Sentencia 2010-01444/21013 de junio 8 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2010-01444-01

Número interno: 21013

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Hospital Departamental de Buenaventura

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Asunto: Cobro coactivo - excepciones - caducidad de la acción

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Bogotá, D.C., ocho de junio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación corresponde, en primer lugar, analizar si era procedente declarar probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción, tal como fue planteada en la sentencia de primera instancia, ya que solamente de prosperar la apelación, procedería el estudio de los cargos de nulidad.

Corresponde a la Sala establecer si los actos administrativos contenidos en los oficios HSIR 13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR de 26 de diciembre de 2006, expedidos por el Departamento del Valle del Cauca, se constituyeron como la respuesta a los requerimientos del demandante, o si por el contrario, la situación jurídica alegada en la demanda se consolidó en el acto ficto o presunto negativo reclamado por el actor, o en el oficio HSIR-0626 de 3 de marzo de 2010 en el que se dio respuesta a la petición radicada el 26 de enero de 2010, para determinar la fecha en que se debió empezar a contar el término de caducidad de la acción en el sub lite.

Para el efecto, la Sala precisa que se encuentran probados en el expediente, los siguientes hechos:

El Departamento del Valle del Cauca adelantó diligencia de inspección tributaria con el fin de establecer el total de la deuda que tenía el Hospital Departamental de Buenaventura, por concepto del recaudo de la estampilla Pro Universidad del Valle, que culminó con el acta de 29 de junio de 2006, en la que se determinó que este último adeudaba desde julio de 1995 a julio de 2006, la suma de $ 937.637.313.(15)

El 13 de octubre de 2006 y 7 de diciembre de 2006, la actora solicitó, con fundamento en el artículo 817 del ET y los artículos 8º y 17 de la Ley 1066 de 29 de julio de 2006, que se decretara la prescripción de las deudas fiscales a favor del hospital por los periodos adeudados, por el recaudado de la estampilla Pro Universidad del Valle.

El Departamento del Valle del Cauca en oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR- 15587 de 26 de diciembre de 2006, respectivamente, negó al demandante la anterior petición, por cuanto no era procedente(16).

Luego, en Resolución 089 de 25 de enero de 2007, las partes dentro de este proceso suscribieron una facilidad de pago por valor de $ 912.978.555, correspondientes a los mismos valores adeudados por el hospital en mención(17).

El actor instauró la acción de cumplimiento contra el Departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se ordenara a dicha entidad que decretara la prescripción de las deudas fiscales que tenía por ser agente retenedor en el cobro de la estampilla Pro Universidad del Valle, que fue resuelta en primera instancia por el juzgado administrativo de Buenaventura en Sentencia de 20 de abril de 2007, que accedió a las pretensiones de la demanda(18).

El anterior fallo fue apelado, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en providencia de 4 de junio de 2007, revocó la decisión del a quo, para en su lugar, “negar por improcedente la acción de cumplimiento(19)”.

El 26 de enero de 2010, el demandante solicitó nuevamente al Departamento del Valle del Cauca que declarara la prescripción de las deudas por concepto de la estampilla Pro Universidad del Valle por los periodos gravables de 1995 a 2004 y, además, pidió que se declarara el decaimiento de “los actos administrativos, resoluciones y requerimientos de cobro” emitidos por esa entidad con el fin de hacer efectivo el cobro de tal deuda(20).

En respuesta a tal solicitud, el demandado en oficio HSIR-0626 de 3 de marzo de 2010, contestó en el sentido de remitirse a lo resuelto en los oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR- 15587 de 26 de diciembre de 2006, para concluir que ese caso debía dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(21).

La demandante considera que no era posible contabilizar el término de caducidad de la acción, a partir de los oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR-15587 de 26 de diciembre de 2006, por cuanto estos fueron objeto de control jurisdiccional que culminó con la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 4 de junio de 2007, dentro del proceso con radicado 2007-00048-01 que obra en los folios 29 a 33; y que, además, en ellos no se resolvió lo concerniente a la solicitud de que se declarara el decaimiento de los actos administrativos que pidió en el oficio radicado el 26 de enero de 2010, sobre el cual, a su juicio, se configuró el acto ficto o presunto negativo.

Lo primero que advierte la Sala, es que en este caso no es posible reconocer la ocurrencia de un acto ficto o presunto negativo, previsto en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo reclama el demandante, por cuanto de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se observa que el Departamento del Valle del Cauca, en efecto, sí contestó la petición radicada el 26 de enero de 2010, con el oficio HSIR-0626 de 3 de marzo de 2010, tal como se aprecia en los folios 103 y 104, lo que indica claramente que la demanda partió del supuesto de un acto presunto negativo que fue desvirtuado dentro del proceso.

En este caso se observa que la actora demandó un acto presunto, pero pasó por alto que la administración había contestado de fondo sus requerimientos encaminados a que se declarara la prescripción de la deuda liquidada por el Departamento del Valle del Cauca a través de los actos ya referidos.

La Sala, al respecto, está de acuerdo con la decisión inhibitoria del tribunal, por cuanto, contrario a lo argumentado por la actora en la demanda no existió acto presunto negativo en relación con el derecho de petición radicado el 26 de enero de 2010, sino acto expreso, consistente en los oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR-15587 de 26 de diciembre de 2006.

Así las cosas, se observa que los actos administrativos que resolvieron de fondo la solicitud de que se decretara la prescripción de la deuda por concepto de la estampilla Pro Universidad del Valle por los periodos gravables de 1995 a 1998, fueron los oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR-15587 de 26 de diciembre de 2006, en los que se pronunciaron, además, sobre los periodos gravables de 1995 a 2005, tal como se transcribe a continuación:

“[…]

Respecto a su solicitud de aplicar la prescripción de la acción de cobro de la deuda del Hospital Departamental de Buenaventura de la Retención de la estampilla Pro Universidad del Valle, el artículo 817 del estatuto tributario nacional, que contiene el texto de su escrito, le informo que la Ley 788 de 2002, modificó dicho artículo, que al tenor quedó así: Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los administradores de impuestos o de impuestos y aduanas respectivas

Con fundamento en lo anterior, se puede colegir que la acción de cobro prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la ocurrencia de alguna de las situaciones que describe el artículo 817 en sus numerales 1º al 4º.

En concordancia con el numeral 4º del artículo 817 del estatuto tributario nacional, y frente a la solicitud en particular del Hospital Departamental de Buenaventura, los términos de prescripción de la acción de cobro empiezan a correr a partir de la fecha de ejecutoria de la liquidación oficial, una vez quede debidamente ejecutoriada, toda vez que con dicho acto administrativo se procedió a la determinación oficial por retención y recaudo de la estampilla Pro Universidad del Valle, de los siguientes periodos gravables de julio de 1995 a diciembre de 1995, de enero a diciembre de 1996, de enero a diciembre de 1997, de septiembre a diciembre de 1998, de octubre a diciembre de 2002, de febrero a diciembre de 2003, de enero a diciembre de 2004 y de enero a diciembre de 2005.

De acuerdo con lo anterior esta subsecretaría considera que la petición formulada por el Hospital Departamental de Buenaventura, no es procedente.

[…]”

En el oficio de diciembre de 2006, la demandada se refirió a lo siguiente:

“[…]

Para que el Departamento del Valle del Cauca pueda aplicar las normas del estatuto tributario nacional debe tener establecido en su normatividad [sic] su obligatoriedad, que para el caso de la estampilla Pro Universidad del Valle, para las vigencias 1995, 1996, 1997 y 1998, no se regían por las disposiciones del estatuto tributario nacional, sino por la Ordenanza 001E de 1990 y su Decreto Extraordinario [sic] 1511 de 1996 y la Ordenanza 036 de 1993, modificada por la Ordenanza 010 de 1994.

[...]

En cuanto a su solicitud del punto número 2, relacionado con formalizar acuerdo de pago en la forma prevista en el artículo 7º la Ley 1006 de 2006, es requisito que esté al día con la prestación de las declaraciones y pago de las retenciones de los periodos gravables comprendidos entre los años 2005 y 2006, además, constituir los respectivos títulos ejecutivos, es decir, o bien el hospital presenta las declaraciones tributarias correspondientes a cada uno de los periodos gravables, o la subsecretaría de impuestos y rentas le sigue el procedimiento de determinación oficial o aforo. En el caso que sea ésta última quien deba agotar el procedimiento de aforo, se aplicará la sanción por no declarar a que haya lugar, y para los efectos de los periodos gravables a partir del mes de enero de 2003, dicha sanción resulta bastante onerosa, ya que se liquida con base en el numeral 3º del artículo 643 del estatuto tributario nacional. […]”

Ahora bien, en el oficio de 3 de marzo de 2010, por medio del cual la demandada contestó la última solicitud de prescripción de 26 de enero de 2010, solamente se remitió a lo resuelto en la respuesta antes citada, en los términos que se transcriben a continuación:

“[…]

En respuesta a su derecho de petición mencionado en el asunto, radicado en esta subsecretaría el 27 de enero de 2010 bajo el número 611, me permito informarle lo siguiente:

La subsecretaría de impuestos y rentas de la Gobernación del Valle, mediante el oficio HSIR-5118 de diciembre 15 de 2008, dio respuesta a sus inquietudes y en la cual se tocaron los temas de “prescripción y acuerdo de pago”, para lo cual me permito transcribirle nuevamente:

[…]

En el oficio HSIR-15587 de diciembre 26 de 2006 que dio respuesta al derecho de petición según radicación 9406 de diciembre 07 de 2006, dijo claramente:

[…]”

En ese orden, los oficios HSIR-13455 de 26 de octubre de 2006 y HSIR-15587 de 26 de diciembre de 2006, fueron los que debieron demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo establecido por los artículos 85 y 136 del Código Contencioso Administrativo, pues en estos se pronunciaron, no solo sobre los periodos de 1995, 1996, 1997 y 1998, sino también sobre los comprendidos entre julio de 1995 a diciembre de 1995, de enero a diciembre de 1996, de enero a diciembre de 1997, de septiembre a diciembre de 1998, de octubre a diciembre de 2002, de febrero a diciembre de 2003, de enero a diciembre de 2004 y de enero a diciembre de 2005

Así las cosas, como el demandante en la petición que ahora reclama, radicada el 26 de enero de 2010, solicitó que se decretara la prescripción de los periodos comprendidos entre los años 1995 a 2004, tal como consta a folio 34 del cuaderno principal, y en el oficio de 26 de octubre de 2006 la entidad demandada se pronunció sobre los periodos de 1995 a 2004, incluso hasta los meses de enero a diciembre de 2005, motivo por el cual se infiere, que fueron estos los pronunciamientos de la administración sobre los cuales la demandante ha estado inconforme y debió demandar ante esta jurisdicción con el fin de que se resolviera sobre su legalidad.

En relación con la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido por el Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se instauró la presente demanda, el numeral 2º del artículo 136, preceptúa lo siguiente:

“ART. 136.—Modificado por el artículo 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el artículo 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones.

[…]

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

[…]”

Se advierte entonces que al haberse interpuesto la demanda el 24 de agosto de 2010(22), es decir cuando habían transcurrido 3 años y 3 meses, aproximadamente, desde el día siguiente a la notificación de los actos administrativos objeto de control jurisdiccional, esto es, desde el 27 de octubre de 2006, respecto de la primera respuesta y 27 de diciembre de 2006, en relación con la segunda, operó el fenómeno de la caducidad de la acción.

No es admisible el argumento de la apelante según el cual no se demandaron los oficios antes mencionados, porque ya habían sido objeto de control jurisdiccional, pues, contrario a ello, tal como se verificó, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 4 de junio de 2007, revocó la decisión de primera instancia que los había anulado, por cuanto determinó que la acción de cumplimiento que se ejerció era improcedente para controvertir estos actos, pues el medio judicial idóneo, de acuerdo con lo señalado por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual los actos demandados quedaron revestidos de legalidad.

Ello es así, porque los oficios referenciados dentro de los cuales se dispuso expresamente que la solicitud de prescripción no era procedente, gozaban de la presunción de legalidad, la cual correspondía controvertirse en ejercicio de la acción instituida por el ordenamiento jurídico, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no a través de la acción de cumplimiento, la cual no fue establecida para resolver sobre la legalidad de actos administrativos, sino para la “ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso”, lo que no ocurrió en este caso.

En ese orden, el demandante no podía beneficiarse de su propio error y radicar una nueva petición para que la administración se pronunciara sobre la prescripción de la deuda, con el fin de que emergiera un acto administrativo susceptible de demandarse y con ello revivir el término de caducidad de la acción que dejó vencer al incurrir en la indebida escogencia del medio de defensa dentro del proceso anterior.

El recurrente alega que con esta declaratoria de caducidad, se le cercenó la posibilidad de que se estudiara sobre el decaimiento de los actos administrativos reclamado; sin embargo, se debe aclarar, que al no haber demandado los oficios que resolvieron de fondo las solicitudes de prescripción de la deuda fiscal, tampoco es posible determinar en esta oportunidad si estos habían perdido su fuerza ejecutoria, pues al haber operado dicho fenómeno, el juez queda inhibido para resolver.

De este modo, y de conformidad con el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo la demanda debe contener entre otros requisitos “lo que se demanda” y que según el artículo 138 ib., “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”, y que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen […]”.

En ese orden, se advierte que era requisito indispensable demandar los actos ya mencionados, por medio de los cuales la administración resolvió la solicitud de prescripción, so pena de impedir un pronunciamiento de fondo por parte de esta jurisdicción.

Por lo anterior, la Sala concluye que, en efecto, se demostró la caducidad de la acción y, por ende, confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la Sentencia del 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso instaurado por el Hospital Departamental de Buenaventura contra el Departamento del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(15) Folios 3 y 4 del caderno principal

(16) Folios 99 a 102 del cuaderno principal.

(17) Folios y (sic) a 7 del cuaderno principal.

(18) Folios 8 a 19 del cuaderno principal.

(19) Folios 20 a 33 del cuaderno principal.

(20) Folios 34 a 43 del cuaderno principal.

(21) Folios 103 a 104 del cuaderno principal.

(22) Folio 61, cdno. ppal.