Sentencia 2011-00023 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002327000201100023 01

Rad.: 19368

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Urbe Capital S.A.

Demandado: Secretaria de Hacienda Distrital - Dirección Distrital de Impuestos

Bogotá, D.C., veinticuatro de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y se declaró inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto.

En los términos del recurso de apelación, debe resolverse si le asiste razón a la demandante al indicar que el recurso de reconsideración fue interpuesto en forma oportuna y que, por lo tanto, no hay lugar a declarar probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa sino al estudio de fondo de los cargos propuestos o si, por el contrario, la sentencia del tribunal se ajusta a lo establecido en la normativa. Para ello, la Sala adoptará el criterio expuesto en la sentencia 19193 del 13 de junio de 2013(11).

La Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos, mediante las liquidaciones oficiales de revisión contenidas en las resoluciones DDI 011379 y DDI 010382, ambas del 27 de febrero de 2010 y DDI 10439 del 28 de febrero de 2010, modificó las declaraciones del impuesto predial unificado presentadas por la sociedad Urbe Capital S.A., en cuanto al destino y la tarifa y, además, impuso sanción por inexactitud. Las liquidaciones oficiales le fueron notificadas a la sociedad demandante el 5 de marzo de 2010(12).

Contra los anteriores actos la sociedad interpuso, el 6 de mayo de 2010, recurso de reconsideración, el cual fue inadmitido por la Oficina de Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos mediante el Auto 2010EE381771 del 23 de julio de 2010.

Esta decisión fue recurrida y confirmada el 15 de septiembre del mismo año, con el Auto 2010EE409322.

En relación con el punto a dilucidar, resulta pertinente hacer referencia a los artículos 62, 63 y 135 del Código Contencioso Administrativo relacionadas, en su orden, a la firmeza de los actos administrativos, el agotamiento de la vía gubernativa y la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa.

Disponen las disposiciones citadas:

“ART. 62.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.

ART. 63.—Agotamiento de la vía gubernativa. El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.

ART. 135.—Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos” (resaltado fuera de texto).

Del texto de las normas antes transcritas se colige que es requisito para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el agotamiento previo de la vía gubernativa, lo que ocurre cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, los recursos interpuestos se hayan decidido o el acto administrativo haya quedado en firme por no haberse ejercido los recursos de reposición o queja.

Según el criterio de la Sala, la necesidad de cumplir con los presupuestos procesales de la acción y de la demanda obedece al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de establecer reglas estrictas para juzgar la validez de las actuaciones de las autoridades, entre las cuales se encuentran los medios de impugnación en sede administrativa, que cuando son obligatorios por tratarse de recursos de alzada, como lo es el de reconsideración, implican el debido agotamiento de la vía gubernativa, que se hace efectivo con la interposición en debida forma, que incluye la presentación dentro de la oportunidad legal, amén de las demás condiciones señaladas en las normas pertinentes, como requisito previo establecido en el citado artículo 135 del Código Contencioso Administrativo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa(13).

La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio de decisión previa que permite, antes de acudir al medio judicial, que la administración revise sus propios actos, y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad, para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla(14).

Afirma la apelante que el a quo desconoció lo previsto en los artículos 120 del Código de Procedimiento Civil y 720 del Estatuto Tributario, que establecen que todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda, y que el término para presentar el recurso de reconsideración comienza a partir del día siguiente a la notificación.

En este punto, resulta pertinente precisar que el Decreto 807 de 1993, norma en la que se fundamentó la entidad demandada para la expedición de las liquidaciones oficiales de revisión, objeto de la presente demanda, regula lo concerniente al recurso de reconsideración y el trámite para su admisión en los artículos 104 y 106, que en su orden disponen:

“ART. 104.—Recurso de reconsideración. Modificado inciso primero artículo 54 Decreto 401 de 1999, decía así: Recurso de reconsideración. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del Estatuto Tributario a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos, 702, 722 a 725, 729 a 734 del Estatuto Tributario Nacional.

ART. 106.—Trámite para la admisión del recurso de reconsideración. Cuando el recurso de reconsideración reúna los requisitos señalados en el artículo 722 del Estatuto Tributario Nacional deberá dictarse auto admisorio del mismo, dentro del mes siguiente a su interposición; en caso contrario, deberá dictarse auto inadmisorio dentro del mismo término.

El auto admisorio deberá notificarse por correo.

El auto inadmisorio se notificará personalmente o por edicto, si transcurridos diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente. Contra este auto procede únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, y resolverse dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición. El auto que resuelva el recurso de reposición se notificará por correo, y en el caso de confirmar el inadmisorio del recurso de reconsideración agota la vía gubernativa.

Si transcurridos los quince (15) días hábiles siguientes a la interposición del recurso de reposición contra el auto inadmisorio, no se ha notificado el auto confirmatorio del de inadmisión, se entenderá admitido el recurso” (resaltado fuera del texto).

De las normas antes transcritas se establece que contra las liquidaciones oficiales procedía el recurso de reconsideración el cual se somete a lo regulado por los artículos 702, 722 a 725, 729 a 734 el Estatuto Tributario Nacional.

Los artículos 720 y 722 del Estatuto Tributario, se refieren en forma puntual al recurso de reconsideración y a sus requisitos, así:

ART. 720.—Recursos contra los actos de la administración tributaria. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.

El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo.

Cuando el acto haya sido proferido por el administrador de impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió.

ART. 722.—Requisitos del recurso de reconsideración y reposición. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos:

a. Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal.

c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificará la actuación del agente dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del auto de admisión del recurso; si no hubiere ratificación se entenderá que el recurso no se presentó en debida forma y se revocará el auto admisorio.

Para estos efectos, únicamente los abogados podrán actuar como agentes oficiosos.

d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidación privada, cuando el recurso se interponga contra una liquidación de revisión o de corrección aritmética (negrilla fuera de texto).

Los artículos citados señalan que el recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente para conocer los recursos tributarios, de la administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del mismo.

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente la Sala encuentra que la Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Impuestos, notificó las liquidaciones oficiales de revisión, ya mencionadas, el 5 de marzo de 2010, razón por la cual el plazo para interponer el recurso de reconsideración vencía el 5 de mayo de 2010, puesto que el término concedido comienza a contarse desde la notificación del acto, por ser este el primer día del plazo y termina en el mismo día dos meses después, de acuerdo con los artículos 59 del Código de Régimen Político y Municipal(15) y 67 del Código Civil(16).

La Sala expuso el citado criterio jurisprudencial en sentencia del 30 de agosto de 2007,(17) al examinar la forma como debía contarse el término establecido en el artículo 720 del Estatuto Tributario para la interposición del recurso de reconsideración, criterio reiterado en las sentencias del 23 de abril de 2009, 25 de marzo de 2010, 15 de julio de 2010 y 5 de julio de 2012(18) y que en esta oportunidad se acoge:

“(...) Para establecer la forma como se deben contabilizar los términos debe acudirse al Código de Régimen Político y Municipal, teniendo en cuenta que ni el Estatuto Tributario ni el Código Contencioso Administrativo contienen una regulación sobre el tema, ya que las reglas establecidas en el código mencionado se aplican, en general, a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa, tal como se dispone en el artículo 59.

El inciso primero del artículo 59, mencionado, establece que “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal”; y el inciso segundo prevé que “El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 ó 31 días, y el plazo de un año de 365 ó 366 días según los casos.

Cuando se trata de términos de “meses” o “años”, los plazos corren de fecha a fecha, es decir, el número del mes o año en el que inicia debe coincidir con el mismo número del mes o año en el que termina. Por esta razón, cuando la norma se refiere al “primer día del plazo” significa la fecha de la notificación o del acto procesal que es el punto de partida para el inicio del cómputo del término que no está establecido en días. Tanto es, que la norma advierte que el plazo de un mes o de un año no siempre tiene el mismo número de días; en el primer caso podrá ser de 28, 29, 30 ó 31 días, y en el segundo, de 365 o 366 días, según corresponda(19).

Por el contrario, cuando los términos son fijados en días, en meses y en años se contarán conforme al calendario, es decir, incluyendo los días inhábiles(20); por lo tanto, cuando el plazo se fija en meses o en años el plazo comienza a correr de mes a mes o año a año, independientemente que el día siguiente al de la notificación sea hábil o inhábil; y, el primer mes del término finaliza a la media noche del día cuyo número corresponde con el de la fecha de notificación (...)”.

Dado que el plazo consagrado en el artículo 720 del Estatuto Tributario está expresado en meses y no en días, el término para interponer el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales de revisión acusadas, inició el 5 de marzo de 2010, fecha de la notificación, y terminó el 5 de mayo de 2010 y no el 6 del mismo mes y año, por lo que su interposición resultó extemporánea, como acertadamente lo consideró el tribunal al dar prosperidad a la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa.

En consecuencia, la Sala confirmará la providencia apelada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 6 de diciembre de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(11) C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).

(12) Según lo afirma la parte demandante en el libelo de la demanda y la entidad demandada en el escrito de contestación de la demanda.

(13) Sentencia de 21 de junio de 2002, Expediente 12382, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(14) Ibídem.

(15) Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por años y mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de penas se estará a lo que disponga la ley penal. El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días según los casos.

(16) Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la Unión, de los tribunales o juzgados, se entenderá que han de ser completos y correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo.

El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos.

Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes.

Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa.

(17) Sección Cuarta, Sentencia 15517

(18) Sentencias proferidas en los procesos 16536, 16831, 16919 y 17916.

(19) Las excepciones legales en las que el número del último día del plazo no coincide con el de iniciación son: “Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes” (art. 59, ibídem) y “Los (plazos) de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”(art. 62, ibídem).

(20) El artículo 62 del CRPM prevé que: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario”.