Sentencia 2011-00004 de abril 6 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Expediente: 11001-03-25-000-2011-00004-00

Nº Interno: 0030-2011

Consejero Ponente:

Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Pedro Pablo Herrera Herrera

Bogotá, D.C., seis de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión previa

El artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, dispone:

“El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente:

ART. 146A.—Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”.

Conforme la disposición transcrita, el presente asunto correspondería definirlo al magistrado ponente.

No obstante, la Sala asume la competencia, con fundamento en lo previsto en el artículo 14 del Acuerdo 58 de 1999 (Reglamento CE), de conformidad con el cual, las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado sesionarán conjuntamente, entre otros aspectos, para:

“(…) unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros”.

El problema jurídico

Se trata de establecer los efectos procesales del auto de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010(1), para determinar si en el presente caso están viciadas de nulidad las actuaciones surtidas, con anterioridad a su expedición, por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, o esta Corporación puede avocar el conocimiento del proceso en el estado en que se encontraba al momento de ser remitido.

Para resolver el problema antes planteado la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos:

1. De la competencia residual del Consejo de Estado privativa y en única instancia en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con o sin cuantía cuando se controvierten sanciones disciplinarias administrativas que implican retiro definitivo del servicio.

En auto del 4 de agosto de 2010 proferido dentro del radicado interno 1203-2010, demandante, Carlos Alberto Velásquez Martínez y otro, se estableció que el Consejo de Estado es competente privativamente y en única instancia en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se demandan los actos administrativos mediante los cuales se imponen sanciones administrativas consistentes en retiro definitivo del servicio, es decir, destitución, sin importar si el proceso tiene cuantía o no.

El factor de competencia en estos casos, tratándose de destitución como la máxima sanción disciplinaria, se fijó por la naturaleza del asunto y no por la cuantía, pues ésta estaba generando un trato diferenciado injustificado, frente a dos situaciones de hecho en las que la naturaleza de la sanción era la misma, siendo así, el factor objetivo de la naturaleza del asunto debe primar sobre cuantía como factor para fijar la competencia en este tipo de procesos. Al respecto la Sala se lo expuso en los siguientes términos:

“(…).

La Sala, con el fin de resolver el problema jurídico planteado y definir la regla de competencia para el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales se controviertan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro definitivo del servicio, con o sin cuantía, procede al siguiente análisis.

Ahora bien, la línea de interpretación que antecede, ha suscitado decisiones judiciales contradictorias al interior de los juzgados y tribunales del país, correspondiendo a esta Sala, unificar los distintos criterios interpretativos en materia de la aplicación de las reglas de competencia respecto de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierta la legalidad de actos administrativos que imponen sanción disciplinaria de destitución.

Para la Sala, la aplicación de reglas de competencia previstas en los artículos 128 (13) y 134B del Código Contencioso Administrativo, atendiendo al factor cuantía, en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierten actos administrativos que imponen la sanción de destitución, genera un trato desigual respecto del juez natural de la acción.

Así las cosas, debe procurar esta Sala, la interpretación normativa que permita aplicar una misma regla de competencia para los asuntos en los que se acusen esta clase de actos administrativos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, independientemente si tienen o no cuantía, pues la naturaleza del asunto, que a su vez el legislador ha fijado como factor objetivo de competencia según el artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, que no difiere en uno y otro caso, debe constituir el factor determinante para aplicar en esos asuntos una misma regla de competencia, sin importar si el proceso tiene o no cuantía.

De tal manera que, el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, con o sin cuantía, en los cuales se controviertan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro definitivo del servicio, esto es, la destitución del cargo, corresponde en UNICA INSTANCIA al Consejo de Estado”.

2. De los efectos procesales del auto del 4 de agosto de 2010 frente a las actuaciones surtidas por los juzgados o tribunales administrativos en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía en los cuales discutían sanciones disciplinarias administrativas que implican retiro definitivo del servicio.

Los juzgados y tribunales administrativos en atención a un criterio de interpretación literal avocaron el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía en los cuales discutían sanciones disciplinarias administrativas que implican retiro definitivo del servicio, en razón del factor cuantía de conformidad con la regla de establecida en el numeral 1º del artículo 134 del Código Contencioso Administrativo, y atendiendo lo señalado en los autos de 12 octubre de 2006(2), 27 de marzo de 2009(3) y 12 de marzo de 2010.

Ahora bien con fundamento en el auto del 4 de agosto de 2010(4) que expresa un criterio de interpretación sistemática fundamentado en las razones que se expusieron en el numeral 2º de la presente providencia, los juzgados y tribunales administrativos han remitido por competencia funcional al Consejo de Estado los referidos procesos.

En este punto se precisa indicar cuáles son los efectos procesales del auto del 4 de agosto de 2010 frente a las actuaciones surtidas por los juzgados y los tribunales en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía en los cuales discutían sanciones disciplinarias administrativas que implican retiro definitivo del servicio.

A este respecto señala el numeral 2º del artículo 140(5) del Código de Procedimiento Civil que la falta de competencia funcional es una causal de nulidad que además es insaneable tal como lo indica el inciso final del artículo 144, y de otro lado según el artículo 146 “la nulidad sólo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo”.

En este mismo sentido la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1998(6) manifestó:

“…la nulidad originada en la falta de competencia funcional o en la falta de jurisdicción no es saneable. ¿Por qué? Porque siendo la competencia funcional la atribución de funciones diferentes a jueces de distintos grados, dentro de un mismo proceso, como se ha dicho (primera y segunda instancia, casación, revisión, etc.), el efecto de su falta conduce casi necesariamente a la violación del derecho de defensa, o a atribuir a un juez funciones extrañas a las que la ley procesal le ha señalado…”.

De otro lado, en lo atinente a los efectos de la declaratoria de nulidad, Hernán Fabio López Blanco señala que de conformidad con el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil se “evidencia que en algunos casos, por la índole que tienen determinadas causales, la afectación comprende necesariamente la totalidad del proceso a partir del auto admisorio de la demanda exclusive, tal como sucede, por ejemplo, cuando la que se declara es la indebida notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo, mientras que en otras hipótesis serán apenas parciales esas consecuencias”(7).

De lo hasta aquí expuesto se concluye que para identificar las actuaciones viciadas de nulidad en los referidos procesos se debe establecer: i) el hecho o motivo que ocasionó la nulidad y ii) los actos que se surtieron posteriormente. Esto con el objeto de que el juez proceda a declararlas nulas, dejando a salvo las validez de las pruebas practicadas respecto de quienes tuvieron la oportunidad de contradecirlas e indicando las actuaciones que deberán renovarse.

Del caso concreto

En el asunto bajo análisis el actor presentó el 27 de noviembre de 2008 ante los juzgados administrativos la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que controvertía el acto administrativo que lo sancionó con destitución del cargo.

El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá avocó el conocimiento del proceso, mediante auto del 20 de febrero de 2009 admitió la demanda y en auto del 25 de septiembre de 2009 abrió el proceso a pruebas.

Dicho juzgado, en atención a un criterio de interpretación literal tramitó el proceso, estableciendo la competencia en razón del factor cuantía de conformidad con la regla de establecida en el numeral 1º del artículo 134 del Código Contencioso Administrativo, y atendiendo lo señalado en los autos de 12 octubre de 2006(8), 27 de marzo de 2009(9) y 12 de marzo de 2010.

Con fundamento en el auto del 4 de agosto de 2010(10) que expresa un criterio de interpretación sistemática(11), el referido Juzgado resolvió remitir el proceso al Consejo de Estado por competencia funcional, dado que esta Corporación asumió la competencia en única instancia de ese tipo de procesos, es decir, los de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía en los que se controvierten actos administrativos que implican una sanción administrativa consistente en destitución (retiro definitivo del servicio).

Ahora bien, se analizarán los efectos del auto del 4 de agosto de 2010 frente a la validez de las actuaciones surtidas con anterioridad por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía en el que se controvierte la sanción disciplinaria de destitución, promovido por el accionante contra la Nación —Ministerio de Relaciones Exteriores—, que en razón del referido auto es competencia del Consejo de Estado.

Con este propósito se entrará a analizar de conformidad con lo establecido en los artículos 140 numeral 2º(12), 144 y 146(13) del Código de Procedimiento Civil, referentes a las causales de nulidad y a los efectos de la misma, qué actuaciones están viciadas de nulidad por falta de competencia funcional en el trámite del presente proceso mientras cursó ante el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

Señala el numeral 2º del artículo 140 que la falta de competencia funcional es una causal de nulidad que además es insaneable tal como lo indica el inciso final del artículo 144, y de otro lado según el artículo 146 “la nulidad sólo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo”.

De lo hasta aquí expuesto se concluye que para identificar las actuaciones viciadas de nulidad se debe establecer: i) el hecho o motivo que ocasionó la nulidad y ii) los actos que se surtieron posteriormente.

Frente al primer elemento, el hecho generador de la nulidad es la falta de competencia funcional del Juzgado Veintinueve Administrativo con ocasión del auto del 4 de agosto de 2010, para conocer del presente asunto puesto que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento con cuantía en el que el actor controvierte una sanción administrativa consistente en destitución.

Respecto del segundo elemento, tal como lo señala la norma, sólo las actuaciones que se hayan surtido con posterioridad a la variación de la regla de competencia están viciadas de nulidad insaneable, en consecuencia se impone la obligación para el juez de decretar su nulidad.

En este orden de ideas, descendiendo al caso bajo análisis, con posterioridad al 4 de agosto de 2010, la única actuación surtida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fue el auto del 15 de octubre de 2010 mediante el cual remitió por competencia el presente proceso a esta Corporación, así al no observar actuación alguna viciada de nulidad, se impone avocar el conocimiento en única en instancia de este proceso en el estado en el que se encontraba al ser remitido, pues la competencia para conocer de controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias que originan el retiro definitivo del servicio, como la destitución, corresponde privativamente y en única instancia al Consejo de Estado, sin importar la cuantía.

Acorde con lo anterior, se indicará en la parte resolutiva de esta providencia que una vez se encuentre ejecutoriada la decisión, regrese el expediente al Despacho para definir la continuación de la actuación procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

RESUELVE:

1. AVÓCASE el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido a través de apoderado por el señor Pedro Pablo Herrera Herrera contra la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, en el estado en que fue remitido por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

2. DECLÁRASE de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia que son válidas todas las actuaciones surtidas por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

3. SE DISPONE que ejecutoriado el presente auto regrese al despacho para definir la continuación de la actuación procesal.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

1 Referencia: Expediente 1203-2010, radicación: 11001-03-25-000-2010-00163-00 Actor: CARLOS ALBERTO VELÁSQUEZ MARTÍNEZ y otro, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

2 Referencia: Expediente 0799-06, radicación: 110010322400020050033300. Actor: Eduardo de Jesús Vega L., M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

3 Expediente 47001-23-31-000-2001-00933-01. Referencia 1985-2006. Actor: AMED ZAWADY LEAL. Magistrado Sustanciador: Gerardo Arenas Monsalve.

4 Referencia: Expediente 1203-2010, radicación: 11001-03-25-000-2010-00163-00. Actor: CARLOS ALBERTO VELÁSQUEZ MARTÍNEZ y otro, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

5 ART. 140.—CAUSALES DE NULIDAD: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

2. Cuando el juez carece de competencia.

6 C-037 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía. Mediante la cual se estudió la constitucionalidad de los artículos 144, 146 y 148, entre otros del Código de Procedimiento Civil.

7 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Edit. Dupre Edit., Ed. 2007, Bogotá, Colombia, pág. 927.

8 Referencia: Expediente 0799-06, radicación: 110010322400020050033300. Actor: Eduardo de Jesús Vega L., M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado.

9 Expediente 47001-23-31-000-2001-00933-01, Referencia 1985-2006. Actor: AMED ZAWADY LEAL, Magistrado Sustanciador: Gerardo Arenas Monsalve.

10 Referencia: Expediente 1203-2010, radicación: 11001-03-25-000-2010-00163-00. Actor: CARLOS ALBERTO VELÁSQUEZ MARTÍNEZ y otro, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

11 Expuesto en el numeral 2º del presente auto.

12 ART. 140.—CAUSALES DE NULIDAD: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

2. Cuando el juez carece de competencia.

13 ART. 146.—EFECTOS DE LA NULIDAD DECLARADA: La nulidad sólo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por éste. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto a quienes tuvieron oportunidad de contradecirla.