuente derecho de defensa del contribuyente, pues si este, con su conducta, dio cuenta de que la correspondencia enviada a la dirección en Barranquilla era recibida, la administración podía, válidamente, seguir remitiendo allí las copias de sus actos a efectos de llevar a cabo la notificación de los mismos.

4.4. En ese orden de ideas, puede afirmarse que la actora convalidó la actuación de la administración, al no oponerse a la notificación que se había llevado a cabo en la ciudad de Barranquilla (donde se encuentra su dirección fiscal), pues, se reitera, participó del proceso administrativo que dio inicio con la resolución que concedió el acuerdo de pago, notificada a una dirección distinta a la procesal.

No puede olvidarse además, que la dirección a la que se envió el acto demandado, también corresponde a la demandante y que la resolución acusada no fue devuelta o rechazada por la contribuyente.

Agréguese que en el expediente no obra prueba de la devolución o rechazo de la correspondencia que se envió a la dirección de la sociedad demandante. Luego, no se evidenció la falta de conocimiento del acto por parte de aquella y no puede afirmarse que se vulneró su derecho de defensa.

4.5. La única precisión que hizo la demandante al respecto, fue la contenida en la solicitud de modificación de la facilidad de pago, en que se indicó como dirección procesal, la calle 14 Nº 7-33, oficina 507, de la ciudad de Bogotá. Sin embargo, dicho escrito es posterior a la resolución demandada y, en ese entendido, no tiene efectos respecto de esta, pues naturalmente, esa aclaración solo obliga a la administración en relación con los actos posteriores a ella.

4.6. Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia de 30 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER personería para actuar a la abogada Maritza Alejandra Díaz Granados, como apoderada judicial de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos del poder conferido, que obra en los folios 189 del expediente.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(5) Ver sentencias: 14152 de diciembre 9 de 2004, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; 14766 de 27 de julio de 2006, C.P. Dra. Ligia López Díaz; 16709 de enero 28 de 2010, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(6) Sentencia de 9 de febrero de 2012. Exp. 17721. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(7) Auto de mayo 15 de 2014. Exp. 20295. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(8) Artículo 828-4 E.T.: “Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: (...).

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas”.

(9) Artículo 818 E.T.

(10) Artículo 565.

(11) Rad. 25000232700020060071701. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(12) Según manifiesta la demandada. Afirmación que no es controvertida por la actora. Ver folio 73.

(13) Ver informe de estado de actos administrativos. Folio 143. Enviado en Planilla Nº 643 del 17 de marzo de 2010. Con Nº de prueba de entrega 1028214234.

(14) Folios 112 a 113.

(15) Cfr. sentencia de 24 de mayo de 2012. 25000232700020060071701. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Salvamento de voto

Con el acostumbrado respeto me separo de la decisión que tomó la Sala en el asunto de la referencia en el sentido de confirmar la sentencia del 30 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Mi discrepancia no radica en el hecho de que haya negado la nulidad de los actos demandados, sino en el hecho de que la Sala debió inhibirse para decidir de fondo puesto que considero que los actos demandados son meros actos de ejecución no pasibles de control de legalidad.

No obstante que en la sentencia del 29 de octubre de 2014 [que aclaro] se reconoció que mediante auto del 15 de mayo de 2014(16), la Sala sentó la tesis de que los actos que dejan sin efecto los acuerdos de pago son actos de ejecución, ahora se aparta de ese criterio con fundamento en razones que, a mi juicio, refuerzan la tesis de que actos como los demandados son de ejecución puesto que, revocada la facilidad de pago, al contribuyente no le queda más sino pagar, y a la autoridad tributaria, cobrar coactivamente el crédito en caso de que no se pague.

En los anteriores términos salvo el voto.

Magistrado: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Fecha ut supra.

(16) Auto del 15 de mayo de 2014. Exp. 20295. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.