Sentencia 2010-02107 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 5001233100020100210701

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Acción popular

Actor: Andrés de Jesús Mazo Sepúlveda

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política dispone:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (ago. 25) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

“ART. 2º—Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Ahora, en el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son los derechos colectivos, contemplados en los literales d) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la interposición de la acción popular.

6.1. Caso concreto.

En el presente caso, el actor pretende que se amparen los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas , de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que estimó violados porque en las instalaciones de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte, ubicada en la carrera 47 Nº 52-122 centro comercial “El Paso”, no cuentan con rampas de acceso para discapacitados.

Del material probatorio se destaca:

• Cuatro (4) fotografías aportadas por el demandante, sin fecha, con las cuales se advierte que es necesario ascender por una serie de escaleras hasta la puerta de ingreso de la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte(2).

• Copia del Acta de visita practicada el día 23 de octubre de 2009 a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte por la funcionaria del Grupo de Infraestructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, Claudia Rodríguez Daza y, enviada a la doctora Ángela Santacruz, coordinadora de Grupo de Infraestructura de Superintendencia de Notariado, en la cual se señaló que la oficina de instrumentos públicos se encuentra ubicada dentro del Centro Comercial “El Paso” y para acceder a esta es necesario ascender dos tramos de escaleras pertenecientes al centro comercial y otros dos dentro de las instalaciones de la oficina. Se destaca:

“La Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte se encuentra ubicada en el Centro Comercial El Paso en el centro de la ciudad, para acceder a la zona de atención es necesario subir cuatro tramos de escalera desde el andén, de los cuales dos son del centro comercial y dos dentro de las instalaciones de la oficina”.

(...).

“Es necesario realizar la construcción de la rampa de acceso a personas discapacitadas desde la zona común del Centro Comercial hasta el salón de usuarios. Asimismo la coordinadora de la ORIP solicitó a la administradora del centro comercial dar solución para el acceso mediante la rampa o algún tipo de mecanismo que permita llegar a la puerta de la oficina a las personas con discapacidad, cabe anotar que en este caso, la entidad debe aportar la cuota que le corresponda de acuerdo con el porcentaje de participación que se tenga en la copropiedad”

• Copia de tres (3) comunicaciones entre Hernando Colmenares (secretario general de la Superintendencia Delegada para el Registro) y Luz Edith Marín Rodríguez (directora Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín), Ángela María Sánchez (coordinadora grupo de infraestructura de la SNR) a Gladys Eugenia Vargas (profesional oficina jurídica SNR) y a Luz Edith Marín Rodríguez (directora Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín) de 16 de marzo, 16 de julio y 13 de septiembre de 2010 respectivamente; en las cuales se analiza la alternativa de trasladar la sede de la oficina, y se destaca el estudio de varios inmuebles que gozan de condiciones más favorables y desfavorables para la atención de los usuarios, especialmente para la accesibilidad de las personas con movilidad reducida(3).

Le corresponde a la Sala determinar si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte y el centro comercial “El Paso” violaron los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por no contar en sus instalaciones de la carrera 47 Nº 52-122 adecuadas con rampas para el acceso de personas discapacitadas.

1. De la protección constitucional y legal de las personas con movilidad reducida.

Para tales efectos, es preciso señalar que en Colombia existe protección especial, constitucional y legal, para personas con movilidad reducida.

La Constitución Política de Colombia en su artículo 47 impone la obligación del Estado de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, estableciendo que se les prestará la atención especializada que requieran.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 13 de la Carta, con el fin de garantizar una igualdad real y efectiva en favor de los grupos discriminados o marginados y lograr la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

Así, con el fin de materializar la consecución de los citados artículos constitucionales, se expidió la Ley 361 del 7 de febrero de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”; particularmente el título IV contentivo del artículo 43 dispone:

“establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad. Así mismo se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada” (...).

“PAR.—Los espacios y ambientes descritos en los artículos siguientes, deberán adecuarse, diseñarse y construirse de manera que se facilite el acceso y tránsito seguro de la población en general y en especial de las personas con limitación”.

De igual forma en el artículo 44 (ibídem) se refiere a las nociones generales de accesibilidad y barreras físicas así: “se entiende por accesibilidad como la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en estos ambientes. Por barreras físicas se entiende a todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas”.

Complementa esta definición con el artículo 46 de la misma ley, al establecer que “la accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto, deberá ser tenida en cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios. El Gobierno reglamentará la proyección, coordinación y ejecución de las políticas en materia de accesibilidad y velará porque se promueva la cobertura nacional de este servicio”.

En este orden de ideas, con el propósito de eliminar las barreras arquitectónicas, el artículo 47 de la mencionada ley dispone:

“la construcción, ampliación y reforma de los edificios abiertos al público y especialmente de las instalaciones de carácter sanitario, se efectuarán de manera tal que ellos sean accesibles a todos los destinatarios de la presente ley. Con tal fin, el Gobierno dictará las normas técnicas pertinentes, las cuales deberán contener las condiciones mínimas sobre barreras arquitectónicas a las que deben ajustarse los proyectos, así como los procedimientos de inspección y de sanción en caso de incumplimiento de estas disposiciones. Las instalaciones y edificios ya existentes se adaptarán de manera progresiva, de acuerdo con las disposiciones previstas en el inciso anterior, de tal manera que deberá además contar con pasamanos al menos en uno de sus, dos laterales.

El Gobierno establecerá las sanciones por el incumplimiento a lo establecido en este artículo”.

En desarrollo de las anteriores disposiciones se expide el Decreto 1538 de 2005 con el fin de regular la Ley 361 de 1997, estableciendo en su artículo 1º el ámbito de aplicación de la norma:

“a) El diseño, construcción, ampliación, modificación y en general, cualquier intervención y/u ocupación de vías públicas, mobiliario urbano y demás espacios de uso público;

b) El diseño y ejecución de obras de construcción, ampliación, adecuación y modificación de edificios, establecimientos e instalaciones de propiedad pública o privada, abiertos y de uso al público”.

Implantando a su vez en el artículo siguiente otras definiciones como:

“Barreras arquitectónicas: son los impedimentos al libre desplazamiento de las personas, que se presentan al interior de las edificaciones”.

“Movilidad reducida: es la restricción para desplazarse que presentan algunas personas debido a una discapacidad o que sin ser discapacitadas presentan algún tipo de limitación en su capacidad de relacionarse con el entorno al tener que acceder a un espacio o moverse dentro del mismo, salvar desniveles, alcanzar objetos situados en alturas normales”.

Asimismo, el artículo 3º establece que “las disposiciones contenidas en la Ley 361 de 1997 y en el presente decreto, se entenderán incorporadas en los planes de ordenamiento territorial y en los instrumentos que los desarrollen o complementen y serán de inmediata aplicación”.

De las pruebas aportadas al proceso se evidencia que los deberes legales previstos en las normas referidas han sido incumplidos por la autoridad pública demandada, debido a que no ha adecuado sus instalaciones de manera tal que facilite la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, pues para hacer uso de los servicios que se prestan en la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte, se debe transitar por 4 tramos de escaleras, no existiendo rampas u otras alternativas para garantizarles su fácil y seguro desplazamiento.

En este sentido, el actor aportó con la demanda cuatro (4) fotografías en las cuales se observan las instalaciones de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte, ubicada en el segundo piso del Centro Comercial “El Paso”, y para su acceso es necesario ascender por tres tramos de escaleras hasta la puerta de ingreso de dicha oficina.

De igual manera, se destaca la copia del acta de visita practicada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte por la funcionaria del Grupo de Infraestructura, Claudia Rodríguez Daza y, las copias de comunicaciones entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte; de lo cual se logra apreciar que para ingresar a esta se debe transitar por 4 tramos de escaleras (de los cuales dos son del centro comercial y dos dentro de las instalaciones de la oficina) dificultando el acceso a las personas con movilidad reducida. Se evidencia además que de esta situación tienen conocimiento la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte desde octubre de 2009 y debido a lo anterior se han estudiado diferentes alternativas para superarla como la construcción de rampas o su eventual traslado. Sin embargo, a la fecha de la presentación de la demanda no se había implantado ninguna solución.

Por todo lo anterior, la Sala considera que los derechos colectivos “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y a “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” están siendo vulnerados por la omisión imputable a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte y el centro comercial “El Paso”, por no adecuar sus instalaciones de acuerdo con la normatividad vigente, en los términos aludidos en la Ley 361 de 1997 y su Decreto Reglamentario 1538 de 2005., para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida.

Ahora bien, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte (Superintendencia de Notariado y Registro) alegó como defensa la incapacidad de la demandada para comparecer al proceso, indebida acción, falta de legitimación en la causa por activa y agotamiento de la jurisdicción.

2. La acción popular es una acción principal y procede para perseguir el cumplimiento de un deber legal.

En oportunidades anteriores, esta corporación se ha pronunciado sobre la naturaleza principal y autónoma de las acciones populares, su procedencia no depende de la existencia o no de otras acciones, al respecto ha señalado:

“... la Sala considera que el auto impugnado debe ser revocado por cuanto las acciones populares, según la regulación que de ellas se encuentra prevista en la Ley 472 de 1998, tienen naturaleza principal y no residual, a diferencia de las acciones de tutela y de cumplimiento que, por disposición legal, sí ostentan el carácter de subsidiarias.

En ese orden de ideas, es claro que las acciones populares son únicas e independientes de los procedimientos o actuaciones administrativas, así como de las acciones ordinarias o especiales que se puedan promover para resolver controversias en las que se encuentren en juego derechos e intereses colectivos, por lo que las mismas proceden pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, dado su carácter de medio de defensa judicial principal y no alterno tendiente a su protección y sin que pueda exigirse como requisito de procedibilidad para su admisión el agotamiento previo de la vía gubernativa ni la constitución en renuencia de la autoridad demandada, por no haberlo previsto así el legislador”(4).

De igual forma, en reiterada jurisprudencia de esta corporación se ha señalado que:

“Así las cosas es claro que cuando las pretensiones de la demanda se dirijan a obtener la protección de intereses colectivos para cuyo efecto sea necesario ordenar el cumplimiento de un deber legal previsto en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, el mecanismo judicial idóneo es la acción popular pues la orden de cumplimiento del referido deber se entiende incluida en la protección de los intereses colectivos”(5).

3. Legitimación en la causa por pasiva en las acciones populares.

La Superintendencia de Notariado y Registro arguye que la demanda fue dirigida contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte, entidad sin personería jurídica debido a que es una dependencia de la Superintendencia de Notariado y Registro según lo dispuesto por el artículo 26 del Decreto 412 de 2007 y, por lo tanto, no podía ser parte demandada en el proceso.

El artículo 5º de la Ley 472 de 1998 desarrolla los principios de las acciones populares, estableciendo:

“ART. 5º—Trámite.El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando estos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.

El juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.

Promovida la acción, es obligación del Juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda”.

Además el artículo 14 de la misma ley, dispone las personas contra quienes se debe dirigir esta acción constitucional.

“ART. 14.—Personas contra quienes se dirige la acción.La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”.

Al analizar en conjunto estos dos artículos concluimos que no tiene fundamento la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro.

Si bien es cierto; que la demanda se notificó a la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Medellín (dependencia de la Superintendencia de Notariado y Registro) esta le manifestó al tribunal(6) que remitió la demanda a la jefe jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro para que participara en el proceso.

De otra parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia garantizó a las partes el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción de las partes, además, de hacer efectivos los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía y eficacia de las acciones populares consagrados en el ordenamiento jurídico Colombiano, ya que la Superintendencia de Notariado y Registro participó desde la contestación de la demanda en el proceso, y al Centro Comercial El Paso se le notificó mediante oficio HBC 6908 la existencia de acción popular en estudio para que se manifestara al respecto, sin pronunciamiento alguno.

De lo anterior se colige que no le asiste razón a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte, al manifestar que no podía ser demandada en el proceso por carecer de personería jurídica, pues como se expuso anteriormente, la Superintendencia de Notariado y Registro participó en su defensa.

4. Agotamiento de la jurisdicción.

Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 11 de septiembre de 2012 con ponencia de la honorable consejera Dra. Susana Buitrago Valencia unificó jurisprudencia sobre la procedencia de la figura del agotamiento de la jurisdicción en las acciones populares y sus presupuestos, al señalar que:

“ciertamente, existe la necesidad que sea la Sala Plena del Consejo de Estado la que unifique la tesis en torno al tema de si en los procesos de acción popular procede la acumulación, o si por el contrario, debe aplicarse la figura del agotamiento de jurisdicción y rechazar las subsiguientes demandas iguales que se promuevan, instando al nuevo actor popular a que intervenga a título de coadyuvante en el primer proceso que ya se encuentra en trámite.

De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5º de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares(7), cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción”(8).

Sobre el “agotamiento de jurisdicción”, no son de recibo los argumentos de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte, en el sentido que la acción impetrada debe ser rechazada por operar este fenómeno, debido a que se no se demostró la existencia de ningún proceso que se haya iniciado con anterioridad al caso sub examine, con el mismo objeto, supuestos fácticos y contra el mismo demandado.

5. Incentivo económico.

Ahora bien, en cuanto al reconocimiento del incentivo, luego de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que consagraban el incentivo económico para el actor popular; el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 3 de septiembre de 2013 unificó jurisprudencia sobre el tema, al señalar que:

“Pues bien, para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los recursos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425, dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiera predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal.

(...).

En conclusión, el acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo”(9).

Por tales motivos, la Sala considera acertado negarle el incentivo económico al actor, quien aunque interpuso la acción en vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 (oct. 6/2010), estos fueron derogados por la Ley 1425 de 2010; siendo improcedente el reconocimiento del estímulo económico independientemente de la naturaleza que corresponda a dichas disposiciones.

Así las cosas, la Sala procederá a modificar la sentencia del a quo, en el sentido de ordenar al Centro Comercial “El Paso” junto a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte (Superintendencia de Notariado y Registro), que adecue sus instalaciones físicas y edificaciones en los términos de la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 de 2005 para facilitar el acceso a las personas con movilidad reducida. Y se confirmarán los numerales primero y segundo de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia referidos al amparo de los derechos colectivos invocados y al no reconocimiento del incentivo económico al actor.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral segundo de la providencia recurrida, así:

“2. se concede un término de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la presente decisión, para que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín - Zona Norte (Superintendencia de Notariado y Registro) y el Centro Comercial “El Paso” acrediten, la adecuación de sus instalaciones de funcionamiento, en los términos aludidos en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 de 2005”.

2. CONFÍRMASE los numerales primero y tercero de la providencia apelada.

3. REMÍTASE copia del presente fallo con destino a la Defensoría del Pueblo, para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Folios 12 y 13.

(3) Folios 76 a 79 y 91 a 94.

(4) Consejo de Estado, Sección Primera, 3 de mayo de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, radicación 25000-23-25-000-2005-01607-01 (AP).

(5) Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso, 6 de mayo de 2010, radicación 63001-23-31-000-2005-01685-01 (AP), actor: Leonardo Gómez Cuartas.

(6) Folio 24.

(7) Aunados a los de concentración, eventualidad e informalidad como principios generales del Código de Procedimiento Civil.

(8) Sentencia de 11 de septiembre de 2012, M.P. Susana Buitrago Valencia, radicado 41001-33-31-004-2009-00030-01.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de septiembre de 2013, actor: Javier Elías Arias Idárraga, radicado 17001333100120090156601, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.