Sentencia 2011-00042/0167-2011 de agosto 3 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 110010325000201100042 00 (0167-2011)

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Demandante: Víctor Dueñas Córdoba

Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación y otro.

Bogotá D.C., tres de agosto de dos mil diecisiete

Extractos «2. Consideraciones

2.1. Cuestión previa.

El juez administrativo y los actos administrativos de carácter disciplinario

Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala considera pertinente pronunciarse sobre éste aspecto.

Inicialmente con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusiónal alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario, para luego determinar si de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en elexpediente, la actuación administrativa acusada está viciada de nulidad.

En sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016(5) proferida por la Sala Plena de esta corporación, se definió que el control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de carácter disciplinario, debe ser integral comoquiera que la actividad del juez “supera el denominado control legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”(6)(sic): La Subsección A de esta Corporación(7), en relación con la integralidad de ese juicio, en oportunidades anteriores ha considerado lo siguiente:

Ese juicio integral supone en cuanto a las causales de nulidad, que el juez en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva.

Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.

Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, lo faculta para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria(8).

Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002 referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida Y la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede según lo ordenan el artículo 170 del CCA(9) y el inciso 3º del artículo 187 del CPACA(10), estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas(11).

En cuanto a la ilicitud sustancial, lo autoriza para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de ella, al punto que si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.

2.2. Marco normativo.

Como quiera que los hechos que dieron origen a la investigación ocurrieron en el año 2000, época para la cual se encontraba vigente la Ley 200 de 1995, es esta la que debe regir el caso bajo análisis.

La Corte Constitucional(12) ha señalado que “en materia sancionatoria, el principio de que la ley rige las situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica nullum crimen, nulla poena lege, cuya consagración constitucional se encuentra en el artículo 29 de la Carta que dispone: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” El claro mandato que se incluye en la carta política señala que, por regla general, la norma aplicable en un caso determinado es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de norma jurídica no son retroactivos”.

En esa misma providencia, la Corte agregó: “la regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico”.

Ahora bien, en la parte procedimental debe aplicarse la Ley 734 de 2002, toda vez que la investigación disciplinaria se inició con auto de 17 de septiembre de 2003, cuando está se encontraba vigente.

En la precitada sentencia, la Corte señaló que: “la regla general en materiaprocesal, es que la aplicación de la ley en el tiempo es inmediata, debido al carácter público, y que la ley nueva rige los procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen derogado. En efecto, la normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica en este campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que incida 13 necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta”.

En pronunciamiento posterior(13), esa Corporación indicó; “En Ese contexto el derecho disciplinario pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”(14); cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública Cumpliese los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a que hace referencia la norma constitucional”.

En ese pronunciamiento(15), la Corte puntualizó que: “Las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados(16) permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas”.

2.3. De los hechos probados.

2.3.1. Las actuaciones administrativas surtidas dentro del proceso disciplinario, son las que a continuación se relacionan:

El 17 de septiembre de 2003, la Procuraduría Regional del Chocó inicióInvestigación disciplinaria, en contra del señor Víctor Dueñas Córdoba en su condición de técnico de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán de Quibdó, de conformidad a lo establecido en los artículos 152 y 154 de la Ley 734 de 2002, por la presunta irregularidad consistente en apropiarse de parte de los dineros recaudados por concepto del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, durante los años 2000, 2001, 2002, y hasta mayo de 2003 y no consignarlos al ente hospitalario (fl. 21, cdno).

El 9 de septiembre de 2004, la Procuraduría Regional formuló auto de cargos al señor Dueñas Córdoba, imputando los siguientes hechos (fls. 281 a 308, cdno 1).

En su condición de técnico de saneamiento ambiental del hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, encargado del recaudo, por concepto de sacrificio de ganado mayor y menor (bovino y porcino), no entregó en la tesorería del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, la totalidad de los dineros recibidos durante los años 2000, 2001, 2002 y hasta mayo de 2003, por concepto de sacrificio de ganado bovino y porcino, como corresponde, en cumplimiento de los deberes funcionales.

De acuerdo con los reportes oficiales presentados por Frigooccidente Ltda., donde se discrimina los animales que realmente fueron sacrificados y sobre los cuales se debía hacer los respectivos cobros, que de acuerdo con las tarifas establecidas por el municipio, correspondía pagar por cada uno, la suma de cinco mil pesos (5.000) por bovino y cuatro mil por (4.000) por porcino y que al realizar el cálculo contable, arrojó el valor a recaudar de cincuenta y. cuatro millones sesenta y tres pesos (54.053.000), el cual debía ser entregado por los técnicos de Saneamiento ambiental, del Hospital Ismael Roldán Valencia, y tan solo entregaron un valor total de Diecinueve millones doscientos veinticinco mil pesos (19.225.000) observándose un faltante de treinta y cuatro millones ochocientos veintiocho mil pesos (34.828.000), con lo cual se podría evidenciar un indebido provecho patrimonial, en el ejercicio del cargo, por parte de los sujetos procesales aquí cuestionados.

Los cuales se discriminan así:

[...] Víctor Dueñas Córdoba, recaudo tres millones ochocientos dieciocho mil (3.818.000) y tan solo entregó un millón setecientos setenta y dos mil pesos (1.772.000).

El 27 de septiembre de 2004, el señor Dueñas Córdoba presentó escrito de descargos, manifestó que el matadero de Quibdó fue dado en concesión a la firma Frigooccidente desde el año 1996, por lo tanto la única responsable del recaudo de dineros por concepto de impuesto de degüello de ganado bovino y porcino era la misma (fls. 1 y 2, cdno. 2).

Una vez agotadas las etapas propias del proceso, la Procuraduría Regional del Chocó, lo declaró el 31 de agosto de 2005 responsable disciplinariamente y lo sancionó con destitución e inhabilidad por el término de 3 años para ejercer cargos públicos (fls. 20 a 46).

Al respecto consideró, que los dineros reportados por la tesorería del Hospital Ismael Roldán Valencia, producto del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino por el periodo investigado, no corresponde con los reportados por el frigorífico “Frigooccidente”. Es así como en efecto el señor Víctor Dueñas técnico de saneamiento, ambiental le aparece un faltante de $ 2.046.000, situación que emerge del informe técnico contable presentado por el Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación.

Por consiguiente está probado el indebido aprovechamiento patrimonial por parte del actor, toda vez que no entregó la totalidad del dinero recaudado durante los años 2000, 2001, 2002 y hasta mayo de 2003, como corresponde en cumplimiento de sus deberes funcionales.

La imputación se basó en pruebas legalmente practicadas y aportadas al proceso, en especial, en el informe técnico contable allegado por el Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, en el que una vez confrontado la cantidad de ganado sacrificado en el matadero municipal de Quibdó y las tarifas de saneamiento ambiental cobradas por concepto de examen anti y pos morten, con los dineros entregados por los técnicos de saneamiento ambiental a la pagaduría del Hospital Ismael Roldan, se estableció que el dinero recaudado por los sujetos procesales difiere de entregado por estos a la tesorería, circunstancia que también se observa del informe presentado por el CTI visible a folios 171 a 181 del cuaderno 1. Con dicho comportamiento el actor desconoció los principios que rigen la administración pública.

Inconforme el actor con la anterior decisión interpuso el recurso de apelación resuelto el 5 de noviembre de 2005 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa confirmándola, por las mismas razones jurídicas y fácticas (fls. 47 a 78).

2.3.2. De las pruebas aportadas y valoradas dentro de la investigación disciplinaria.

Básicamente el material probatorio se circunscribe al informe contable de 18 de junio de 2004, suscrito por funcionarios del Cuerpo Técnico de Investigaciones Especiales de la Fiscalía y del “DAS”, en el que confrontada la cantidad de ganado sacrificado en el matadero y las tarifas de saneamiento ambiental cobradas por concepto de examen anti y pos morten, con los dineros reportados al Hospital, se estableció qué lo recaudado por los sujetos procesales, difieren de lo entregado a la pagaduría del ente hospitalario Ismael Roldán Valencia de Quibdó, es decir no entregaron la totalidad del dinero recaudado por el sacrificio del ganado bovino y porcino.

Lo anterior, teniendo en cuenta que de una comparación detallada entre el libro de registro de los técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldan Valencia y el informe presentado, por el frigorífico, se pudo llegar a la conclusión que el ganado sacrificado fue mayor al reportado por los técnicos ambientales.

En lo que respecta al señor Víctor Dueñas Córdoba, obra en el informe que recaudo $ 3.818.000 y tan solo entregó $ 1.772.000, por lo que existe una diferencia de $ 2.046.000 (fls. 171 a 181, cdno. 1).

También obra copia de los recibos de caja expedidos por el técnico Víctor Dueñas Córdoba, por concepto de cobro del impuesto por sacrificio de ganado bovino y porcino efectuado en el matadero de Quibdó, correspondiente a los años 2000 a mayo de 2003 (fls. 346 a 446) y copia de recibos de caja extendidos por tesorería del Hospital Ismael Roldán Vallejo, por concepto de impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, durante los años 2000 hasta mayo de 2003 (fls. 446 y s.s)

Testimoniales:

Los señores Fidencio Cuesta Palacios, Francisco Claret Palacios, Gabino Machado Sánchez y Decio Córdoba, manifiestan que se desempeñaron como técnicos de saneamiento ambiental en distintos entes hospitalarios del Departamento del Choco, agregan que el recaudo del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino no está definido taxativamente en el manual de funciones del hospital como una función propia del cargo de técnico de saneamiento ambiental; sin embargo dicha labor ha sido encomendada por tradición por los gerentes de turno de las ESE, en el caso del matadero municipal de Quibdó dicha labor la han venido haciendo los técnicos en saneamiento ambiental durante mucho tiempo, cada vez que alguien se posesiona en uno de estos cargos, de inmediato asume la tarea (fls. 31 y 32).

2.4. De los problemas jurídicos del caso concreto.

Le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿se violó en el presente asunto el debido proceso y derecho de defensa?, y (ii) ¿con la expedición de los actos sancionatorios se causó perjuicios morales y económicos al demandante?

2.4.1. Aduce el actor que los actos administrativos singularizados en la demanda, fueron expedidos desconociendo el debido proceso, el derecho de defensa y de audiencia.

En primer lugar, sostiene el demandante que la Procuraduría Regional del Chocó, lo sancionó disciplinariamente por no haber entregado la totalidad de dinero recaudado por concepto de pago del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, a la tesorería del Hospital Ismael Roldán de Quibdó, conducta que denota una clara violación al principio de moralidad que debe imperar en todo servidor público.

Sin embargo a juicio del demandante, tal conducta nunca acaeció, habida consideración que para la época de los hechos, no existía un manual de funciones en el Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, que consagrará que el recaudo de impuesto de degüello fuera una función de los técnicos de saneamiento ambiental, pues no hay que olvidar que fue a partir del 25 de enero de 2006 cuando la junta directiva del hospital aprobó el manual de funciones.

Tal circunstancia implica que en la investigación disciplinaria seguida en su contra existió una clara violación al derecho de defensa, toda vez que la función cuyo incumplimiento echa de menos la Procuraduría, no se encontraba taxativamente delegada en el funcionario público investigado.

Antes de entrar a resolver el cargo planteado, inicialmente la Sala considera oportuno referirse al debido proceso y al derecho de defensa, como principios rectores de la actividad sancionatoria administrativa, es a partir de estos pilares qué el Estado social de derecho garantiza a los sujetos procesales la correcta aplicación de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política y 6º del Código Disciplinario Único.

Igualmente es trascendental referirnos al origen e importancia del impuesto de degüello, como quiera que los hechos endilgados están directamente relacionados con este tributo, veamos:

2.4.2. Del debido proceso disciplinario.

El derecho fundamental al debido proceso se encuentra contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, disposición que establece que tal prerrogativa constitucional debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

La jurisprudencia constitucional(17) ha sostenido que “el hecho de que el artículo 29 de la Constitución disponga que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas implica que “en todos los campos donde se haga uso de la facultad disciplinaria (...) deben ser observados los requisitos o formalidades mínimas que integran el debido proceso”(18)” y en consecuencia el derecho de defensa y audiencia.

Como se ha dicho en otras oportunidades para que esa protección constitucional sea real y efectiva se hace necesario que tales formalidades o procedimientos se encuentren previamente señalados en un estatuto legal, de tal suerte que pueda determinarse de manera clara e inequívoca cuál ha de ser el comportamiento gubernativo o judicial a seguir en cada caso.

Esta Subsección, en torno al derecho al debido proceso en materia disciplinaria, ha sostenido(19) que se contrae a ““...que el inculpado conozca los cargos en forma clara, concisa y oportuna para que pueda ejercer todos los medios de réplica, pedir las pruebas, obtener su decreto y práctica, así como controvertir las que lo inculpan, presentar alegatos y en general, participar de modo activo en todo el proceso, lo que implica un gran debate con el agotamiento de las instancias a que haya lugar y las garantías que las mismas ofrecen”(20). Lo dicho debe armonizarse con el procedimiento disciplinario, que concede una amplia gama de posibilidades para ejercer el derecho de defensa a lo largo de sus diversas etapas”.

Principio constitucional que también se encuentra consagrado en los artículos 6º de la Ley 734 de 2002 así:

“ART. 6º—Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

2.4.3. Del derecho de defensa en materia disciplinaria.

La Corte Constitucional(21) ha considerado que “[u]na de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido éste como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga”. Esa Corporación también ha concluido(22) que el ejercicio de esagarantía procesal busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado”.

El artículo 17 de la Ley 734 de 2002 consagra dicho derecho así:

Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse; Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representadora través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.

Así entonces, debe tenerse en claro que el derecho de defensa, como base fundamental del Estado de derecho, adquiere connotación general para todo el ordenamiento jurídico él cual debe verse constantemente influenciado por su presencia so pena de atentar contra el valor de la justicia.

2.4.4. Origen del impuesto de degüello.

Primeramente ha de decir la Sala, que un impuesto es un tributo que se pada al estado para soportar los gastos públicos. Estos pagos obligatorios son exigidos tanto a personas físicas, como a personas jurídicas.

La recaudación de impuestos es la forma que tiene el Estado como lo conocemos hoy en día, para financiarse y obtener recursos para realizar sus funciones y obras.

Ahora bien, el impuesto de degüello ha sido definido como “el pago de una tarifa determinado por calda res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrifico de ganado”(23).

El denominado impuesto de degüello “grava la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de la carne [...] este tipo de impuestos es esencial en la estructura fiscal de las entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de descentralización”(24).

Desde la promulgación de la Ley 8 de 1909 se tiene como un impuesto de propiedad exclusiva de los departamentos cuando se trate de ganado mayor así como el proveniente del degüello de ganado menor corresponde a las municipios, potestad que fue adoptada en el mismo sentido por los artículos 161 del Código del Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) y 226 del Código Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) respectivamente.

La competencia para el recaudo y la propiedad de la renta está determinada por el factor territorial, es decir cada Departamento y Municipio reglamentará lo concerniente al recaudo del tributo.

Del caso concreto.

Bajo la anterior tesitura observa la Sala, que la procuraduría regional del Chocó, con providencia de primera instancia de 31 de agosto de 2005, sancionó disciplinariamente al señor Víctor Dueñas Córdoba, técnico de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, por apropiarse de parte de los dineros recaudados por concepto de pago de impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, durante los años 2000, 2001, 2002 y hasta mayo de 2003, pues al no entregar la totalidad de los dineros cobrados, incurrió en falta disciplinaria tipificada en los artículos 38 y 40 de la Ley 200 de 1995, como quiera que omitió su deber funcional.

Al estar probado, que no consignó al ente hospitalario la suma $ 2.046.000, por concepto de recaudo del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino como se evidencia del informe contable suministrado por el CTI y DAS respectivamente, vulneró los deberes funcionales que el mismo cargo le imponía.

Por otra parte, no hay lugar a duda, que el señor Dueñas Córdoba, era el funcionario encargado de recaudar los dineros provenientes del tributo de degüello en el matadero municipal de Quibdó, tarea que la venia realizando desde el mismo momento que tomó posesión del cargo, en el año de 1997, hasta el mes de mayo de 2003, labor por que cumplía por órdenes directas de los gerentes de turno de la ESE, tal y como se aprecia de los recibos expedidos donde consignaba lo recaudado por animal sacrificado y de lo aceptado y afirmado en declaraciones que obran en el proceso, en las cuales manifiestan que “si bien el manual, de funciones no dispone exactamente esa tarea en manos de los técnicos de saneamiento ambiental, también lo es que la han venido haciendo por tradición, dineros que deben ser entregados a la tesorería del ente hospitalario”, bajo esas condiciones el actor estaba en el deber de cumplir y ejercer la función encargada con eficiencia, eficacia y trasparencia conforme lo establece la Constitución Política.

Así las cosas, independientemente de que la función de cobrar el impuesto de degüello, estuviere taxativamente consignada o no en el manual de funciones, esta labor la venia realizando el actor desde que tomó posesión del cargo, por lo tanto debió de realizarla con decoro y especial trasparecía y aun así, no lo hizo, como en efecto lo demostró el ente de control en su oportunidad.

Ahora bien, afirma el actor, que las funciones de recaudo del impuesto de degüello, no estaban asignadas por manual de funciones. Sobre el particular, sobra decir, que si bien, no está específicamente señalada, el mismo permite que sean asignadas en los técnicos de saneamiento ambiental, como en efecto lo han venido haciendo los directores de la ESE.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el manual de funciones del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó correspondiente al año 2000 visible a folio 304 anexo 1, establece que entre los quehaceres de los técnicos de saneamiento ambiental está la de “efectuar control a mataderos y plazas de mercado [...]”, por ello era factible asignarle al señor Dueñas Córdoba, la de recaudar los impuestos por concepto de degüello, sin que ello, signifique desconocimiento o abusos de funciones.

Si bien, esta función no está explícitamente consagrada como tal en el manual de funciones, si lo está tácitamente cuando el mismo afirma, que entre las funciones de los técnicos de saneamiento ambiental están las demás que se le asigne, circunstancia que admite que en cabeza de los técnicos se asigne otras labores compatibles con la de sus cargos, como en efecto lo ha venido haciendo el hospital durante mucho tiempo, además que el mismo actor lo acepta en su testimonio rendido ante el ente de control.

No hay que olvidar, que constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho, el deber de los servidores públicos de cumplir las obligaciones encomendadas de conformidad con lo establecido en las normas vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad consecuente en caso de, incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el artículo 6º de la Carta conforme al cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, de una parte y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas.

Así pues, el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público con acatamiento a los principios establecidos en el artículo 209 Superior, qué propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, y con pleno acatamiento de la Constitución, la ley y los reglamentos, decálogos que en el caso bajo estudio, fueron desconocidos por el demandante Víctor Dueñas Córdoba, en cuanto quebrantó con su conducta sus deberes funcionales.

Por otra parte, aprecia la Sala que la conducta endilgada por la Procuraduría no se refiere propiamente al incumplimiento de los deberes funcionales consignados en manual de funciones como técnico de saneamiento ambiental del referido hospital; si no al deber funcional que tienen de manera general los servidores públicos al servicio del Estado. Por ello, tipificó la conducta en los artículos 6º Superior, 38 y 40 numerales 1º, 2º, 22, 23 y 25 de la Ley 200 de 1995 y no en el manual de funciones.

Valga recordar que el actor dispuso para su propio beneficio de parte del dinero recaudado por concepto del impuesto de degüello, lo que denota una total violación al principio de moralidad que debe imperar en todo servidor público.

Como servidor público debió dirigir su actuar funcional acorde con los requisitos de orden jurídico de imperativo obedecimiento y no lo hizo, infringiendo con su comportamiento el deber general como empleado público a sabiendas de que las normas legales les prohíbe tal actuación.

De ahí que, el demandante se equivoca al señalar en la litis de la demanda, que nunca acaecieron los hechos endilgados por la Procuraduría, habida consideración que el Hospital Ismael Roldán, para la época de los hechos no teñía un manual de funciones aprobado por la junta directiva, que asignara el recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor y menor en cabeza del actor y que por lo tanto su conducta no constituye falta disciplinaria.

En segundo lugar, arguye el actor, que los dineros no son propiedad del municipio, como equivocadamente lo concluyó la Procuraduría. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el cobro del impuesto de ganado mayor (bovino) y el del ganado menor (porcino) corresponde a los Departamentos y Municipios, conforme a los artículos 161 y 226 de los decretos 1222 y 1333 de 1986, respectivamente.

Respecto del inconformismo precisa la Sala, que en el caso bajo estudio, no se investiga ni es objeto de discusión, si el dinero recaudado por el técnico de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia, pertenecía al Departamento del Chocó o al Municipio de Quibdó o si constituía o no impuesto municipal, pues lo que se investigó y sancionó en el sub lite, fue el apoderamiento de dineros públicos fruto del recaudo de las tarifas por Concepto de pago del impuesto de degüello, efectuado por el técnico de saneamiento ambiental Dueñas Córdoba al servicio del ente hospitalario, dineros que en efecto no ingresaron en su totalidad a las arcas de la entidad, como quedó demostrado en párrafos anteriores.

Indistintamente que losdineros recaudados por concepto de impuesto de degüello tengan como beneficiarios al departamento del Chocó o al municipio de Quibdó, son dineros públicos, que tienen como fin servir de soporte a la estructura fiscal de las entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de descentralización.

En conclusión, la investigación se tramitó conforme al procedimiento consagrado en el CDU, garantizando el debido proceso, el derecho de defensa del investigado, en tanto tuvo acceso directo a la actuación procesal que contra él se adelantaba, conoció de primera mano las pruebas, se notificó de las decisiones, las controvirtió, presentó alegatos de conclusión e interpuso los recursos de ley.

Por consiguiente, los actos que impusieron la sanción al actor, contienen un extenso capítulo en el cual se analizan los elementos de convicción aportados al proceso disciplinario, cuyas principales anotaciones fueron transcritas en acápites anteriores, de ahí que resulta evidente que el análisis de las pruebas efectuado por la Procuraduría, fue acucioso, integral e imparcial (artículo 129, CDU), basado en el acopio de elementos de juicio que indefectiblemente condujeron a determinar de manera inequívoca la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado.

En esta medida el cargo no está llamado a prosperar.

2.5. De los perjuicios económicos y morales causados como consecuencia de la expedición de los actos enjuiciados.

A juicio del actor los actos sancionatorios le causaron un daño moral y económico, ya que durante el tiempo que permaneció suspendido no devengó salarios ni prestaciones sociales como empleado público, Io que le causó un detrimento en su condición de vida, pues solo contaba con dichos ingresos para su subsistencia y el de su grupo familiar.

2.5.1. De la potestad disciplinaria.

Esta Subsección(25) ha señalado que “la potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades”.

La relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, según ha explicado la Corte Constitucional(26) “en la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc.”.

La Corte también ha considerado(27) que “la potestad sancionadora de la administración permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la facultad dé imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal”.

Sobre el particular vale la pena señalar que el legislador consagró un régimen disciplinario (Ley 734 de 2002) aplicable a los servidores públicos. En los eventos de ser incumplido el Estado en virtud de la potestad disciplinaría debe iniciar las correspondientes actuaciones administrativas tendientes a esclarecer las faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones y su responsabilidad, proceso que debe estar presidido de todas las garantías constitucionales y legales que garanticen el ejercicio al derecho de defensa debido proceso.

En torno a ése tópico, la Corte Constitucional(28) también ha sostenido:

Así las cosas, es menester indicar que el derecho a acceder al ejercicio de las funciones públicas, como ningún otro derecho fundamental, puede ser considerado como absoluto. Por el contrario, el legislador puede limitarlo puesto que sobre el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones, que se justifican esencialmente en la consecución de la prevalencia del interés general y de los principios que deben orientar el cumplimiento de la función pública, se reitera, todo ello en aras a la consecución de los fines estatales y de la transparencia y probidad de quiénes ejercen la función pública, por ello no podría decirse que con los fallos disciplinarios sancionatorios se afectó dicho derecho, en la medida en que esa restricción se encuentra justificada.

(…)

Es menester indicar que las inhabilidades derivadas de un proceso disciplinario, tienen un origen sancionatorio, esto es, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una más, la inhabilidad, que le impide al individuo sancionado ejercer une determinada actividad.

(…)

El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.

Sobre las sanciones disciplinarias, la Corte Constitucional en Sentencia C-544 de 2005, señaló:

El segundo grupo de inhabilidades sí tiene un componente sancionatorio, pues las circunstancias que impiden a los individuos acceder a un determinado cargo se derivan de la reprochabilidad penal, disciplinaria, contravencional, correccional o de punición por indignidad política de su conducta. Sobre la distinción que acaba de mencionarse, a Corte Constitucional ha dicho: “La Corte ha distinguido dos tipos de inhabilidades atendiendo al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación: una primera clase agrupa los casos en que se establecen limitaciones para acceder a cargos públicos con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el inhabilitado; al paso que en la segunda clase la limitación para acceder a un cargo no se vincula con ninguna conducta previa de quienes resultan inhabilitados, sino que aquí simplemente se consagran requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales. Dentro de la primera categoría se encuentran, por ejemplo, las inhabilidades por la comisión anterior de delitos y dentro de la segunda las inhabilidades por vínculos familiares. Sentencia C-1062 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra”. De lo anterior se desprende entonces que existen dos clases de inhabilidades y que una de ellas, por sus connotaciones y origen, ha sido considerada por la Corte como de contenido sancionatorio.

Así las cosas, la sanción disciplinaria imputada en un caso concreto, es el resultado de una decisión administrativa, derivada de la irreprochabilidad disciplinaria correccional, en donde el actor tuvo la oportunidad de intervenir y controvertir los hechos endilgados, conforme lo disponen el artículo 29 Superior y los principios consagrados en el Decreto 1798 de 2000 y la Ley 734 de 2002.

Si bien es cierto, la sanción impide el acceso a cargos públicos y devengar un salario, también lo es, que no vulnera el derecho al trabajo, como quiera que dicha inhabilidad es el resultado de una limitación establecida por la ley con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el empleado público, más no por la arbitrariedad del Estado de prohibirle el derecho al trabajo.

3. Conclusión

Para la Sala, los actos sancionatorios proferidos por el procurador Regional del Chocó el 31 de agosto de 2005 y por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 5 de noviembre del mismo año, están conformes con las garantías constitucionales y légales que los gobiernan. En consecuencia los actos demandados conservan su validez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Denegar las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Víctor Dueñas Córdoba, contra la Nación-Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Aceptar la renuncia presentada por el doctor Jorge Mario Segovia a folio 621 del expediente, al poder conferido por la Procuraduría General de la Nación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, Radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruiz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación, C.P. William Hernández Gómez.

Lo anterior supone tal como se considera en esta decisión, que “1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.

(6) (sic)

(7) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2017, número interno 2657-2011, M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

(8) Esta cita es propia del texto transcrito: Ley 734 de 2002 en los artículos 4º a 21 contempla los principios de legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia.

(9) Cita propia del texto transcrito: artículo 170 del CCA modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. “Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.

(10) Cita propia del texto transcrito: Artículo 187 inciso 3º del CPACA. “Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas”.

(11) Esta cita hace parte del texto transcrito: La sentencia de unificación al respecto determina que “El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un “control positivo”, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de “[...] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del Derecho administrativo, con una jurisprudencia abundante y enjundiosa, pero de exclusiva aplicación en dicho ámbito. [...]”, lo cual permite afirmar que “[...] el Derecho Administrativo Sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el Derecho Penal [...]”. Ahora bien, cuando el particular demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hace en defensa de sus intereses y no de la ley. En consecuencia, el juez debe atender la realidad detrás del juicio disciplinario administrativo puesto que “[...] si la esfera subjetiva se torna en centro de gravedad, el interés del particular adquiere un protagonismo que la ley no ha querido obviar, elevando al grado de pretensión, junto con la anulatoria, a la solicitud de restablecimiento de la situación jurídica individual [...]”.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis.

(14) Cita propia del texto transcrito: Sentencia C-341 de 1996.

(15) Sentencia C-948 de 2002.

(16) Cita propia del texto transcrito: Sobre la vigencia del sistema de hipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-593 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(18) Cita propia del texto transcrito: Sentencia T-433 de 1998 reiterada por la Sentencia T-605 de 1999.

(19) Consejo de Estado, Subsección A, número interno 1454-09, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(20) Cita propia del texto transcrito: Expediente 0384-10, actor: Saulo Guarín Cortés. M.P. Gustavo Eduardo Gómez A.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-025/09, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-617/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(23) Corte Constitucional, Sentencia C-080/96, M.P. Fabio Morón Díaz.

(24) lbidem

(25) Consejo de Estado, Subsección A, sentencia de 21 de noviembre de 2013, número interno 0649-2011, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(26) Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(27) Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(28) Corte Constitucional, Sentencia C-028/96, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.