SENTENCIA 2010-01404/20366 DE AGOSTO 30 DE 2016

 

Sentencia 2010-01404/20366 de agosto 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 050012331000201001404-01

No. Interno: 20366

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Misan Ltda.

Demandado: U.A.E. DIAN

Bogotá, D. C., treinta de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que se inhibió de pronunciarse sobre la pretensión de nulidad de la Resolución 900009 del 9 de febrero de 2010, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión 112412009000014 del 11 de febrero de 2009, y de la Resolución 2 del 18 de mayo de 2010, que negó la solicitud del silencio administrativo positivo en relación con el acto administrativo anterior.

En los términos del recurso de apelación, el problema jurídico que debe resolver la Sala es, en principio, verificar si se configuró la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución 2 del 18 de mayo de 2010, y de inepta demanda frente a la Resolución 900009 del 9 de febrero de 2010.

3.1. De la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa

El artículo 135 del Decreto 1 de 1984 dispone que uno de los presupuestos para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el agotamiento previo de la vía gubernativa. Se trata de un presupuesto procesal de la acción.

El agotamiento de la vía gubernativa consiste, en términos generales, en utilizar los recursos previstos en la ley para impugnar los actos administrativos, con el objeto de que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones a fin de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, antes de que sean objeto de proceso judicial(4).

En materia tributaria, el artículo 720 del Estatuto Tributario dispone que contra las liquidaciones oficiales procede el recurso de reconsideración, indispensable para agotar la vía gubernativa, a menos que se haya contestado en debida forma el requerimiento especial, si se trata de la liquidación oficial de revisión.

En el caso en examen se advierte que mediante escrito del 6 de mayo de 2010, la sociedad Misan Ltda. solicitó a la DIAN que declarara que había operado la figura del silencio administrativo positivo previsto en los artículos 732 y 734 del E.T., por haber transcurrido más de un año desde el momento en que interpuso el recurso de reconsideración, sin que la DIAN lo hubiera resuelto.

La DIAN, por medio de la Resolución 2 del 18 de mayo de 2010, no accedió a la solicitud de configuración del silencio administrativo positivo, y le advirtió a la demandante que contra esa decisión “(…) procede el recurso de reconsideración de conformidad con lo establecido en el artículo 720 del Estatuto Tributario”.

Sin embargo, en el expediente no reposa prueba alguna que permita inferir que la demandante interpuso el recurso de reconsideración contra la Resolución 02 del 18 de mayo de 2010. Por lo tanto, hizo bien el tribunal en inhibirse en fallar de fondo respecto de este acto administrativo.

3.2. De la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones. Reiteración de jurisprudencia(5). 

El artículo 138 del Decreto-Ley 1 de 1984 dispone que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, este debe ser individualizado con toda precisión. Y que cuando fuera objeto de recursos en sede administrativa, era necesario demandar todas las decisiones que lo modificaran o confirmaran.

La Sala ha interpretado que la exigencia legal del artículo 138 citado tiene carácter sustantivo y no simplemente procedimental, porque las pretensiones de la demanda enmarcan el derecho subjetivo de acción, de modo que su deficiente individualización no puede subsanarse por interpretación de aquélla ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

Así mismo, que esta exigencia es propia de un sistema de justicia primordialmente dispositiva(6) como la contenciosa administrativa, en la que le está vedado al juez hacer abstracción de la demanda para declarar la nulidad de actos que no han sido atacados. Desde esta perspectiva, las morigeraciones de las que ha sido objeto el principio de justicia rogada, no pueden desvirtuar la imparcialidad de que debe estar investido el fallador, ni desconocer el principio de buena fe que ha de regir el proceso, a través de la corrección oficiosa de la demanda.

Que si bien es cierto que el juez contencioso, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la controversia, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes.

Que, el argumento que subyace aquí es el de la congruencia externa de la sentencia(7) y la consecuente prohibición de que en esta se hagan pronunciamientos respecto de asuntos que no fueron solicitados en la demanda, como mecanismo que desarrolla los principios de buena fe y lealtad procesal, garantizando así, el respeto al derecho al debido proceso, en la medida en que no se sorprende a la contraparte, “… cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda(8)”.

Que esa congruencia y las implicaciones de la figura, constituyen un límite a las facultades de interpretación que evidentemente tiene el juez, pero que, se reitera, no pueden romper el equilibrio e igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambos extremos dentro del proceso judicial(9).

3.2.1. El caso concreto.

En el caso sub examine, con la demanda presentada el 8 de julio de 2010, la parte actora solicitó:

1. Que se revise la operación administrativa de la Resolución 90009 de febrero 9 de 2010, proferido por la subdirección de gestión jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, Medellín, que desató el Recurso de Reconsideración 114236 de marzo 24 de 2009, por la vigencia fiscal de 2004, notificado por edicto desfijado el día 12 de marzo de 2010 y notificada por conducta concluyente el día 6 de julio de 2010.

2. Que se revise la operación administrativa de la resolución derecho de petición negando silencio administrativo positivo Nº 2 de mayo 18 de 2010, proferido por la división de gestión jurídica.

3. Que se revise el procedimiento realizado para invocar el silencio administrativo positivo y su término que da la ley, figura prevista en disposiciones especiales como es el Estatuto Tributario en sus artículos 732 y 734, concordantes con los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, solicitud protocolizada mediante escritura pública Nº 1.322 del 23 de abril de 2010 de la notaría 4ª de Medellín y a la fecha de protocolización, no se ha recibido notificación a la dirección: Carrera 43 # 47-26 Oficina 224-Medellín, dirección procesal, solicitud realizada cuando ya se había vencido el término de un año que la administración tenía para notificar la respuesta al Recurso 11426 de marzo 24 de 2009, notificación que debía surtirse a la dirección procesal que se tenía aportada en dicho recurso.

4. Que se exhorte a la Administración Local de Impuestos Nacionales de Medellín, para que remita los antecedentes de la acción en la vía gubernativa y demás documentos que reposan en ella, con relación a la Resolución Recurso de Reconsideración 900009 de febrero 09 de 2010, notificada por edicto desfijado el día 12 de marzo de 2010 y notificado por conducta concluyente el día 06 de julio de 2010.

5. Que como consecuencia de lo anterior se decrete que ha operado la figura del silencio administrativo con efectos positivos, consagrado en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, concordante con los artículos 41 y 42 del Código Contencioso.

En materia de restablecimiento del derecho, solicito a esa honorable corporación que al decretarse el silencio administrativo con efectos positivos el Recurso de Reconsideración Nº 11426 de febrero 11 de 2009, en la que se solicitaba y probaba las causales para que se REVOCARA la Liquidación Oficial de Revisión Nº 112412009000014, por el año gravable 2004 y por consiguiente se confirme la liquidación privada presentada el día 18 de mayo de 2005 en el BBVA-Turbo-Antioquia y Recepcionada con el Esticker Nº 13920011277053, por el año gravable 2004.

Subsidiariamente, en el restablecimiento del derecho en el caso de no prosperar la confirmación de la liquidación privada solicitada de fecha 18 de Mayo de 2005 con Esticker Nº 13920011277053, solicito que en su defecto se convalide la liquidación oficial de su corrección presentada en formulario 110642006000492 de septiembre 05 de 2006, que modificó la liquidación privada el día 18 de mayo de 2005 por la vigencia fiscal de 2004”.

Luego, mediante providencia del 23 de septiembre de 2010, el tribunal inadmitió la demanda porque la demandante no indicó los hechos u omisiones que servían de fundamento a la acción, y porque no individualizó las pretensiones en debida forma(10).

Posteriormente, mediante escrito presentado el 23 de agosto de 2010, la demandante subsanó la demanda e individualizó las pretensiones así:

“Individualización de actos administrativos que se pretende la declaratoria de nulidad: 

• Resolución Recurso de Reconsideración Nº 900009 de febrero 09 de 2010, proferida por la subdirección de gestión jurídica, que desató el Recurso de Reconsideración Nº 11426 de marzo 24 de 2009, por la vigencia fiscal de 2004, notificado por edicto desfijado el día 12 de marzo de 2010, se acompaña guía de entrega Servientrega Nº 1025148227 de febrero 15 de 2010 en la que entregan Aviso de Citación Nº 464 de febrero 15 de 2010, para presentarse a recibir notificación de la resolución que desata el Recurso Nº 90009.

(…)

• Resolución Derecho de Petición Negando Silencio Administrativo Positivo Nº 02 de Mayo 18 de 2010, proferido por la División de Gestión Jurídica”(11).

Pretensión subsidiaria

Subsidiariamente, en el restablecimiento del derecho en el caso de no prosperar la pretensión principal, nuevamente se convalide la Liquidación oficial de corrección Nº 1106426000492 de septiembre 05 de 2006, que modificó la liquidación privada el día 18 de mayo de 2005 por la vigencia fiscal de 2004”(12).

Precisado lo anterior, y bajo las máximas del derecho de defensa y contradicción inherentes a toda actuación administrativa, el contribuyente puede interponer el recurso de reconsideración previsto en el artículo 720 del E.T. para controvertir la liquidación oficial de revisión. De manera que, para los efectos del referido artículo 138, los actos administrativos que provean sobre dicho recurso en sentido confirmatorio y/o modificatorio, deben demandarse junto con la liquidación oficial.

Dicho de otro modo, si se trata de cuestionar las actuaciones administrativas fiscales relacionadas con la determinación oficial de impuestos, la demanda en forma de dicha causa, en el contexto de los artículos 137 (Nº 2) y 138 del Decreto-Ley 01 de 1984, exige que la pretensión de nulidad recaiga sobre la liquidación oficial y, en caso de haberse recurrido, sobre las resoluciones que las modifiquen o confirmen, no así sobre las que las hayan revocado, porque en tal evento sólo debe demandarse la última decisión.

Sin embargo, la parte actora no demandó la Liquidación Oficial de Revisión 112412000900014 del 11 de febrero de 2009. Solo demandó la Resolución 900009 del 9 de febrero de 2010, que confirmó la Liquidación Oficial de Revisión Nº 112412009000014 y que, por lo mismo, debieron demandadas conjuntamente.

Por tanto, la decisión del tribunal de declarar probada la excepción de inepta demanda resulta acertada, pues la parte actora no individualizó las pretensiones en la forma señalada en el artículo 138 del Decreto-Ley 01 de 1984.

Por las anteriores razones, se confirmará la decisión del Tribunal de declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del demandante. No prospera el recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 15 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Missan Ltda contra la UAE DIAN.

2. RECONÓCESE personería para actuar en representación de la U.A.E. DIAN al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, en los términos del poder que le fue otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C. 15 de julio de 2010. Radicación 760012325000200300496 01. Número interno: 16919. Actor: Almacenes Éxito S.A. Demandado: municipio de Santiago de Cali.

5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de septiembre de 2015, Expediente 68001-23-31-000-2008-00208-01 (20305), C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

6 En punto a ello aclara la Sala, que si bien el sistema dispositivo es el que predomina en esta jurisdicción, no puede aseverarse que se trate de una condición absoluta, pues en realidad, constituye sólo una tendencia, como quiera que existen claros signos de un ejercicio inquisitivo por parte del Juez, cuando en virtud de sus facultades oficiosas, puede modificar el curso normal del proceso e incluso, terminarlo. Al respecto, Monroy Gálvez hace una ilustración clara de la situación, según la cual; existe una relación simbiótica entre ambos sistemas, que explica en estos términos: “Pese a que la afirmación sea reiterativa, no debe olvidarse que la historia del derecho procesal no conoce un solo caso de vigencia real y efectiva de un ordenamiento procesal en el que alguno de los dos sistemas procesales esté presente sin ser afectado por el otro. Como ya se expresó, los sistemas citados no se presentan químicamente puros, lo que suele haber son tendencias más o menos definidas que permiten advertir la primacía de uno sobre otro”. Monroy Gálvez, Juan. Introducción al Proceso Civil. Tomo I, Editorial Temis, Bogotá, 1996. Página 84.

7 Aquella que se predica del contenido de la decisión judicial en relación con las pretensiones de la demanda.

8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de (21) de julio de dos mil once (2011), Radicado 85001-23-31-000-2005-00646-01(17532). C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

9 Idem 5.

10 Folios 71 y 72 del cuaderno 1.

11 Escrito de corrección de la demanda del 30 de agosto de 2010. [Fl. 223 cuaderno 1].

12 Escrito de adición de la demanda del 23 de agosto de 2010. (Fl. 97 cuaderno 1].