Sentencia 2010 01898 de julio 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 2010 01898 01

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Actora: Rosalba Naranjo Duque

Bogotá, D.C., tres de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Pretende la actora que se declare la nulidad de las resoluciones 598 de 14 de abril de 2010, “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un inmueble con todas sus mejoras y anexidades” y 0854 de 18 de mayo de 2010, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 0598 de 14 de abril de 2010”, para controvertir el precio indemnizatorio, y que se restablezca su derecho, según lo expresa en la demanda.

Dado que el a quo no se refirió a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por la parte demandada, se aclara que los actos fueron expedidos por el alcalde de Medellín, luego el municipio sí tiene legitimación y sería el llamado a responder en caso de prosperar la acción.

La inconformidad de la actora, frente a la sentencia apelada, se centra en los siguientes aspectos:

1. Las consideraciones de la resolución acusada 598 de 14 de abril de 2010, que ordenó la expropiación del inmueble de su propiedad, tuvo en cuenta actos administrativos que no existían en el momento en que se expidió la Resolución 466 de 5 de junio de 2009, “Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”, por lo que no se cumple con las condiciones y requisitos para la declaración de urgencia.

Al respecto, se tiene lo siguiente:

Mediante el Acuerdo Municipal 46 de 2006, artículo 485, el Concejo Municipal de Medellín, atendiendo lo dispuesto en el artículo 64(3) de la Ley 388 de 1997, facultó al Departamento Administrativo de Planeación Municipal para declarar las condiciones de urgencia.

La inconformidad que presenta la actora desde la presentación de la demanda, consiste en que la administración no cumplió con las condiciones y requisitos de urgencia, es decir que no existe motivación fáctica para declarar la urgencia, porque la Resolución 466 de 5 de junio de 2009(4), solo mencionó como motivo de urgencia la Resolución 122 de 23 de junio de 2008, Por la cual se declara la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para recreación, provisión de espacios públicos y la construcción de viviendas de interés social en el Barrio Boston, Quebrada santa Elena de la ciudad de Medellín”, y no existe en el plenario copia de este acto administrativo.

Sin embargo, la entidad demandada en su escrito de contestación de la demanda, afirma que el numeral 6 de la Resolución núm. 122 de 2008, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, establece como finalidad de utilidad pública el proyecto “Parque Bicentenario”; antes de la expedición de la resolución que decidió la expropiación del inmueble de la demandante. La anterior resolución, respectivamente, fue adicionada y aclarada por la misma entidad, mediante las resoluciones 290 de 23 de junio de 2009, que no obra en el expediente, y 138 de 23 de marzo de 2010 que aclara el artículo primero de la Resolución 122 de 23 de junio de 2008, que dispuso “Declarar de urgencia la adquisición de los inmuebles necesarios para la generación de espacios públicos y áreas de recreación que hacen parte del Parque Bicentenario de la ciudad de Medellín”.

Lo anterior fue expuesto claramente en la Resolución 466 de 5 de junio de 2009, “Por la cual se inician las diligencias tendientes para la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”, y resuelve hacer oferta de compra para la adquisición mediante enajenación voluntaria directa del inmueble de la señora NARANJO DUQUE.

Además, dicha resolución explicó que en el plan de desarrollo 2008-2011, “Medellín es solidaria y competitiva”, dentro del componente de espacio público se encuentra el Parque Bicentenario, y que el Acuerdo 46 de 2006, por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial, clasificó el Barrio Boston, para localizar el proyecto denominado Parque Bicentenario, zona “que comprende los inmuebles ubicados entre la carrera 38 con la calle 54”; presume la Sala que el inmueble se encontraba en dicha zona, en tanto no se ha mencionado ni alegado lo contrario.

Este acto administrativo, además, cita y transcribe, todas las disposiciones que se aplican para el caso, de las leyes 9ª de 1989, 3ª de 1991 que modifica la anterior, 388 de 1997, artículos 61, 62, 63 (motivos de utilidad pública), 64 (condiciones de urgencia), 65 (criterios para la declaratoria de urgencia) y 66 a 72.

Si bien explícitamente el acto en comento no explica por qué es urgente adquirir predios para adelantar el proyecto Parque bicentenario, lo cierto es que tratándose de planes y programas de la entidad territorial, como ocurre en este caso, operan las condiciones de urgencia de que trata el artículo 65 de la Ley 388 de 1997, que dispone:

”ART. 65º.—Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a:

1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

2. El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio.

3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra.

4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso”. (Resalta la Sala fuera de texto).

Conforme a lo expuesto, la resolución acusada 598 de 14 de abril de 2010, que decidió la expropiación, cumple con las condiciones y criterios para la declaración de urgencia y no es cierto, como lo afirma la actora, que no se dieron a conocer las razones fácticas, pues ellas, conforme a lo explicado, están fijadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en el Plan de Desarrollo y en la Resolución 122 de 23 de junio de 2008, adicionada y aclarada por las 290 de 2009 y 138 de 2010.

2. Que el fallo impugnado dice que los valores asignados por la empresa avaluadora CORALONJAS, no tienen ningún soporte ni fundamento, sin tener en cuenta que dicha empresa se basa en los informes de Construdata, que son más confiables y además la firma contratada por la Administración, que hizo el avalúo - Corporación Avalúos se caracteriza por realizar avalúos muy bajos.

Sobre esta inconformidad, la Sala advierte que el avalúo presentado por CORALONJAS(5), empresa contratada por la actora, incluye unas fotografías tomadas al inmueble y unos planos; señala el área del terreno y describe la construcción; menciona que su valorización es estable, que la vía interna está asfaltada y cuenta con los servicios públicos domiciliarios, excepto gas natural, y fija un precio por metro tomado de los datos de construdata.

Como lo explicó el tribunal a quo, el avalúo presentado por la firma CORALONJAS, no puede considerarse como un valor fundamentado y apoyado en una metodología que conduzca a establecer el valor correspondiente del metro cuadrado en el sector, y no se observan fundamentos técnicos que respalden las cifras señaladas, luego no es apto para que sobre éste se fije el valor indemnizatorio por la expropiación; tampoco desvirtúa el avalúo considerado por la administración.

En contraste, el avalúo presentado por la firma Corporación Avalúos, de fecha 27 de mayo de 2009(6), que el tribunal a quo transcribió en su integridad, contiene información general; información jurídica; descripción general del sector —barrios próximos, vías de acceso, infraestructura vial y de transporte, servicios e infraestructura—; descripción del inmueble; características de la construcción —armazón, muros, pisos, cubierta baños, cocina, conservación, fachada, comodidades—; topografía y relieve; linderos; análisis de los métodos —comparativo o de mercadeo, y de reposición; influencia de la forma del lote en el valor final y fórmula aplicada; afectación de áreas, valor comercial del lote sin afectar, valor comercial del lote afectado y valor comercial de la construcción. El precio comercial del inmueble se fijó por un valor de $ 81.913.208.

Es de anotar que, contrario a lo expresado por la actora, de este avalúo, sí le fue entregada una copia fiel tomada del original, cuando se notificó personalmente de la Resolución 466 de 5 de junio de 2009, en la sede de la Empresa de Desarrollo Urbano, EDU, tal como consta a folio 43 del cuaderno principal.

Ahora bien, señala la actora en su recurso de apelación que no es cierto que el perito de la empresa Corporación Avalúos haya realizado el avalúo como lo ordena el Decreto 1420 de 1998, porque el representante legal de la empresa avaluadora mencionó que se utilizaron las directrices de planeación municipal, sin que éstas consten en el expediente. Para la Sala, este argumento no indica que no se siguieron las pautas fijadas por el mencionado decreto.

Lo cierto es que el avalúo realizado sí menciona en el ítem 2. “el avalúo practicado por el avaluador JUAN CAMILO FRANCO FERLIN a la CORPORACIÓN AVALÚOS se realiza con base en lo estipulado en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, Resolución 762 de 1998 y el anexo de dicha resolución. Resolución 620 de 2008” (Resalta la Sala fuera de texto).

Además en el contrato suscrito el 24 de noviembre de 2008(7), entre el municipio —Secretaría de Hacienda— y la Empresa de Desarrollo Urbano, EDU(8), en el ítem 2.2.1.3 AVALÚO DE INMUEBLES, esta última se compromete a “contratar los avalúos necesarios para establecer el valor del inmueble, siguiendo los lineamientos legales vigentes (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 388 de 1994, Decreto 1420 de 1998 y Resolución 762 de 1998)”.

La Empresa de Desarrollo Urbano contrató a la empresa Corporación Avalúo, quien de conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, legalmente podía realizar el avalúo.

Según el informe de vigilancia administrativa de fecha 17 de septiembre de 2010(9), realizado por la Personería de Medellín, que tuvo como antecedente las quejas presentadas por la comunidad en relación con la construcción del proyecto bicentenario, entre otras, se mencionó: que la comunidad acompañó y participó en el proyecto, que hubo acompañamiento social para el reasentamiento, no se encontraron irregularidades en la contratación de la Corporación Avalúos.

En relación con la metodología este Informe señala “Una vez realizada la auditoría a los avalúos comerciales por parte de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia(10), se confirmó que la metodología aplicada es la correcta”; concluyó la Personería “La Corporación Avalúos sí aplicó la metodología correcta que refiere la normatividad pero se puede evidenciar que existe una gran desinformación por parte de algunos avaluadores”.

Entonces lo procedente era que se desvirtuara por parte de la demandante que el avalúo no cumplió con los parámetros señalados en el Decreto 1420 de 1998, pero ella se limitó a expresar que el avalúo que contrató la Administración no cumplió con lo dispuesto por el citado Decreto, sin demostrarlo.

En cuanto a los contratos de arrendamiento(11), se tiene que no obran facturas ni testimonios que prueben su existencia.

La actora también es vaga en solicitar que se tengan en cuenta unos avalúos realizados por el IGAC que supuestamente aumentaron el avalúo de otros predios en un 50%, pero no los menciona ni especifica.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”, estas circunstancias deben ser probadas por el propietario cuyo bien ha sido expropiado.

Los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad, lo cual significa que corresponde, a quien demanda su declaratoria de nulidad, demostrar que la decisión en ellos contenida no se ajustó a la ley, tarea que en manera alguna llevó a cabo la actora, pues en su recurso de apelación pretende que sea la Sala la que esclarezca la verdad y decrete unas pruebas que bien pudo aportar al proceso, para que se pudiera estudiar su procedencia en segunda instancia, de conformidad con el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo; además, la facultad oficiosa no está diseñada para enmendar la deficiente carga probatoria de las partes, sino para cuando las pruebas que éstas aporten no le den suficientes elementos de juicio al juez.

Así lo ha sostenido esta Corporación, entre otras, en sentencia de 4 de septiembre de 2008 (exp. 1996-02490, actores: Salvador Ospina y otros, consejero ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez), al precisar que:

“… Ante tal circunstancia se hace necesario recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, sin que tal exigencia haya sido satisfecha en el sub iudice; así mismo se advierte que “la Sala no puede entrar a suplir la ausencia absoluta de prueba, porque su facultad oficiosa está prevista para los casos de ambigüedad; e igualmente no puede entrar a mejorar el estado probatorio de la parte demandante(12)…”.

De otra parte, en un proceso de similares circunstancias a las del caso sub júdice, mediante sentencia de 27 de octubre de 2011, que la Sala prohíja (exp. 2005-00027 -01, consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), se dijo:

“La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación por vía administrativa y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción.

En efecto, en sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, exp. 2005-03509-01), dijo la Sala:

“Observa esta corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “MÉTODO COMPARATIVO DE MERCADO”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección” (resaltó la providencia).

En tal sentido, para la Sala es claro que, en este caso, correspondía a los demandantes probar que el valor comercial del inmueble calculado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá a instancias del IDU, no estaba ajustado a los parámetros y criterios expuestos en el Decreto 1420 de 1998 y que, por tanto, no indemnizaba de manera justa y plena los perjuicios causados con la expropiación (…).

(…).

Aunado a lo anterior, el citado avalúo tampoco controvierte en forma directa aquél rendido por la Lonja de Propiedad Raíz a instancias del IDU, ni menciona de qué modo éste incurrió en fallas o pasó por alto los parámetros establecidos en el Decreto 1420 de 1998, pues simplemente se limita a realizar una nueva valoración que, como se dijo, no evidencia ninguna falencia en el precio indemnizatorio reconocido y pagado a los demandantes, de acuerdo con lo dispuesto en las resoluciones 4717 de 2004, 6812 de 2004 y 7907 de 2004.

(…).

De otro lado, aunque los demandantes alegan que el avalúo que sirvió de fundamento al IDU para fijar el precio indemnizatorio, no incluyó el daño emergente y el lucro cesante derivados de la interrupción sobreviniente de los contratos de arrendamiento de los locales comerciales que funcionaban en el inmueble expropiado, lo cierto es que tampoco probaron su existencia, pues dentro del expediente sólo obra como prueba de tales perjuicios, la copia del contrato de arrendamiento del local comercial suscrito el 23 de agosto de 1999 por los señores Florentino Martínez Hernández (arrendador) y Carlos Alberto Pulido B. y Carmen Rosa Barrera Cuervo (arrendatarios), contrato en el que se fijó un canon de arrendamiento de trescientos mil pesos ($ 300.000), pactándose como término de duración seis (6) meses, lo cual significa que para el 15 de abril de 2004, fecha en que se dispuso la expropiación por vía administrativa, no estaba vigente.

Así las cosas y pese a que es cierto que la indemnización que se reconoce a quienes se ven afectados con la expropiación, tiene carácter reparatorio y debe comprender no sólo el precio del bien sino los demás perjuicios que pudieron causarse con tal medida, incluidos el daño emergente y el lucro cesante, es deber del interesado probar ante la jurisdicción contencioso administrativa, i) cuáles son los perjuicios y ii) su nexo de causalidad con la expropiación decretada, lo que no ocurrió en el asunto de la referencia”.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Folios 93 a 101 del cuaderno principal.

2 Folios 455 a 464 del cuaderno principal.

3 “Artículo 64. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el Concejo Municipal, o la Junta Metropolitana según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos”.

4 Folios 15 a 35 del cuaderno principal.

5 Folios 74 a 79 ibídem.

6 Folios 36 a 42 ibídem.

7 Folios 238 a 260 ibídem.
Cláusula “Primera. Objeto: la EDU se compromete para con el municipio de Medellín a gerenciar, coordinar y realizar actividades inherentes a la adquisición de los inmuebles y mejoras requeridos para la ejecución de los proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011, empleando los mecanismos previstos en la normatividad vigente”.

8 La Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín, EDU, según lo menciona el contrato que celebró con el municipio de Medellín-Secretaría de Hacienda, es una empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada del orden municipal, cuyo objeto social es el desarrollo de proyectos urbanísticos e inmobiliarios para el mejoramiento de la ciudad de Medellín y el bienestar de los ciudadanos.

9 Folios 389 a 448 ibídem.

10 Las oficinas de catastro pueden hacer avalúos catastrales (L. 14/84) como su nombre lo indica y avalúos comerciales (L. 388/97) de conformidad con las directrices que les fije el IGAC. Se consideran como tales las del Distrito Capital, Cali, Medellín y Antioquia.

11 Folios 72 y 73 ibídem.

12 Sentencia del 18 de marzo de 2004, expediente 14.338.