Sentencia 2010-0122 de agosto 25 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Exp. acumulado 11001032800020100122-00

Radicado interno 2010 - 0122 (acumulado con 2010 - 0123, 2010 - 0126, 2010 - 0127, 2010 - 1028 y 2010 - 0131)

Consejera Ponente:

Dr. Susana Buitrago Valencia

Actor: Juan Carlos Martínez Sinisterra

Acción de nulidad contra acto de contenido electoral

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil once.

II. Consideraciones

A. Competencia.

De conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo le corresponde al Consejo de Estado el conocimiento de los siguientes procesos:

“ART. 128.—Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 597 de 1988, Modificado por el art. 36, Ley 446 de 1998. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(...).

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

Por su parte, el Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado y por el cual se expidió el reglamento de esta corporación, prevé:

“ART. 13.—Modificado. Acuerdo 55 de 2003, artículo 1º C.E. Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

(...).

Sección quinta

(...).

1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra actos de contenido electoral”.

De acuerdo con las citadas disposiciones, es claro que le corresponde a la Sección Quinta de esta corporación el conocimiento de las demandas presentadas en ejercicio de la acción de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido electoral, cuando se controviertan actos expedidos por autoridades del orden nacional.

Esta naturaleza la ostenta el acto acusado en el presente proceso. En efecto, en este caso, se pretende la nulidad del Decreto 3565 del 28 de septiembre de 2010, proferido por el Gobierno Nacional, por medio de la cual se convoca a elecciones para Gobernador del Valle del Cauca.

B. Análisis de fondo.

Como se dijo en el acápite anterior, la parte actora pretende que se declare la nulidad del Decreto 3565 de 2010, que convocó a elecciones para elegir gobernador del departamento del Valle del Cauca, pues, a su juicio, no se cumplió con el presupuesto que señala el artículo 303 de la Constitución Política para tal efecto, esto es, que falten más de 18 meses para la terminación del periodo constitucional para el cual había sido elegido el señor Juan Carlos Abadía como gobernador.

Todos los demandantes coinciden en afirmar que no puede decirse que la falta absoluta del gobernador del Valle del Cauca ocurrió el 8 de junio de 2010 con la expedición del Decreto 2160, sino que, por el contrario, se produjo a inicios del mes de agosto cuando quedó en firme la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que restituyó los efectos que dicho decreto había perdido con ocasión de las decisiones judiciales que se dictaron en la primera instancia del proceso de tutela 2010-0893 por parte del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.

Que, en ese sentido, no era procedente la convocatoria a elecciones, toda vez que a la fecha en el que señor Abadía Campo fue separado definitivamente del cargo restaban menos de 18 meses para culminar el periodo constitucional para el cual había sido elegido.

Esta corporación anticipa que las pretensiones de las distintas demandas serán despachadas de forma desfavorable, pues las censuras propuestas por los demandantes, como se verá más adelante, jurídicamente no son de recibo.

Para efectos de sustentar esta decisión, en primer lugar, la Sala se permite hacer las siguientes precisiones sobre los hechos que se encuentran probados en el proceso.

— Que mediante fallo disciplinario del 5 de mayo de 2010, la procuraduría delegada para la vigilancia preventiva de la función pública, sancionó al señor Juan Carlos Abadía Campo, en su condición de gobernador del departamento del Valle del Cauca, con destitución del cargo e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años (fls. 168-250, cdno. 1).

— Que al resolver el recurso de apelación que había interpuesto el disciplinado, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante fallo disciplinario del 25 de mayo de 2010 confirmó la decisión inicial y dispuso que esta fuera comunicada al Presidente de la República a fin de hacer efectiva la respectiva sanción en los términos del artículo 172 de la Ley 734 de 2002.

— Que esta decisión, según constancia de la procuraduría delegada para la vigilancia preventiva de la función pública, quedó ejecutoriada el 25 de mayo de 2010 en la medida en que ese mismo día le fue notificada al señor Abadía Campo.

— Que contra las referidas decisiones, el señor Juan Carlos Abadía Campo interpuso acción de tutela, la cual fue conocida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, con Radicado 2010-0893.

— Que, mediante Decreto 2061 del 8 de junio de 2010, el Gobierno Nacional hizo efectiva la sanción de destitución del señor Abadía Campo como cobernador del Valle del Cauca. En ese mismo acto se determinó encargar de las funciones de gobernador al señor Víctor Manuel Salcedo Guerrero.

— Mediante auto del 10 de junio de 2010, el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca avocó conocimiento de la acción de tutela presentada por el señor Abadía Campo contra la Procuraduría General de la Nación y, como medida cautelar, ordenó “la suspensión de la ejecución de las decisiones dictadas el 5 y el 25 de mayo del presente año por la procuraduría delegada para la vigilancia preventiva de la función pública y la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación”.

— Que mediante sentencia del 23 de junio de 2010, el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca - Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió:

“Conceder el amparo constitucional de tutela como mecanismo transitorio al doctor juan carlos abadía campo por vulneración a su derecho fundamental al debido proceso por parte de la Procuraduría General de la Nación con ocasión de la sanción impuesta mediante providencias del 5 y 25 de mayo del presente año conforme las razones invocadas en el cuerpo argumentativo del presente fallo.

Como consecuencia de lo anterior, se suspenden los efectos jurídicos de los fallos emitidos por la procuraduría delegada para la vigilancia preventiva de la función pública el 5 de mayo y de la Procuraduría Auxiliar de la Sala Disciplinaria de fecha 25 de mayo del presento año, en primera y segunda instancia respectivamente, hasta tanto se profiera decisión definitiva por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

El accionante cuenta con el término de 4 meses para instaurar las acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa. De no proceder de conformidad, perderá sus efectos el presente fallo, como lo tiene establecido el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991”.

— El 24 de junio de 2010, en cumplimiento del referido fallo de tutela, el Gobierno Nacional mediante Decreto 2272 dispuso “cesar los efectos del Decreto 2061 del 8 de junio de 2010”.

— Mediante sentencia del 28 de julio de 2010, al desatar la segunda instancia dentro del proceso de tutela 2010-0893, el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria decidió:

Cuarto. Revocar la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados por el señor Juan Carlos Abadía Campo como Gobernador del Valle del Cauca, supuestamente vulnerados por la Procuraduría General de la Nación, para en su lugar declarar improcedente la presente acción de tutela, de acuerdo con las motivaciones de este fallo. En consecuencia, se dejan sin efecto todas aquellas actuaciones que se hubiesen proferido con ocasión del fallo tutelar de primera instancia (negrilla y subrayado fuera de texto).

— Que mediante Decreto 2595 del 5 de agosto de 2010, el Gobierno Nacional resolvió:

“ART. 1º—Cesar los efectos del Decreto 2272 del 24 de junio de 2010, en cumplimiento del fallo del 28 de julio del año que transcurre, expedido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en consecuencia, recobran los efectos jurídicos del Decreto 2061 del 8 de junio de 2010, en cuanto se sancionó al doctor Juan Carlos Abadía Campo, (...) en razón de la firmeza y vigencia de los fallos disciplinarios atacados por el actor.

ART. 2º—Designar como gobernador del departamento del Valle del Cauca al señor...”.

Ahora bien, el artículo 303 de la Constitución Política en lo que tiene que ver con el asunto objeto de estudio prevé:

“ART. 303.—Modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2002. En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento.

(...).

Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del periodo, se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un Gobernador para lo que reste del periodo, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido”.

Es decir, en los casos de falta absoluta del gobernador, si esta se presenta a más de 18 meses de la terminación del periodo constitucional, se procede a convocar a las respectivas elecciones. En caso de que faltase menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará su reemplazo para lo que reste del periodo, respetando el partido o grupo político o coalición por el cual fue inscrito.

Entonces, la esencia del problema jurídico que caracteriza este debate de nulidad contra el Decreto 3565 de 2010, que convocó a elecciones para gobernador del departamento del Valle del Cauca, radica en determinar a partir de cuándo cobró vigencia en el tiempo, esto es, en qué fecha obtuvo efectos jurídicos el decreto presidencial que dio cumplimiento a la decisión sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación de separación del señor Juan Carlos Abadía Campo del cargo de gobernador del Valle del Cauca, por haber sido destituido.

En el presente caso, contrario a lo que sostienen los demandantes, la Sala considera que la falta absoluta en la gobernación del Valle del Cauca se produjo desde la expedición del Decreto 2061 del 8 de junio de 2010.

Si bien dicho Decreto 2061 de 2010, que hizo efectiva la sanción de destitución impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Juan Carlos Abadía Campo, fue suspendido temporalmente con ocasión de la decisión de primera instancia proferida vía tutela por el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, dentro del proceso 2010-0893, es lo cierto que la misma fue revocada mediante el fallo del 28 de julio de 2010 del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria, situación que equivale a que nunca existió dicha suspensión.

En este sentido fue explícito el referido fallo al expresar que “se dejan sin efecto todas aquellas actuaciones que se hubiesen proferido con ocasión del fallo tutelar de primera instancia”. A partir de entonces, por tanto, cesaron totalmente en sus efectos todas las disposiciones que se dictaron en cumplimiento de la sentencia de tutela de primer grado, en particular, el Decreto 2272 de 2010, que le suprimió efectos al Decreto 2061 del 8 de junio de 2010, que, se reitera, hizo efectivo el retiro del servicio del Gobernador.

Así, las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de que se profieran los actos dictados atendiendo a las decisiones de tutela de primera instancia(1).

De esta forma, es claro que como efecto natural, directo e inmediato, el fallo de tutela del 28 de julio de 2010 del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria, retrotrajo el estado original del Decreto 2061 de 2010. Tal situación la hizo aún más explícita dicha providencia judicial al precisar de manera expresa que todas las actuaciones producidas al amparo del fallo de tutela de primera instancia quedaban sin piso, como si nunca hubiesen existido.

Bajo estos parámetros, a juicio de la Sala, no era siquiera necesario que el Gobierno Nacional expidiera un nuevo acto, el Decreto 2595 del 5 de agosto de 2010 para retornarle vigencia al Decreto 2061 de 2010 y suprimírsela al Decreto 2272 del mismo año, pues, per se, ello se produjo de pleno derecho con la expedición del fallo de tutela de segunda instancia, que revocó el del a quo.

Estas son razones suficientes para afirmar que la decisión de hacer efectiva la sanción de destitución del señor Juan Carlos Abadía Campo como gobernador del departamento del Valle del Cauca se produjo y tuvo plenos efectos desde el día 8 de junio de 2010 cuando se dio aplicación práctica a la sanción disciplinaria de destitución y se le retiró del cargo.

Esta postura de la Sala sobre los alcances e implicaciones del fallo de segunda instancia en relación los efectos en el tiempo del Decreto 2061 de 2010, coincide con el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, contenido en el concepto del 12 de agosto de 2010, M.P. Augusto Hernández Becerra, en el que se manifestó lo siguiente:

“El centro focal del presente análisis es, sin duda, la resolución adoptada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con fecha 28 de julio de 2010, mediante la cual revocó la sentencia de tutela de primera instancia y dispuso dejar sin efecto todas aquellas actuaciones que se hubiesen proferido con ocasión del fallo original de tutela.

Dicha providencia revoca, es decir, deja sin efecto ni validez alguna determinaciones del fallador de primera instancia en sede de tutela y, por consiguiente, suprime todas las repercusiones que dicha resolución inicialmente produjo en el mundo jurídico.

Puesto que la decisión final del proceso de tutela revoca la decisión precedente, esto es, la invalida y expresamente ordena que no tenga efecto alguno, ello obliga a auscultar sobre los efectos que tuvo la providencia revocada, cuestión de relevancia, dado que dichos efectos desaparecen, esto es, nunca debieron ocurrir. Por tanto, para ajustar la situación a derecho, si dichos efectos alcanzaron a producirse en el pasado es necesario proceder en el presente como si nunca antes hubieran existido.

La parte resolutiva de la sentencia de tutela revocada, que deja de tener efecto o validez ordenó en su momento “suspender los efectos jurídicos de los fallos emitidos por la Procuraduría, mediante los cuales se impuso la sanción de destitución, uno de los cuales fue la expedición del Decreto 2061 del 8 de junio de 2011, mediante el cual se hizo efectiva la sanción disciplinaria de destitución”.

Ahora bien, la decisión mediante la cual la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura revoca la providencia precedente y, por consiguiente, invalida lo decidido en esta por ser contraria a Derecho, obliga a volver la vista hacia el pasado, no sólo para hacer efectiva en su raíz cronológica la invalidación de lo entonces resuelto, sino para, a partir de ese preciso momento, retrotraer las cosas a su estado original, que no de otra manera la última providencia tendría debida aplicación. En virtud de la decisión final del proceso de tutela, por tanto, recobra pleno efecto jurídico la sanción disciplinaria de destitución hecha efectiva por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 2061 del 8 de junio de 2010.

En conclusión, la falta absoluta del doctor Juan Carlos Abadía en el cargo de Gobernador del Departamento del Valle del Cauca se concretó el 8 de junio de 2010, fecha a partir de la cual se hizo efectiva la sanción de destitución, pues es en ese preciso momento cuando el doctor Abadía Campo dejó de ser el gobernador del departamento. Esto es así porque, entre otras razones, el artículo tercero del Decreto 2061 de 2010 expedido por el Gobierno Nacional en esa fecha dispuso: “el presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y contra él no procede recurso alguno de acuerdo a lo establecido en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo”” (negrilla y subrayado fuera del texto original).

Dentro de este contexto, la Sala, como se anticipó, concluye que no le asiste razón a la parte demandante, por cuanto la falta absoluta del señor Juan Carlos Abadía Campo en el cargo de gobernador del Valle del Cauca se presentó al expedirse el Decreto 2061 del 8 de julio de 2010.

Entonces, está ajustada a derecho la convocatoria a elecciones para elegir gobernador del departamento del Valle del Cauca, pues la vacante absoluta en dicho cargo se presentó con más de dieciocho meses de antelación al vencimiento del periodo constitucional para el cual se eligió al señor Juan Carlos Abadía Campo, comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, que, valga la pena recordar y aclarar, es de carácter institucional.

Así, no está demostrado que el Decreto 3565 de 2010 hubiese vulnerado el artículo 303 de la Constitución Política sino que, por el contrario, le dio debida aplicación.

Aunado a lo anterior, si bien los demandantes también adujeron que el acto acusado incurrió en falsa motivación, toda vez que se utilizó como sustento de la decisión de convocar a nuevas elecciones un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que no se tuvo en cuenta que los fallos sancionatorios de la Procuraduría General de la Nación habían sido suspendidos por el juez de tutela y, por tanto, no contempló todas las circunstancias que rodearon el caso concreto, la Sala estima que tal cargo no está llamado a prosperar toda vez que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, contrario a lo expuesto por los demandantes y de acuerdo con lo transcrito en líneas anteriores, sí tuvo presente la suspensión de los actos sancionatorios de la Procuraduría General de la Nación por parte de un juez de tutela e incluso tal punto fue el tema central de análisis.

Entonces, no es cierto que en tal concepto no se hayan contemplado todas las situaciones que rodearon el caso concreto y que, por ende, existiese falsa motivación del Decreto 3565 de 2010.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENEGARlas pretensiones de las demandas de la referencia.

2.En firme esta sentencia, y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Según Manuel María Diez “El acto inválido ha producido un desequilibrio en el ordenamiento jurídico y la invalidación tiende a restablecer el equilibrio jurídico. Se pregunta si la invalidación eliminará todas las situaciones jurídicas que nacieron en el periodo intermedio, que va desde la misión del acto inválido hasta su anulación. Para restablecer el equilibrio será necesario colocar la relación jurídica, nacida del acto invalidado en aquella situación jurídica en que se hubiera encontrado si no hubiera nacido el acto inválido. Para obtener este resultado bastará eliminar aquellos actos y relaciones que no son incompatibles con la creación de la nueva situación El mantenimiento de aquellas situaciones que han tenido un contacto temporáneo con la que fuera anulada, está plenamente justificado por razones imprescindibles de lógica jurídica. No es necesario destruir aquellas situaciones que no obstaculicen la creación de la nueva situación y que no turben ni hayan turbado el ordenamiento jurídico”.