Sentencia 2011-00021/23433 de junio 21 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 50001-23-31-000-2011-00021-01 (23433)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos S.A. - Ecopetrol

Demandado: municipio de Acacías

Temas: impuesto de alumbrado público. Mayo a julio de 2007. Empresas de transporte de recursos no renovables - oleoductos - silencio administrativo positivo

Bogotá, D.C., veintiuno de junio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Decide la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la administración municipal de Acacías (Meta) liquidó el impuesto por el servicio de alumbrado público a la sociedad actora, respecto de los meses de mayo a julio de 2007.

La Sala deberá establecer si se notificó en debida forma la Resolución 17 de 25 de agosto de 2010, mediante la cual la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la liquidación oficial Nº 004 del 21 de septiembre de 2007. Con base en lo anterior, determinar si se configuró el silencio administrativo positivo.

El tribunal le dio la razón a la demandante, porque la administración tributaria del municipio de Acacías no notificó en término la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, en la medida en que transcurrió más de un año desde su interposición.

El a quo señaló que debido a que el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión Nº 004 del 21 de septiembre de 2007 se interpuso el 21 de noviembre de 2007, el ente demandado tenía hasta el 21 de noviembre de 2008 para proferir y notificar el respectivo acto, sin embargo, la Resolución 17 de 25 de agosto de 2010 fue notificada personalmente el 13 de octubre de 2010, esto es, de manera extemporánea, motivo por el cual operó el silencio administrativo positivo.

Por su parte, la administración del municipio de Acacías indicó que en este caso la autoridad administrativa o judicial debió declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, para que de esa forma se pudiera demandar tal acto y, como consecuencia de ello, declarar la nulidad de la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público y su confirmatoria, por falta de competencia.

Notificación de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. Reiteración jurisprudencial(13) 

En relación con el silencio administrativo positivo, la Sala ha señalado(14) que se trata de un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, la falta de decisión de la administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, tiene un efecto que puede ser negativo o positivo. En el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable.

La configuración del silencio positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio positivo, la administración pierde competencia para decidir la petición o recurso respectivos.

Así las cosas, como lo ha sostenido esta Sección(15), para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal. Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma.

El artículo 397 del acuerdo municipal Nº 018 de 2004 de Acacías(16), que remite a lo dispuesto por los artículos 732 y 734 del estatuto tributario nacional, en armonía con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, regulan lo relativo al término para resolver el recurso de reconsideración y los efectos por no resolver dentro de los términos legales, así:

“Artículo 732. Término para resolver los recursos.

La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contados a partir de su interposición en debida forma.

[…].

“Artículo 734. Silencio Administrativo.

Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

El citado artículo 732 de la normativa nacional, aplicable por remisión del citado artículo 397 del estatuto de rentas municipal, prevé que la administración cuenta con un (1) año para resolver el recurso de reconsideración. Al respecto, la Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos del estatuto tributario referidos (arts. 732 y 734).

En efecto, en cuanto la expresión “resolver” contenida en este artículo, la jurisprudencia(17) ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, comoquiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado(18).

Además, la Sala, en oportunidad anterior, precisó que el plazo de “un año” previsto en el artículo 732 del E.T., es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo(19).

Conforme con lo anterior, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la liquidación oficial Nº 004 de 21 de septiembre de 2007, se debió notificar dentro del año siguiente, contado a partir de la interposición del recurso en debida forma.

Ahora bien, el artículo 328 del citado acuerdo municipal 018 de 2004(20), hace remisión expresa a los artículos 565 y 569 del estatuto tributario nacional, los cuales establecen lo siguiente:

“Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración tributaria.

Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

Lasprovidenciasquedecidanrecursossenotificaránpersonalmente,oporedictosielcontribuyente,responsable,agenteretenedorodeclarante,nocomparecieredentrodeltérminodelosdiez(10)díassiguientes,contadosapartirdelafechadeintroducciónalcorreodelavisodecitación.Enesteeventotambiénprocedelanotificaciónelectrónica. 

[…].

“Artículo 569. Notificación personal

La notificación personal se practicará por funcionario de la administración, en el domicilio del interesado, o en la oficina de Impuestos respectiva, en este último caso, cuando quien deba notificarse se presente a recibirla voluntariamente, o se hubiere solicitado su comparecencia mediante citación.

El funcionario encargado de hacer la notificación pondrá en conocimiento del interesado la providencia respectiva, entregándole un ejemplar. A continuación de dicha providencia, se hará constar la fecha de la respectiva entrega.

[…].

Como se advierte, para notificar la resolución que resuelve un recurso de reconsideración, se acude de manera principal a la notificación personal, previa citación al contribuyente para que comparezca dentro de los diez (10) días siguientes o, por edicto, de manera subsidiaria, si no comparece dentro de este término.

Precisado lo anterior, en el expediente están probados los siguientes hechos:

• El 21 de septiembre de 2007, la tesorería del municipio de Acacías (Meta) expidió la liquidación oficial Nº 004, por la cual liquidó el impuesto de alumbrado público a la empresa Ecopetrol S.A., correspondiente a los meses de mayo, junio y julio de 2007, por $ 344.551.504(21).

• El 21 de noviembre de 2007, la representante legal de la sociedad interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial(22).

• El recurso de reconsideración fue decidido desfavorablemente por la secretaría administrativa y financiera del municipio de Acacías, a través de la Resolución 17 del 25 de agosto de 2010(23), notificada personalmente el 13 de octubre de 2010(24).

De acuerdo con lo anterior, como el 21 de noviembre de 2007 Ecopetrol S.A. interpuso el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, la entidad demandada tenía hasta el 21 de noviembre de 2008, para notificar en debida forma la resolución que resolviera el recurso, como lo establece el artículo 397 del Acuerdo 18 de 2004, que remite al artículo 732 del E.T.

Observa la Sala que la administración resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución 17 del 25 de agosto de 2010, la cual fue notificada personalmente a la representante legal de Ecopetrol S.A. el 13 de octubre de 2010(25), sin embargo, como se vio, el término para notificar tal decisión vencía el 21 de noviembre de 2008.

Por consiguiente, la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración no se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso concreto, motivo por el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 734 del estatuto tributario nacional, aplicable por remisión expresa del artículo 397 del acuerdo municipal 018 de 2004, la consecuencia de ese hecho es que el recurso de reconsideración interpuesto se entiende fallado a favor de la demandante.

Aunado a lo anterior, se aclara que el argumento esbozado por la entidad demandada, según el cual la administración debía declarar el silencio administrativo positivo, para que de ahí emanara la nulidad de los actos acusados, no constituye un requisito previo para que el juez se pronuncie sobre la legalidad de las resoluciones cuestionadas, en tanto se reitera, en tal evento “la ley le da al silencio de la administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, elactopresuntohacequeeladministradoveasatisfechasupretensióncomosilaautoridadlahubieraresueltodemanerafavorable.(26)”.

Así las cosas, se configuró la falta de competencia temporal frente a la Resolución 17 de 25 de agosto de 2010 y, por ende, el silencio administrativo positivo, como lo decidió el a quo, razón por la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandada.

En tales condiciones se concluye la nulidad de los actos acusados, como lo declaró el tribunal. No obstante, se modificará la sentencia apelada en el sentido de adicionarla, con fundamento en el artículo 170 del CCA, para declarar que, a título de restablecimiento del derecho, Ecopetrol S.A. no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público de los meses de mayo a julio de 2007.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia del 17 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:

“1. DECLARAR no probados los medios exceptivos denominados “Inexistencia de causa para demandar la nulidad de los actos atacados” e “Inepta demanda”, formulados por la parte demandada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Ecopetrol S.A. en contra del municipio de Acacías - Meta.

2. DECLARAR la nulidad de la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público 004 de 21 de septiembre de 2007, y de la Resolución 17 de 25 de agosto de 2010, proferidas por el municipio de Acacías - Meta.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que Ecopetrol S.A. no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público de los meses de mayo a julio de 2007.”

2. En lo demás, CONFÍRMASE el fallo recurrido.

Cópiese, notifíquese y envíese al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

13 Sentencias del 8 de septiembre de 2016, exp. 18945, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 20 de septiembre de 2017, exp. 20890, M.P. (E) Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto y 19 de octubre de 2017, exp. 22283, M.P. Dr. Milton Chaves García.

14 Sentencia del 12 de noviembre de 2015, exp. 20259, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

15 Sentencia de 13 de septiembre de 2017, exp. 21514, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

16 “Artículo 397. Recurso de reconsideración.

Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones, y demás actos producidos por la administración tributaria municipal, procede el recurso de reconsideración, el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 723, 729, y 732 a 734 del estatuto tributario nacional.”. (Fl. 236, c.a.).

17 Sentencia del 23 de junio del 2000, exp. 10070, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, exp. 13829, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, y Sentencia del 17 de julio de 2014, exp. 19311, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 1º de marzo de 2018, exp. 22630, C.P. Dr. Stella Jeannette Carvajal Basto.

18 Sentencia del 12 de abril de 2007. Exp. 15532, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

19 Sentencia del 21 de octubre de 2010, exp. 17142, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

20 “Artículo 328. Notificaciones.

Para las notificaciones de los actos de la administración tributaria municipal, serán aplicables los artículos 565, 566, 569 y 570 del estatuto tributario nacional.”. (Fl. 222 c.a.).

21 Fls. 40 a 42, c.p.

21 Fls. 40 a 42, c.p.

22 Fls. 43 y 54, c.p.

23 Fls. 54 a 60, c.p.

24 Fl. 60 vto.

25 Fl. 60 vto.

26 Sentencia de 13 de septiembre de 2017, exp. 21514, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.