Sentencia 2011-00032/19569 de febrero 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00032-01 (19569)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Inmobiliaria Sanitas Ltda.

Demandado: Nación - UAE DIAN

Temas: Rechazo de la solicitud de devolución y/o compensación de saldo a favor - Improcedencia. Nulidad de la liquidación oficial de revisión - Cosa juzgada.

Bogotá, D.C., febrero veintiséis de dos mil quince.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, por los que la DIAN rechazó de forma definitiva la solicitud de devolución del saldo a favor, presentada por la Inmobiliaria Sanitas Ltda.

Para el efecto, se estudiará el procedimiento de devolución de saldos a favor y cuándo es procedente el rechazo provisional y/o definitivo de la solicitud.

2. Lo probado en el proceso.

2.1. El 28 de abril de 2008, la Inmobiliaria Sanitas Ltda. presentó la declaración del impuesto de renta y complementarios del año gravable 2007, con un saldo a favor de $ 503.009.000(1).

2.2. El 14 de julio de 2008, la sociedad solicitó la devolución y/o compensación del saldo a favor, esto es, la suma de $ 503.009.000, petición que fue radicada con el número DI20020087047(2).

2.3. Mediante la Resolución 141 del 6 de agosto de 2008, la dependencia Devoluciones de la DIAN suspendió, hasta por el término de 90 días, el trámite de la solicitud de devolución presentada por la demandante, en vista de que se “detectaron indicios de inexactitud” en la declaración de renta(3).

2.4. En virtud del proceso de investigación previa a la devolución adelantada por la Administración, la División de Fiscalización profirió el Requerimiento Especial 322402008000015 del 12 de diciembre de 2008, en el que propuso modificar la declaración privada estableciendo un saldo a pagar por valor de $ 296.059.000(4).

2.5. Con fundamento en el requerimiento especial, la División de Gestión de Recaudo, mediante auto 14 del 17 de diciembre de 2008, declaró improcedente, provisionalmente, la devolución solicitada por la Inmobiliaria Sanitas, por la suma de $ 503.009.000(5).

2.6. El 10 de septiembre de 2009, la Gestión de Liquidación de la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión 322412009000112, por la que modificó la liquidación privada, liquidando el saldo a pagar a cargo de la sociedad contribuyente en la suma de $ 296.059.000(6).

En dicho acto se le comunicó a la sociedad demandante que contaba con un plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración contra dicha decisión.

2.7. Mediante la Resolución 319 del 19 de octubre de 2009, antes del vencimiento del plazo para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 322412009000112 de 2009, la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección de impuestos de Bogotá, rechazó la solicitud de devolución de saldos a favor presentada por la Inmobiliaria Sanitas Ltda., con el siguiente argumento(7):

“Teniendo en cuenta que se declaro (sic) improcedente provisionalmente el valor de QUINIENTOS TRES MILLONES NUEVE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 503.009.000), con el Auto de Improcedencia Provisional 14 del 17 de diciembre de 2008, correspondiente al Impuesto de Renta año gravable 2007 y que la División de Gestión de Liquidación profirio (sic) LIQUIDACIÓN OFICIAL RTA SOCIEDADES Y/O NATURALES OBLIGADOS CONTABILIDAD 322412009000112 de fecha 10 de septiembre de 2009, en la cual determino (sic) un saldo a pagar de DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 296.059.000), se rechaza el valor de QUINIENTOS TRES MILLONES NUEVE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 503.009.000)”.

2.8. El 23 de diciembre de 2009, la Inmobiliaria interpuso recurso de reconsideración contra la resolución de rechazo definitivo de la solicitud de devolución de saldos a favor, argumentando la falta de aplicación del parágrafo 2º del artículo 857 del Estatuto Tributario(8).

2.9. Mediante Resolución 1043 del 16 de septiembre de 2010, la Dirección de Gestión Jurídica, Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, confirmó el acto de rechazo definitivo de la solicitud de devolución, con los siguientes argumentos(9):

“... una es la etapa de investigación que culmina con el requerimiento especial en el cual se proponen unas modificaciones a la declaración privada del contribuyente; otra etapa la de determinación del tributo que culmina con la liquidación oficial de revisión y otra la etapa de discusión del tributo que culmina en vía gubernativa con la resolución que resuelve el recurso interpuesto.

(...).

... se observa que en el presente caso, no se dan las causales de rechazo de la solicitud de devolución o compensación de que trata la norma aquí transcrita (artículo 857 del Estatuto Tributario), sino que el rechazo surge como producto del proceso de determinación del tributo, tal y como lo manifiesta la Resolución de Rechazo Definitivo 629-319 del 19 de octubre de 2009 cuando en su parte motiva dice:

(...).

Así las cosas no cabe duda que el rechazo de la suma solicitada en devolución surge por el proceso de determinación del tributo.

Se reitera de acuerdo con las normas transcritas, que una vez agotadas las etapas de discusión en las vías gubernativa y jurisdiccional las cuales establezcan la procedencia del saldo a favor liquidado por el contribuyente en su declaración del impuesto sobre la renta año gravable 2007, se definirá la devolución y/o compensación, o su rechazo definitivo.

Contra la Liquidación Oficial de Revisión 322412009000112 del 10 de septiembre de 2009, la sociedad interpuso recurso de reconsideración el 11 de noviembre de 2009 el cual a la fecha no ha sido resuelto, por tanto la procedencia del saldo a favor solicitado aún se encuentra en discusión en sede gubernativa”.

2.10. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2010, la misma Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN Bogotá, profirió la Resolución 900082, por la que, en virtud del recurso de reconsideración interpuesto por la Inmobiliaria Sanitas, modificó la liquidación oficial de revisión proferida en el proceso de fiscalización contra la declaración de renta del año 2007, fijando como saldo a favor de la sociedad contribuyente la suma de $ 149.204.000(10).

2.11. El 12 de enero de 2011, la Inmobiliaria Sanitas Ltda. presentó demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con el fin de que fuera declarada la nulidad de la liquidación oficial de revisión 322412009000112 de 2009 y la Resolución 900082 de 2010 y, en consecuencia, se declarara en firme la liquidación privada(11).

La demanda fue radicada con el número 25000-23-27-000-2011-00020-00 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que profirió sentencia el 16 de marzo de 2012, tal como dio cuenta la misma Corporación en la sentencia objeto de apelación en el presente proceso y aportó en copia simple la parte demandante(12).

2.12. En ejercicio de las potestades del juez previstas en el artículo 42 del Código General del Proceso, que apuntan a un fortalecimiento de su participación activa dentro del proceso, para procurar los elementos que estime necesarios para llegar a la verdad del asunto que se debate, se procedió a verificar la información consignada en la sentencia apelada y puesta de presente por la sociedad demandante, con el fin de tener certeza de la providencia y el sentido de la decisión, toda la vez que la misma puede llegar a afectar el sentido del presente fallo.

Para tal efecto, se verificó el Sistema de Consulta de Procesos de la página web del Consejo de Estado, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 270 de 1996, los medios técnicos, electrónicos e informáticos al servicio de la Administración de Justicia tienen por objeto mejorar la práctica de pruebas, la comunicación entre los despachos y garantizar el funcionamiento razonable del sistema de información.

En virtud de dicha consulta, se pudo establecer que mediante sentencia del 15 de mayo de 2014(13), esta Sección confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la que: i) declaró la nulidad de la liquidación 322412009000112 del 10 de septiembre de 2009 y de la Resolución 900082 de 30 de septiembre de 2010 —que modificó la liquidación oficial de revisión—, ii) aceptó como costo las deducciones rechazadas por la DIAN y, iii) practicó una nueva liquidación, que arrojó el mismo saldo a favor declarado por la demandante en la liquidación privada, esto es, la suma de $ 503.009.000.

Recuérdese que este sistema informativo puede ser utilizado por las corporaciones judiciales para el cumplimiento de sus funciones, entre otras, para facilitar la identificación de los procesos y el ejercicio de la función jurisdiccional.

Así las cosas, la información reportada por este mecanismo debe ser tomada como prueba, en primer lugar, porque es de acceso público, en tanto la comunidad, en general, puede conocer la evolución de los procesos judiciales sin que se le exija más requisito que los datos del expediente, y porque tiene el carácter de información oficial, debido a que el historial de las actuaciones judiciales surtidas en los procesos es administrado por los empleados de los despachos judiciales a cargo de los mismos.

En definitiva, el Sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial y/o del Consejo de Estado, constituye una herramienta que facilita a la Administración de Justicia y a los ciudadanos el conocimiento de los procesos que se tramitan ante la jurisdicción, la fecha de las actuaciones judiciales, así como de las decisiones que se tomen en el curso del proceso(14).

3. Procedimiento de devolución de saldos a favor. Análisis del caso concreto.

3.1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 850 y 854 del Estatuto Tributario, los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias, pueden solicitar su devolución y/o compensación en los dos años siguientes a la fecha de vencimiento del término para declarar.

El procedimiento para solicitar y decidir sobre las solicitudes de devolución de saldos a favor, se encuentra regulado en los artículos 850 a 865 del Estatuto Tributario.

Para efectos del problema jurídico planteado, es pertinente remitirnos a lo dispuesto en los artículos 857 y 857-1 ibídem, que en su orden disponen:

“ART. 857.—RECHAZO E INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. Artículo modificado por el artículo 141 de la Ley 223 de 1995. Las solicitudes de devolución o compensación se rechazarán en forma definitiva:

1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente.

2. Cuando el saldo materia de la solicitud ya haya sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior.

3. En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el artículo 507.

4. Cuando dentro del término de la investigación previa de la solicitud de devolución o compensación, como resultado de la corrección de la declaración efectuada por el contribuyente o responsable, se genera un saldo a pagar.

(...).

PAR. 2º—Cuando sobre la declaración que originó el saldo a favor exista requerimiento especial, la solicitud de devolución o compensación solo procederá sobre las sumas que no fueron materia de controversia. Lassumassobrelascualesseproduzcarequerimientoespecialseránobjetoderechazoprovisional,mientrasseresuelvesobresuprocedencia.

ART. 857-1.—INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. Artículo modificado por el artículo 142 de la Ley 223 de 1995. El término para devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos:

1. Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el solicitante son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el agente retenedor no existe, o porque el pago en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente, distinto de retenciones, no fue recibido por la administración.

2. Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no cumple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes, ya sea porque el impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la operación no existe por ser ficticios.

3. Cuando a juicio del administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que se fundamenta el indicio, o cuando no fuere posible confirmar la identidad, residencia o domicilio del contribuyente.

Terminadalainvestigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la devolución o compensación del saldo a favor. Siseprodujererequerimientoespecial,soloprocederáladevoluciónocompensaciónsobreelsaldoafavorqueseplanteeenelmismo,sinqueserequieradeunanuevasolicituddedevoluciónocompensaciónporpartedelcontribuyente.Estemismotratamientoseaplicaráenlasdemásetapasdelprocesodedeterminaciónydiscusióntantoenlavíagubernativacomojurisdiccional,encuyocasobastaráconqueelcontribuyentepresentelacopiadelactooprovidenciarespectiva”.

3.2. Si bien el término para decidir sobre la solicitud de devolución es, por regla general, de 30 días contados a partir de su presentación (artículo 855 del Estatuto Tributario), la Administración de Impuestos puede suspender dicho término por 90 días, como se concluye de las normas transcritas, para adelantar una investigación sobre la procedencia de la devolución, cuando, entre otros casos, exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el saldo a favor, como en efecto ocurrió en el caso concreto.

Dicha investigación puede culminar de dos maneras:

3.2.1. Sin requerimiento especial. En este evento procede la devolución solicitada por el contribuyente o responsable, en los términos de la solicitud, en vista de que la Administración no encontró inexactitudes en la declaración privada.

3.2.2. Con requerimiento especial. En estos casos, se pueden presentar dos eventos, a saber:

a) Si el requerimiento especial determina un saldo a favor diferente al solicitado, solo procede devolución sobre el saldo a favor que se proponga en el acto, sin que se requiera de una nueva solicitud de devolución o compensación por parte del contribuyente.

b) Si el requerimiento especial determina un saldo a pagar —como sucedió en el caso concreto—, la solicitud de devolución será objeto de rechazoprovisional, mientras se resuelve sobre su procedencia, es decir, hasta que culmine el proceso de determinación y discusión del tributo o, en otras palabras, hasta que se defina en vía gubernativa y/o judicial sobre la procedencia del saldo a favor declarado.

No puede perderse de vista que la Sección, en providencia anterior, al analizar un caso similar al que hoy se estudia, afirmó que “la decisión definitiva sobre la procedencia de los saldos a favor y, su devolución, solo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo(15) (Negrillas fuera de texto).

En este caso, una vez determinado de manera definitiva el saldo a favor del contribuyente, no es necesario una nueva solicitud de devolución o compensación, como lo alega la DIAN, sino que basta con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva.

3.3. De acuerdo con las premisas sentadas, para la Sala es claro que los actos administrativos demandados, por los que se rechazó de manera definitiva la solicitud de devolución del saldo a favor, presentada por la Inmobiliaria Sanitas, son nulos por cuanto fueron expedidos antes de que culminara el proceso de determinación y discusión del tributo, y no se encuentran en los presupuestos del artículo 857 del Estatuto Tributario.

Recuérdese que, tal como se analizó en el aparte 2 de esta sentencia, mediante la Resolución 319 del 19 de octubre de 2009, antes del vencimiento del plazo para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 322412009000112 de 2009, la DIAN rechazó de manera definitiva la solicitud de devolución de saldos a favor presentada por la Inmobiliaria Sanitas Ltda., por valor de $ 503.009.000.

Igualmente, mediante Resolución 1043 del 16 de septiembre de 2010, antes de que se resolviera el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, confirmó el acto de rechazo definitivo de la solicitud de devolución.

Lo procedente era, como en efecto lo hizo mediante auto 14 del 17 de diciembre de 2008, rechazar provisionalmente la solicitud de devolución, hasta que se resolviera, de manera definitiva, sobre la procedencia del saldo a favor solicitado por la sociedad contribuyente(16), máxime cuando mediante la Resolución 900082 del 30 de septiembre de 2010, la DIAN modificó la liquidación oficial de revisión, fijando como saldo a favor de la sociedad contribuyente la suma de $ 149.204.000.

3.4. De otro lado, contrario a lo afirmado por la DIAN en el recurso de apelación, no es cierto que la Administración de Impuestos contara únicamente con los 90 días de la prórroga de que trata el artículo 857-1 del Estatuto Tributario, para decidir de manera definitiva sobre la solicitud de devolución presentada por la Inmobiliaria Sanitas.

Dicho término, como se explicó, corre para efectos de la investigación previa a la resolución de la solicitud de devolución, la que culmina, se insiste, con o sin requerimiento especial.

Una vez proferido el requerimiento especial, el término de la Administración para resolver definitivamente sobre la solicitud de devolución está dado por el tiempo que dure el proceso de determinación y discusión del tributo, pues, como lo sostuvo el a quo, este incide necesariamente en la determinación, definitiva, del saldo a favor del contribuyente.

Por dichas razones, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se CONFIRMA la sentencia del 23 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Cuarta, Subsección A—, que accedió a las pretensiones de la demanda.

2. Se RECONOCE personería para actuar a los abogados Wilson José Mora Sanjuan, como apoderado judicial de la Inmobiliaria Sanitas Ltda., y Clara Inés González Ramírez, como apoderada judicial de la DIAN, en los términos de los poderes que obran en los folios 334 y 341 del expediente, respectivamente.

3. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Folio 11 del cuaderno de antecedentes.

2 Folios 13-16 del cuaderno de antecedentes.

3 Folios 32-33 del cuaderno de antecedentes.

4 Folios 49-62 del cuaderno de antecedentes.

5 Folio 67 del cuaderno de antecedentes.

6 Folios 70-100 del cuaderno de antecedentes.

7 Folio 101 del cuaderno de antecedentes.

8 Folios 104-120 del cuaderno de antecedentes.

9 Folios 137-144 del cuaderno de antecedentes.

10 Folios 92-101 del cuaderno principal.

11 Folios 103-131 del cuaderno principal.

12 Folios 307 y 362 a 375 del cuaderno principal.

13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de mayo de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicado: 25000-23-27-000-2011-00020-01 (19502). Consultada en: http://www.consejodeestado.gov.co/consultaproce.php

14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado: 500012331000201000558 01 (20298).

15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de noviembre de 2012, C.P. William Girado Giraldo, radicado: 25000-23-27-000-2006-01353-01 (18849).

16 Cfr. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 27 de enero de 2011. Radicado: 25000-23-27-000-2006-01184-01(17076). C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. En dicha sentencia se dijo: “La norma anterior [se refiere al artículo 857 del E.T.] establece el rechazo provisional de las solicitudes de devolución o compensación de los saldos a favor declarados y respecto de los cuales se hubiere proferido requerimiento especial, el cual, al tenor del artículo 703 ejusdem, se limita a proponer la modificación oficial de la declaración y, en tal sentido, expresa formalmente el cuestionamiento fiscal de los mismos. De allí que el rechazo opere provisionalmente hasta tanto la misma Administración decida sobre la propuesta de modificación que hace el requerimiento, aceptando o rechazando total o parcialmente el saldo”.