Sentencia 2010-02203 de julio 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “C”

Rad.: 05001-23-31-000-2010-02203-01 (40.849)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Santiago de Jesús Estrada y otros

Demandado: Municipio de Itagüí

Referencia: Acción contractual

Bogotá, D.C., veintiséis de julio de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, en atención a que se trata de un auto interlocutorio que pone fin al proceso, emitido en primera instancia por un tribunal de lo contencioso administrativo.

Al resolver el problema suscitado, se hará el análisis del régimen de expropiación para efectos de reforma urbana, y de la acción procedente en los conflictos presentados en el marco de un proceso de expropiación judicial, concluido en la etapa de enajenación voluntaria.

1. En nuestro ordenamiento jurídico existen disposiciones constitucionales y legales encaminadas a preservar la propiedad privada como derecho individual, en virtud de su importancia en el desarrollo de la sociedad, sin embargo esta protección no es absoluta dado que existen limitaciones al ejercicio de este derecho por motivos de utilidad pública o interés social.

En desarrollo del artículo 58(2) de la Constitución Política, el legislador estableció el régimen de expropiación para efectos de la reforma urbana, que se encuentra principalmente, en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, que regulan el proceso de expropiación por vía judicial y administrativa, la enajenación voluntaria y reglas especiales de procedimiento en materia de expropiación judicial; por otro lado, la ley enumera, los motivos de utilidad pública(3) y de interés social por los que procede la expropiación, y establece cuáles son las entidades competentes para practicarla. Además, a su vez, el legislador creó como regla general, la expropiación por vía judicial en materia de reforma urbana.

El proceso de expropiación consta de tres fases: (i) previa, donde la entidad realiza una oferta de compra, en un esfuerzo por adquirir el inmueble mediante acuerdo entre las partes. El precio base de la oferta lo señala la entidad, y tiene como punto de partida el valor comercial fijado por el Instituto Agustín Codazzi; (ii) posteriormente aparece la fase de negociación, en la que se fija el precio del bien, las condiciones y la forma de pago. Una vez se logra un acuerdo en relación con los elementos esenciales del negocio jurídico, éste se perfecciona por medio de un contrato, que será de compraventa o de promesa de compraventa. Esta fase se denomina “enajenación voluntaria” cuando la expropiación es por vía judicial y cuando es por vía administrativa se conoce como “negociación directa”; y finalmente (iii) se da la expropiación propiamente dicha, en la que se realizan las actuaciones tendientes a la obtención material del inmueble(4).

Claro está que el contrato celebrado por la entidad y el particular, en el marco de un proceso de expropiación por vía administrativa, en la fase de enajenación voluntaria, es de naturaleza estatal(5), de lo cual se infiere la procedencia de la acción contractual en los conflictos que surjan entre las partes, en cualquier fase de la negociación, ya sea pre-contractual, contractual o post contractual.

2. El régimen de expropiación para efectos de reforma urbana, integrado principalmente por las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, regula la figura de la expropiación y contiene normas especiales de procedimiento en la materia.

El legislador impone a la entidad estatal la obligación de utilizar los bienes adquiridos o expropiados para los fines que se obtuvieron, y para ello fija un plazo máximo de 5 años, contados a partir de la fecha de adquisición. Sino los utiliza debe enajenarlos al vencimiento del término anterior(6). La Ley 9º de 1989 regula de manera especial esta venta, e indica que el primer vendedor goza del derecho preferencial de readquirir el inmueble vendido o expropiado, y que una vez la entidad tenga la intención de vender debe ofertárselo a éste o a sus causahabientes. La norma también consagra los efectos jurídicos del negocio realizado sin observancia de las obligaciones que la entidad debe cumplir en curso de este trámite, y dispone instrumentos jurídicos a favor del propietario anterior que se ve afectado con la venta realizada por la entidad sin cumplir las formalidades legales. En relación con lo anterior, el artículo 34 de la Ley 9ª del 1989, dispone:

“ART. 34.—En el evento de la venta, los propietarios anteriores tendrán un derecho preferencial irrenunciable a adquirir los inmuebles, por el avalúo administrativo especial que fije el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el procedimiento señalado en la presente ley y en los mismos plazos en que pagó la entidad adquirente. El avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18. La entidad pública notificará al propietario anterior o a sus causahabientes de su intención de vender y éstos dispondrán de un plazo de dos (2) meses para aceptar o rechazar la oferta. Si éstos no tuvieran interés en adquirirlos o guardaren silencio sobre la oferta durante el término previsto, o la rechazaren, dichos bienes serán vendidos. Será absolutamente nula la venta que se efectúe con pretermisión de lo dispuesto en el presente inciso. La obligación de las entidades públicas de vender preferencialmente a los propietarios anteriores o sus causahabientes será exigible judicialmente por la vía ejecutiva. Esta acción caducará dos (2) meses después del vencimiento del término de cinco (5) años previstos en el artículo anterior. Caducada la acción, cualquier persona interesada podrá exigir que dichos inmuebles se enajenen mediante licitación pública. Cuando un municipio o área metropolitana no hayan previsto la licitación pública para la venta de inmuebles, cualquier persona podrá demandar su venta en pública subasta, por la vía ejecutiva. Para el efecto previsto en el presente artículo, entiéndese por propietarios anteriores a quienes hubieren transferido el dominio de sus inmuebles a la entidad pública” (resaltado fuera del texto original).

De la norma transcrita se observa que son diferentes las reglas especiales de procedimiento contempladas en esta ley, y que de manera particular se establece la acción ejecutiva como la procedente para exigir el cumplimiento de la obligación que tiene la entidad de retrovender el inmueble comprado o expropiado, para lo cual contempla un término de caducidad de 2 meses contados a partir del vencimiento de los 5 años que la entidad tiene como plazo para destinar el bien a los fines que motivaron la adquisición.

En virtud del principio de especialidad se entiende que la disposición que regula de manera particular un supuesto de hecho, prima sobre la general, por lo que en un eventual conflicto de normas debe aplicarse la especial.

3. Ahora bien, corresponde a la Sala analizar el caso concreto para determinar la acción procedente en particular, y si operó el fenómeno de la caducidad.

En la demanda presentada, en ejercicio de la acción contractual, los antiguos socios de la sociedad Estrada Ltda., pretenden la declaratoria de responsabilidad del municipio de Itagüí por los daños ocasionados con la omisión de retrovenderles de manera preferencial, en su calidad de primer propietario del inmueble afectado en el proceso de expropiación culminado con la escritura de compraventa 421 del 30 junio de 1995. La causa petendi que sirve de fundamento a las pretensiones es que la entidad territorial, además de no utilizar los bienes para los fines que motivaron el proceso de adquisición, no cumplió con las obligaciones que le impuso la ley, en el evento de la venta de bienes adquiridos en el marco de una expropiación.

En el caso concreto es preciso aclarar que si bien la acción contractual procede para solucionar los conflictos que surgen en virtud del contrato de compraventa celebrado entre las partes, la Ley 9ª de 1989 contempla una norma especial que brinda al demandante una herramienta jurídico-procesal para defender sus intereses, en el supuesto de la venta de un bien adquirido en un proceso de expropiación. El artículo 34 de la citada ley establece la acción ejecutiva como procedente para exigir el derecho del primer propietario que se ve afectado por la venta realizada sin el lleno de los requisitos legales.

En el caso sub examine se observa que la compraventa celebrada se perfeccionó el 30 de junio de 1995, por lo que el municipio de Itagüí contaba con plazo hasta el 30 de junio del 2000 para utilizar los inmuebles obtenidos en virtud del proceso de expropiación y en razón de los fines que la motivaron; así las cosas, se colige que el demandante tenía hasta el 30 de agosto del 2000 para ejercitar la acción ejecutiva, de allí que a todas luces se evidencia la caducidad de la acción.

Claro está que en gracia de discusión puede argumentarse que las pretensiones de la demanda no están encaminadas a que se retrovenda el bien adquirido, sino a obtener la indemnización por la omisión de la entidad en relación con su obligación en el trámite de la venta. Frente a esto es necesario señalar que no es dable al demandante, por medio de la acción contractual, pedir la reparación de un daño en cuanto asumió una actitud pasiva al no ejercer de manera oportuna los instrumentos jurídicos a su disposición, para lograr que se le vendiera el inmueble. Esto es, si hubiera actuado oportunamente, el negocio de la venta lo habría podido exigir para sí, o bien habría pedido la nulidad del contrato celebrado por la entidad con otra persona. Así es que, el daño que asevera padecer proviene de su propia conducta, al no exigir en el momento pertinente el derecho de ser preferido en una nueva venta.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada del a quo pero por las razones señaladas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C

RESUELVE:

1. Confírmase el auto proferido el 23 de noviembre de 2010, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que rechazó la demanda por caducidad de la acción.

2. Por secretaría, devuélvase el expediente tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) ART. 58.—(Modificado por el art. 1º, Acto Legislativo 1 de 1999) Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. Constitución Política de Colombia.

(3) ART. 58.—Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9º de 1989, quedará así “Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes”.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-1074 del 04 de diciembre de 2002. M.P. Manuel Cepeda Espinosa.

(5) La jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterativa en señalar que naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico sino de la naturaleza jurídica de las partes, así las cosas, se entiende como “contrato estatal” todo el celebrado por las entidades públicas del estado, en adopción del criterio orgánico para su definición. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia Radicación 18.162. C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Radicación 16.246. C.P. Hernán Andrade Rincón.

(6) Ley 9ª de 1989. Artículo 33. Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos. En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior (...).