Sentencia 2011-00011 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000201100011 01

Número interno: 18922

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Mazuera Villegas y Compañía S.A.

Demandado: Secretaría de Hacienda Distrital - Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá

Impuesto de delineación urbana

Fallo

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Mazuera Villegas y Cía. Limitada, la Sala decide si son nulos, la liquidación oficial de revisión 935DDI 236588 del 9 de octubre de 2009 y la Resolución DDI190589 del 14 de septiembre de 2010, que resolvió en forma negativa el recurso de reconsideración interpuesto, por falta de competencia temporal, por la presunta notificación extemporánea del requerimiento especial.

La causal de nulidad por falta de competencia temporal se fundamenta en dos hechos: el primero alude a que el distrito habría notificado extemporáneamente el requerimiento especial, esto es, cuando la declaración del impuesto de delineación urbana ya se encontraba en firme. El segundo alude a que el distrito no habría practicado efectivamente la inspección tributaria y que, por tanto, no se interrumpió el plazo que tenía el Distrito Capital demandado para notificar el requerimiento especial.

Sobre el primer hecho, le corresponde decidir a la Sala a partir de qué fecha se debe contar el plazo de firmeza de la declaración del impuesto de delineación urbana habida cuenta de que, para la parte actora, el plazo de dos (2) años que tenía el Distrito Capital para notificar el requerimiento especial se debía contar a partir de la fecha en que se presentó la declaración del impuesto de delineación urbana, y, para la parte demandada, ese plazo se debía empezar a contar a partir de la fecha en que se expidió la licencia de construcción.

Respecto del segundo hecho, habida cuenta de que la Sala anticipa que fallará a favor de la parte actora lo referente a la litis anteriormente planteada, no abordará el análisis del segundo hecho controvertido.

Fijada la litis, para definirla la Sala aludirá a (i) las generalidades del impuesto de delineación urbana, (ii) a las normas de procedimiento que rigen para formular la liquidación oficial por este impuesto (iii) y analizará el caso concreto a partir de los hechos que se encuentren probados.

3.1. Generalidades del impuesto de delineación urbana.

El artículo 1º literal g) de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del impuesto de delineación urbana. En esa oportunidad, la norma señaló:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (...)

g) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refección (sic) de los existentes (...)” (resalta la Sala).

Luego, al entrar en vigencia la Ley 84 de 1915, la autorización de la Ley 97 de 1913 se hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal(4), al ser reiterado por el artículo 233 del Decreto-Ley 1333 de 1986(5), que prescribió:

“Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales (...).

b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes”.

En el caso específico de Bogotá, el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993(6) determinó:

“ART. 158.—Delineación urbana. La base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital será el monto total del presupuesto de la obra o construcción. La entidad distrital de planeación fijará mediante normas de carácter general el método que se debe emplear para determinar el presupuesto y podrá establecer precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato. El impuesto será liquidado por el contribuyente” (resalta la Sala).

De las normas transcritas se resaltan dos supuestos, a saber: (i) que la base gravable del tributo es el presupuesto de la obra o construcción y; (ii) que la entidad de planeación del Distrito Capital fue facultada para fijar el método tendiente a determinar el presupuesto indicado y para establecer los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato de dicha obra o construcción.

En desarrollo de las normas transcritas, el Concejo Distrital de Bogotá expidió el Acuerdo 352 de 2002(7), que fijó los elementos estructurales del gravamen de delineación urbana, así:

“(i) Hecho generador: expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras;

(ii) Causación: cada vez que se presente el hecho generador;

(iii) Sujeto activo: Distrito Capital;

(iv) Sujeto pasivo: propietarios de los predios en los que se realiza el hecho generador;

(v) Base gravable: monto total del presupuesto de obra o construcción”.

De igual forma, el acuerdo mencionado facultó a la dependencia de planeación del Distrito para fijar el método que determinara el presupuesto y los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato.

Respecto del hecho generador y de la causación del impuesto, los artículos 71 y 72 del Decreto 352(8) precisaron lo siguiente:

ART. 71.—Hecho generador. Derogado por el artículo 18, Acuerdo Distrital 352 de 2008.

El hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá.

ART. 72.—Causación del impuesto.

El impuesto de delineación urbana se debe declarar y pagar cada vez que se presente el hecho generador del impuesto” (negrilla fuera de texto).

3.2. De las normas que rigen el procedimiento para determinar el impuesto de delineación urbana.

El Decreto Distrital 807 de 1993, dispuso:

“ART. 96.—Facultad de modificación de las liquidaciones privadas. La Dirección Distrital de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, declarantes y agentes de retención, mediante liquidación de revisión, la cual deberá contraerse exclusivamente a la respectiva declaración y a los hechos que hubieren sido contemplados en el requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere.

PAR. 1º—La liquidación privada de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, también podrá modificarse mediante la adición a la declaración, del respectivo período fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de la aplicación de las presunciones contempladas en los artículos 757 a 760, inclusive, del estatuto tributario nacional.

ART. 97.—Requerimiento especial. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Dirección Distrital de Impuestos deberá enviar al contribuyente, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar con explicación de las razones en que se sustentan y la cuantificación de los impuestos y retenciones que se pretendan adicionar, así como de las sanciones que sean del caso.

El término para la notificación, la suspensión del mismo y la respuesta al requerimiento especial se regirán por lo señalado en los artículos 705, 706 y 707 del estatuto tributario nacional”(9) (negrilla fuera de texto).

Sobre el particular, los artículos 705 y 707 del estatuto tributario nacional establecen:

ART. 705.—Término para notificar el requerimiento. El requerimiento de que trata el artículo 703, deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos (2) años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. Cuando la declaración tributaria presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deberá notificarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación respectiva (negrilla fuera de texto).

ART. 706.—Suspensión del término. El término para notificar el requerimiento especial se suspenderá: cuando se practique inspección tributaria de oficio, por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete.

Cuando se practique inspección tributaria a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, mientras dure la inspección.

También se suspenderá el término para la notificación del requerimiento especial, durante el mes siguiente a la notificación del emplazamiento para corregir”.

A su turno, el artículo 24 del Decreto 807 de 1993 dispone que la liquidación privada quedará en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado el requerimiento especial. También afirma la norma que si la declaración inicial se presentare en forma extemporánea, los dos años de que trata el artículo 24 ibídem, se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma.

3.3. El caso concreto.

En el caso concreto están probados los siguientes hechos:

1. El 20 de marzo de 2007, mediante formulario 106010000064310, la Sociedad Mazuera Villegas y Cía. S.A. declaró y pagó el impuesto de delineación urbana por la expedición de la licencia de construcción en la KR 56 Nº 152-42, radicación 642214 del 17 de noviembre de 2006 (fl. 38).

2. El 30 de marzo de 2007, la Curaduría Urbana Nº 4 de Bogotá expidió la licencia de construcción LC 07-4-0283 en la modalidad de obra nueva del predio ubicado en la KR 56 Nº 152-42 (fl. 39). Esta licencia quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2007.

3. El 27 de noviembre de 2008, la jefe de la oficina de fiscalización de impuestos a la producción y al consumo de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió el requerimiento de información 2008EE597368, notificado el 17 de diciembre de 2008 (fl. 40).

4. El 17 de febrero de 2009, el jefe de la oficina de fiscalización de impuestos a la producción y al consumo de la Dirección Distrital de Impuestos expidió el Auto de inspección tributaria 2009EE20136, notificado por correo el 19 de febrero de 2009 (fl. 41).

5. El 15 de mayo de 2009, los funcionarios de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá se hicieron presentes en las instalaciones de la sociedad Mazuera Villegas y Cía. Ltda. para adelantar la diligencia de inspección (fl. 7, c.a.).

6. El 20 de mayo de 2009, nuevamente se presentaron los funcionarios de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá en las instalaciones de la Sociedad Mazuera Villegas y Cía. Ltda. a culminar con la diligencia de inspección (fl. 8, c.a.). En la misma fecha, los funcionarios de la entidad demandada levantaron acta de libros de contabilidad (fls. 9 y 10, c.a.).

7. El 30 de junio de 2009, la jefe de la oficina de fiscalización de la subdirección de impuestos a la producción y al consumo de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió y notificó el requerimiento especial 2009EE449262, respondido por la sociedad el 30 de septiembre de 2009.

8. El 9 de octubre de 2009, el jefe de la oficina de liquidación de la subdirección de impuestos a la producción y al consumo de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá profirió la liquidación oficial de revisión 935 DDI 236588, notificada por correo el 13 de octubre de 2009.

9. El 11 de diciembre de 2009, la demandante presentó el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 935 DDI 236588, resuelto el 14 de septiembre de 2010, mediante Resolución DDI 190589, en sentido negativo.

En desarrollo de la normativa en cita, se tiene que la sociedad Mazuera Villegas y Cía. S.A., el 17 de noviembre de 2006 solicitó la expedición de la licencia de construcción para el desarrollo la obra de la KR 56 Nº 152-42.

Está probado en el proceso que el Distrito expidió la licencia de construcción el 30 de marzo de 2007. En esa licencia consta como fecha de ejecutoria el 16 de abril de 2007. Sin embargo, la declaración del impuesto de delineación urbana se presentó el 20 de marzo del 2007, esto es, antes de que, incluso, la licencia de construcción se expidiera y quedara ejecutoriada (fl. 38).

Por lo anterior, la parte actora considera que la notificación del requerimiento especial, para interrumpir el plazo previsto para notificar el requerimiento especial debió surtirse, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración del impuesto de delineación urbana, esto es, el 20 de marzo de 2009.

Sobre el particular, la Sala precisa que el artículo 705 del estatuto tributario es claro en disponer que el requerimiento especial se debe notificar “a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar”. Y el artículo 706, a su vez, es claro en disponer que ese plazo se suspende cuando se practica inspección tributaria de oficio por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete.

Ahora bien, para el año 2007, el Distrito Capital fijó los lugares y plazos para presentar las declaraciones de los impuestos territoriales, mediante la Resolución 530 del 27 de diciembre de 2006(10).

El artículo séptimo precisa lo siguiente:

Artículo séptimo. Plazos para declarar y pagar el impuesto de delineación urbana. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana deberán presentar la declaración y pagar la totalidad del impuesto antes de la expedición de la correspondiente licencia, en consecuencia solo se expedirá la misma, si se comprueba por parte del curador, la declaración y el pago del impuesto pertinente.

Con fundamento en las normas y hechos citados, se procede a analizar si el requerimiento especial fue notificado en tiempo.

Dijo la parte actora que el plazo para notificar el requerimiento especial vencía el 20 de marzo de 2009, contado a partir del 20 de marzo de 2007.

El distrito alegó que ese plazo se debe contar a partir de la fecha de expedición de la licencia de construcción, esto es, a partir del 30 de marzo de 2007 y que, por lo tanto, la declaración adquiría firmeza el 30 de marzo de 2009. Adicionalmente, alegó que ese plazo se suspendió por tres meses, en virtud de que practicó inspección tributaria. Que, por lo tanto, el distrito tenía hasta el 30 de junio de 2009 para notificar el requerimiento especial, y que así lo hizo.

Al respecto, la Sala precisa que en el expediente consta que la demandante presentó la declaración del impuesto de delineación urbana el 20 de marzo de 2007.

Conforme con el artículo 7º de la Resolución 530 del 27 de diciembre de 2006, el plazo de firmeza se debe contar a partir de la fecha de presentación de la declaración, esto es, a partir del 20 de marzo de 2007. Por lo tanto, inicialmente, la declaración adquiría firmeza el 20 de marzo de 2009.

En el expediente también está probado que el 19 de febrero de 2009, el distrito notificó el auto de inspección tributaria y que esa diligencia efectivamente se practicó. Por lo tanto, es claro que ese auto suspendió el plazo para notificar el requerimiento especial por tres meses, esto es, hasta el 20 de junio de 2009.

Sin embargo, está probado que el requerimiento especial se notificó el 30 de junio de 2009. En consecuencia, está probado que sí se expidió extemporáneamente.

En las anteriores circunstancias, está probado que los actos demandados son nulos, por falta de competencia temporal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 9 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación proferida en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Mazuera Villegas y Compañía S.A. contra el Distrito Capital.

2. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE en firme el denuncio que por el impuesto de delineación urbana presentó la demandante el 20 de marzo de 2007, identificado con el formulario 106010000064310.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(4) Ley 84 de 1915. ART. 1º—“Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913. a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”.

(5) La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-035 del 27 de enero de 2009, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, encontró que el artículo 233 estaba ajustado a la Constitución Política.

(6) “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.

(7) Vigente para el año de ocurrencia de los hechos discutidos.

(8) “Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y los generados por acuerdos del orden distrital”.

(9) http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1637

(10) “Por la cual se establecen los lugares, plazos y descuentos para la presentación de las declaraciones tributarias y el pago de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos”.