Sentencia 2010-1847 de septiembre 20 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Rad.: 25000-23-15-000-2010-1847-01(AC)

Actor: Jesús Alfaro Popayán Daza

Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Comando General de la Armada Nacional, Dirección de Jurisdicción Coactiva del Ministerio de la Defensa Nacional.

Bogotá, D.C., veinte de septiembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela.

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

3. Carácter subsidiario y excepcional de la acción de tutela.

El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de la improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental.

En múltiples oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con el carácter residual de la acción de tutela. Al respecto, ha señalado enfáticamente su improcedencia ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y efectivos para la protección de los derechos fundamentales, que se alegan comprometidos. En sentencia T-1089 de 2004(2) la Corte reiteró la jurisprudencia referida en los siguientes términos:

“no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”.

También en la Sentencia T-1060 de 2007 señaló que la acción de tutela no se constituye como una instancia adicional en los procesos judiciales contemplados por el ordenamiento jurídico para la definición y resolución de los conflictos legales, siempre y cuando los medios de defensa previstos en su interior, mantengan el nivel de eficacia necesario para proteger los derechos fundamentales de las partes en litigio.

Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable(3).

En cuanto a las características del perjuicio irremediable, esta corporación ha señalado que el perjuicio ha de ser inminente, urgente y grave. En estos términos, la Sentencia T-225 de 1993(4) consideró:

“A) El perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.

C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.

De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”.

Por lo anterior, se puede señalar la improcedencia general de la acción de tutela ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.

4. El caso concreto.

En el caso sub examine el señor Jesús Alfaro Popayán Daza, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso que estimó lesionado por la Dirección de Jurisdicción Coactiva del Ministerio de Defensa Nacional, al emitir el oficio por medio del cual se le informó que “la obligación a su cargo asciende a la suma de $ 80.045.220.00, más los interés legales a la tasa máxima legal vigente a partir de la fecha de ejecutoria del fallo, hasta el día en que se acredite el pago total de la obligación y las costas que se originen dentro del proceso de jurisdicción coactiva se generen” sin que se tuviera en cuenta, el acuerdo realizado por la administración, suscrito por la jueza de Jurisdicción Coactiva y el actor con su respectiva modificación respecto a las cuotas adeudadas, en el cual nunca se fijó lo relacionado con el cobro de intereses, sobre el monto adeudado.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala establecer si se vulnera el derecho fundamental invocado por el accionante y si la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para ordenar que se excluyan los intereses que en sentir de la entidad se le adeudan por los plazos dados al actor para el pago de una sanción impuesta por medio de actos administrativos emitidos en un proceso de responsabilidad fiscal.

Para resolver el problema jurídico planteado deben realizarse las siguientes precisiones, de acuerdo a lo probado dentro del proceso.

Al señor Jesús Alfaro Popayán Daza, se le adelantó una investigación administrativa la cual culminó con el acto administrativo del 30 de enero de 2006, folio 561 a 625, dictado en segunda instancia, mediante el cual modificó el fallo de primera instancia declarándolo administrativamente responsable de la pérdida de 235 uniformes negros, 8 botones y 22 uniformes negros de cabo segundo y ordenándole la cancelación a favor del Estado de la suma de ochenta millones cuarenta y cinco mil pesos doscientos veinte pesos.

Los actos administrativos que lo declararon responsable, se encuentran hoy demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, proceso que se encuentra en trámite en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, folio 11 a 14.

El día 1º de junio de 2006, ante el Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional el señor Jefe Técnico, Jesús Alfaro Popayán Daza y la Juez Coactiva firmaron compromiso de Pago en el cual se fija el número de cuotas en las que pagaría la totalidad de la suma adeuda, impuesta por los actos administrativos atrás referidos, en el cual no se consignó nada sobre el cobro de intereses por los plazos concedidos para el pago total de la suma adeudada, se puso de presente en el mismo que de presentarse incumplimiento del compromiso de pagó sería causal para dar inicio al proceso ejecutivo en su contra. (fl. 164).

El Ministerio de Defensa Nacional profiere el 14 de febrero de 2007 la Resolución 546 mediante la cual se establece el reglamento interno del Recaudo de Cartera de las obligaciones del Ministerio de Defensa”, la cual se fundó en la Ley 1066 de 2006 mediante la cual se dictan normas para la normalización de la Cartera Pública.

La mencionada resolución en su artículo 9º establece que se deben cobrar intereses desde la imposición de la obligación hasta que se realice efectivamente el pago (fl. 169).

El día 22 de febrero de 2007 se realizó una modificación al compromiso de pago suscrito ante el mismo despacho, sobre el faltante de la misma, por valor de setenta y cinco millones cuarenta y cinco mil doscientos veinte pesos (75.045.220), fijándose un número nuevo de cuotas (fl. 168).

Mediante oficio de 16 de marzo de 2006 se le informó al actor que a la firma del compromiso de acuerdo de pago se omitió el cobro de intereses del 1% de conformidad con lo establecido en la Resolución 546 de 2007 (fl. 164 y 165).

Ante dicha comunicación el señor Popayán Daza, mediante escrito del 29 de marzo de 2010, solicitó que se tuviera en cuenta el principio de confianza legítima, que generan en el administrado las actuaciones de la administración, pues se infiere que esta actúa correctamente y que reconsiderará imponer intereses de “financiamiento” al acuerdo de pago suscrito con entidad, máxime cuando este se está cumplimiento cabalmente (fl. 172 a 174).

Mediante oficio de 16 de abril de 2010, se da respuesta a la petición anterior informándosele que por error involuntario se cito la Resolución 546 de 21007, la cual no le es aplicable, pero que en cumplimiento de la Ley 1066 de 2006, se dictan normas para la normalización de la cartera pública, y en ella se establece el cobro de intereses por concepto de obligaciones exigibles a su favor y para el efecto debe seguirse el procedimiento del estatuto tributario.

En este oficio se le comunicó que “la obligación a su cargo asciende a la suma de $ 80.045.220.00, más los interés legales a la tasa máxima legal vigente a partir de la fecha de ejecutoria del fallo, hasta el día en que se acredite el pago total de la obligación y las costas que se originen dentro del proceso identificado con el número JC-494-2008-029CP de jurisdicción coactiva” (fls. 172 a 176).

La Sala debe anotar que existe un trámite que adelanta el Grupo de Jurisdicción Coactiva del Ministerio de Defensa Nacional, dentro del cual se realizó un acuerdo de pago que suscribió la juez coactiva y el actor, que de incumplirse daría lugar al inicio de la ejecución.

Por lo anterior, no se comparte la posición del a quo al afirmar que la entidad accionada tiene la facultad de iniciar proceso de jurisdicción coactiva, pues dicha facultad no está en discusión y que es clara la normatividad de la que se deriva dicho beneficio en cabeza de las entidades del Estado.

De otra parte, tampoco se discute la legalidad del acto sancionador, el cual se constituye en el titulo para adelantar el respectivo cobro coactivo, pues como se corroboró este juicio de legalidad se hará por el juez ordinario contencioso administrativo que en la actualidad tramita el proceso de nulidad y restablecimiento contra dichos actos.

En este orden se precisa lo que lo que en realidad está en discusión es si la administración está facultada para modificar unilateralmente el compromiso de pago, en la forma que efectivamente lo hizo, es decir, mediante comunicación que fija el interés del 1% de la suma con la que se sancionó al actor, sin considerar lo estipulado en el acuerdo de pago y sin tener en cuenta que a la fecha del cobro de los intereses mencionados ya se habían adelantado pagos de conformidad a lo acordado.

Para la Sala la administración revocó de forma unilateral, lo pactado para el cobro de la obligación a cargo del señor Jesús Alfaro Popayán y a través del cual se le permitió pagar por instalamentos dicha obligación y cualquier modificación que a esta acuerdo se haga debe contar con la intervención del deudor, pues de lo contrario se le vulnera el debido proceso.

En este caso la Sala resalta que el acuerdo de pago suscrito el 22 de febrero de 2007, generó en el actor la seguridad y la confianza de lo que se estaba cobrando por la administración era la única suma que adeudaba a la misma, sin suponer que sobre esa suma en el futuro se le cobrarían intereses, pues se realizó este acuerdo bajo el convencimiento de que la administración actuaba acorde con lo estipulado en las normas que rigen dicha forma de cobros.

Así las cosas, la Sala entiende que el convencimiento de buena fe a la que llegó el actor no se puede ver truncado por la administración, quien alega su propio error, trasladando la carga al administrado e imponiéndole una obligación adicional a su cargo como lo es el pago de los intereses de la suma establecida en el fallo de responsabilidad administrativa, sin considerarse que ya se pagó una parte de la deuda y que se ha cumplido con los pagos en los términos señalados en el acuerdo.

Por lo expuesto, se tiene que el administrado, de forma abrupta no puede verse sometido a nuevas condiciones que genera una mayor carga que al inició esta obligado a soportar, por lo que se ve quebrantada la confianza legitima que el administrado deposito en la estabilidad de la actuación de la administración, lo que hace procedente que esta se proteja, por medio de la presente acción(5).

Por lo anterior se tutelara, el derecho al debido proceso del señor Jesús Popayán Daza, ordenándose a la administración no imponer la modificación del acuerdo de pago, sin que se expidan los actos administrativos correspondientes contra los cuales el actor contará con los recursos procedentes, respetándose el debido proceso y permitiendo ejercer el derecho de defensa.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la providencia impugnada, proferida el 15 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca que negó la acción de tutela instaurada por el señor Jesús Alfaro Popayán Daza.

2. TUTELAR el derecho al debido proceso del señor Jesús Alfaro Popayán Daza.

En consecuencia se ordena a la entidad accionada —Ministerio de Defensa Nacional, Jurisdicción Coactiva— abstenerse de realizar la modificación del acuerdo de pago de forma unilateral, en el entendido de que los actos que se dicten al interior del trámite de jurisdicción coactiva permitan al actor interponer los recursos procedentes.

3. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Envíese copia de esta sentencia al tribunal de origen.

Notifíquese».

 

(2) Sentencia T-1089 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Sentencia T-467 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda.

(4) Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(5) Corte Constitucional, T-1094 de 2005 que reitera la finalidad del principio de la confianza legitima en los siguientes términos: “Este principio busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades. Esto quiere decir que el principio de confianza legítima es un mecanismo para conciliar los posibles conflictos que surjan entre los intereses públicos y los intereses privados, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y súbitamente elimina dichas condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”.