Sentencia 2011-00043 de abril 25 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 11001-03-28-000-2011-00043-00

Consejero ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Actor: Gustavo Francisco Petro Urrego y otros

Demandado: Consejo Nacional Electoral

Bogotá, veinticinco de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003—, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del presente proceso, por cuanto se trata de una acción de nulidad contra un acto de contenido electoral expedido por una autoridad del orden nacional.

2.2. Prueba del acto acusado.

A folios 50 al 52 del cuaderno principal reposa copia auténtica de la Resolución 3 del 13 de enero del 2011 “Por medio de la cual se fija el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que inscriban candidatos a gobernaciones, asambleas departamentales y alcaldías, concejos municipales y distritales y a juntas administradoras locales, para las elecciones a realizarse en el año 2011”.

A folio 59 (vto.) obra ejemplar del Diario Oficial 47958 de 20 de enero de 2011, en el que consta la publicación de la resolución anotada.

2.3. Estudio del fondo del asunto.

En el caso en estudio el asunto jurídico por resolver se centra en determinar si el incremento de los valores en el acto acusado de las pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales están o no ajustados a las normas que la parte actora cita como violadas.

Para los demandantes el incremento del valor de las pólizas es desmedido y excesivo. En su criterio vulnera diferentes artículos (C.N., arts. 2º, 4º, 13 y 40; CCA, art. 36; L. 136/94, art. 6º), así como los principios constitucionales de la confianza legítima, la buena fe y la proporcionalidad.

El Consejo Nacional Electoral no se manifestó en el presente proceso en el término para contestar la demanda, ni en la etapa de las alegaciones.

El asunto en estudio se debe analizar desde dos perspectivas: las restricciones a los derechos políticos de los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales y; la legalidad de la actuación administrativa que culminó con la expedición del acto demandado.

2.3.1. De las restricciones a los derechos políticos de los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales.

El artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas establece:

“1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”.

El tratadista Karl Loewenstein consideró que esta declaración “elevó el derecho de participar en el gobierno (art. 21) a la categoría de derecho fundamental clave y decisivo en un orden social libre”, señala que el reconocimiento y observancia de las libertades públicas separan la democracia constitucional de la autocracia, hasta el punto de que son las libertades individuales el único criterio seguro e infalible para distinguir los dos sistemas políticos(1).

Por su parte el doctrinante Vladimiro Naranjo Mesa en su obra “Teoría constitucional e instituciones políticas” enfatiza que esta clase de derechos provienen de los denominados por la doctrina “de primera generación”, que en su decir “está conformada por el catálogo de derechos individuales de inspiración liberal, que fueron consagrados a lo largo de las constituciones del siglo XIX y parte del siglo XX. Su fuente directa de inspiración fue, ante todo, la declaración francesa de 1789, así como las declaraciones de derechos norteamericanos y aun el Bill of Rights inglés de 1689. Su objetivo esencial fue el reconocimiento de aquellos derechos inherentes a la persona humana frente a los posibles abusos del poder público”.

En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 40 de la Constitución prevé los denominados derechos políticos, así:

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.

3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.

5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.

6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.

7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.

Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”.

Los derechos políticos son considerados de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional como fundamentales en nuestra democracia participativa; en tal condición, “poseen un plus”(2), son de aplicación inmediata (C.P., art 85), se regulan mediante leyes estatutarias (C.P., art 152) y las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso que los afecten, deberán ser sometidas a referendo (C.P., art 377).

La jurisprudencia del Consejo de Estado también ha reconocido los derechos políticos como fundamentales, para lo cual ha dicho:

“En primer lugar, el ordenamiento constitucional consagra dentro de sus fines “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (art. 2º), lo que bien puede calificarse de democracia participativa en tanto propugna porque las personas, individualmente consideradas o a través de asociaciones, tomen partido en las decisiones que de alguna manera puedan afectarlos, lo que además asegura, de cierto modo, que esas decisiones consulten en mayor medida el interés general y el bien común., a el mismo postulado se constituye en la esencia del derecho fundamental consagrado en el artículo 40 Constitucional que reconoce a “Todo ciudadano [el] derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” a través de acciones como “Elegir y ser elegido” (1), “Tomar parte en elecciones” (2) y “Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos” (7), en fin todas aquellas actuaciones connaturales al ejercicio de la democracia, cuya manifestación más importante es al momento de escoger por voto popular los dignatarios que accederán al poder político ...”(3) (resalta la Sala).

Respecto del carácter fundamental de los derechos políticos la Corte Constitucional anotó:

“Por otra parte, el derecho político es un derecho fundamental en una democracia representativa; se encuentra ubicado en el capítulo 1 —De los derechos fundamentales— del título II —De los derechos, las garantías y los deberes—, por lo que de conformidad con el artículo 377 de la Constitución estos derechos poseen un plus, pues deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso cuando se refieran estas a los derechos reconocidos en el capítulo 1, título II y sus garantías, si así lo solicitan dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral”(4).

Así las cosas, para la Sala no hay duda de que el derecho a ser elegido, a tomar parte en elecciones y a participar en el ejercicio y control del poder político son fundamentales.

Ahora, la posibilidad que le otorgó el constituyente a los grupos significativos de ciudadanos y a los movimientos sociales para inscribir candidatos, es una manifestación de derechos políticos, concretamente a ser elegido, a tomar parte en elecciones, a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; todos ellos enunciados en el artículo 40 constitucional que los demandantes invocaron como violado.

Respecto al artículo 40 enunciado, la Corte Constitucional en Sentencia C-952 de 2001, manifestó:

“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num. 1º) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º) (...).

(...).

El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (C.P., arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no solo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º)”.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que la restricción de los derechos fundamentales debe adecuarse a un estricto criterio de razonabilidad y proporcionalidad, es decir, no se pueden limitar injustificada ni excesivamente(5).

Ahora bien, la jurisprudencia de esta sección ha señalado que es legítima la posibilidad de regular el derecho de postulación a cargos de elección popular, y que ello es así porque tanto el constituyente como el legislador han reconocido la necesidad de racionalizar el ejercicio de los derechos políticos, pues no son absolutos y por ello admiten algunas restricciones; por consiguiente, exigir unos presupuestos mínimos de seriedad en la inscripción de candidatos, contribuye a precaver situaciones caóticas que patrocinen la atomización de intereses sin cohesión o identidad ideológica, lo que desde luego no puede interpretarse como la negación de los derechos(6).

Por lo dicho, deberá precisarse si la Resolución 3 de 2010 limita injustificadamente el ejercicio de los derechos políticos de los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales.

2.3.2. De la legalidad de la actuación administrativa que culminó con la expedición del acto demandado.

Para analizar la legalidad del acto acusado es necesario determinar si el incremento de los valores de las pólizas de seriedad de las candidaturas, que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales, previstas en la resolución acusada, es una restricción legítima o no a los derechos políticos, fundada en criterios de razonabilidad, adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

2.3.2.1. De las normas en que se fundó el acto demandado.

La Resolución 3 de 2010 fue expedida por el Consejo Nacional Electoral con fundamento normativo en los artículos 265 de la Constitución Política, 9º y 39 de la Ley 130 de 1994, que disponen:

• Artículo 265 de la Constitución Política:

“El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral.

2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

4. Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.

5. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

7. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

9. Reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

10. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

11. Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.

12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.

13. Darse su propio reglamento.

14. Las demás que le confiera la ley”.

• Ley 130 de 1994:

“ART. 9º—Designación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.

La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior” (negrillas y subrayas fuera del texto).

“ART. 39.—Funciones del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la legislación vigente.

a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no será inferior a nueve millones ochocientos sesenta y cuatro mil ochocientos noventa y un pesos moneda legal colombiana ($9.864.891), ni superior a noventa y ocho millones seiscientos cuarenta y ocho mil novecientos diez pesos moneda legal colombiana ($98.648.910), de conformidad con la gravedad, eximentes y atenuantes de la infracción cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas sanciones, el consejo formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos.

En ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las entidades financieras;

b) Citar personas para que rindan testimonio y presenten informes relacionados con el cumplimiento o ejecución de las leyes mencionadas;

c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas; y

d) Fijar las cuantías a que se refiere esta ley” (negrillas y subrayas fuera del texto).

Como lo señalan las normas transcritas, el Consejo Nacional Electoral tiene la competencia para fijar la cuantía de las pólizas de seriedad de las candidaturas para los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales sin exceder el equivalente al 1% del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente.

En este punto es de la mayor importancia acudir a los antecedentes de la norma [L. 130/94], los cuales dan cuenta de que en la exposición de motivos del proyecto de ley, suscrita por el Ministro de Gobierno se manifestó:

“Tal como lo hace la constitución la postulación de candidatos se refiere inicialmente a los partidos políticos y con requisitos especiales se extiende a movimientos sociales y a un grupo de ciudadanos equivalente al uno por ciento (1%) del potencial electoral correspondiente a la circunscripción correspondiente”.

En el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate en la cámara de representantes se explicó:

“(...) juzgamos importante crear, al lado de la institucionalidad de partidos, un marco jurídico que permita la expresión e las fuerzas sociales, bien a través de sus múltiples manifestaciones organizadas o bien mediante la pura iniciativa de las gentes. Obvia mente, sin flexibilidades que terminen desquiciando la pretendida institucionalidad de las colectividades políticas”.

En el texto del artículo propuesto por los ponentes en la cámara de representantes se lee:

“ART. 9º—De la asignación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.

La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisiones de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al movimiento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y los movimientos en el año correspondiente, esa garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no opten la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley”.

Posteriormente en la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes celebrada el 15 de diciembre de 1992, el representante a la cámara Héctor Helí Rojas expresó:

“Cuando se exige una póliza de seriedad para la candidatura de las personas que no lleven el aval de los partidos con personería jurídica, estamos discriminando y estamos introduciendo un requisito adicional que no puede tener base constitucional, porque incluso el artículo 107 lo que dice es “los movimientos sociales, los grupos significativos e ciudadanos también pueden inscribir candidatos, como lo pueden hacer los partidos y los movimientos”.

Pero hay un inciso separado que dice: “la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos”; pero de todos los candidatos no solo de los que no pertenezcan a los partidos o movimientos con personería jurídica, ese requisito si lo establecemos tiene que ser para todos ...”.

En la sesión conjunta de las comisiones primeras constitucionales de Cámara y Senado llevada a cabo el 21 de abril de 1993, el representante Rodrigo Rivera Salazar señaló:

“De la misma forma este proyecto recoge los parámetros constitucionales de fortalecer los partidos pero también los movimientos políticos y también las organizaciones sociales que en determinados momentos coyunturales resuelven participar en la vida política del país, y por supuesto que no priva a los ciudadanos que espontáneamente quieran marginarse de los causes partidistas o de los movimientos o de las organizaciones sociales y que lo quieran hacer de manera independiente, obviamente, con consideraciones de estatutos diferente de los partidos y colectividades a los que se refiere la constitución y la ley ...”.

En la sesión conjunta de comisiones primeras del día 29 de abril de 1993 el representante Armado Estrada anotó:

“(...) conseguir que sea muy fácil para los partidos y movimientos políticos la inscripción y dificultarlo en grado sumo para los movimientos sociales y los grupos de ciudadanos no afiliados partidos y movimientos; manteniendo ese orden de ideas de dificultad para los movimientos sociales y grupo de ciudadanos, encontramos que la póliza también resulta muy alta, una póliza como la que se plantea ahí y tornar demasiado restrictiva la participación, va dificultarla en grado sumo de suerte que la póliza que la constitución le exige debiera ser menor para que así la participación se garantice”.

Frente a la intervención del representante Estrada, el representante Rodrigo Rivera dijo:

“yo quiero responder a algunas de las observaciones que hacia el representante Estrada, me parece que el sentido es bastante claro y lo quiero resumir.

Este articulo frente a la ley de fortalecimiento y de institucionalización de los partidos y movimientos políticos. Le da todas las garantías a los partidos y a los movimientos políticos, esas colectividades pueden escribir candidatos solamente con el aval del representante legal y a las organizaciones y movimientos sociales y a los grupos significativos de ciudadanos también les permite participar pero naturalmente, con un estatus diferente, con unas exigencias diferentes, porque no podemos en una ley de partidos homologarlos con los partidos y movimientos políticos si lo hiciéramos estaríamos anarquizando la vida política del país”.

Cuáles son los requisitos que les exigimos a los movimientos y organizaciones sociales? Decidir que se lancen a la política en una decisión interna de su asamblea general para que no sean las élites en estas organizaciones las que manipulen esa delicadísima decisión, en segundo lugar, que tienen que prestar unas fianzas cuyo techo fija el Consejo Nacional Electoral; es cierto, honorable representante Armando Estrada, que ese techo está referido al fondo anual de funcionamiento de los partidos, pero hemos tenido el cuidado que simplemente se ponga un techo y no un mínimo; de modo que el Consejo Nacional Electoral pueda fijar fianzas diferenciales según la clase de elección a que se refiera, unas finanzas más exigentes para elecciones nacionales, unas medianamente más exigentes para las elecciones departamentales y unas mínimamente menos exigentes para las elecciones municipales; lo que no podíamos hacer en la ley era fijar una cuantía igual; porque una cosa es la elección del Presidente de la República y otra la del Consejo de Titiribí y finalmente, a los grupos significativamente de ciudadanos también se les permite, como lo garantiza la Constitución no la ley, que postulen candidatos pero les estamos poniendo unas exigencias: en primer lugar, que recojan firmas en una cantidad que está definida en la ley y en segundo lugar, que presten unas fianzas también con la misma referencia que acabo de hacer al fondo funcionamiento anual de los partidos” (resaltado fuera del texto).

También acotó:

“(...) lo que deberíamos proceder es a votar y para terminar, es que los ponentes hemos acogido la observación que ha hecho el Ministro de Gobierno, en el sentido de exigir para darle más seriedad a esas candidaturas a demás de la fianza, la presentación de firmas como lo hemos sugerido en una propuestas que reposa sobre la mesa de la secretaria; con esas observaciones señor presidente, ya que hay una suficiente ilustración sobre el tema le pediría que procediéramos a votar el texto del artículo 9º con las observaciones y modificaciones que se han presentado, fruto del enriquecimiento del debate”.

De los antecedentes expuestos, la Sala concluye que en la discusión parlamentaria estuvieron presentes las siguientes preocupaciones respecto de los requisitos de seriedad de las candidaturas: i) permitir la expresión de las fuerzas sociales diferentes a los partidos y movimientos políticos en las elecciones, ii) evitar que se dificulte en grado sumo la inscripción de candidatos fuera de los partidos y movimientos políticos y, iii) propender por garantías de seriedad diferenciales según la clase de elección.

Debido a su naturaleza de ley estatutaria, el proyecto surtió el trámite de control previo por parte de la Corte Constitucional, en los términos establecidos por el artículo 153 de la Constitución Política; es así como en la Sentencia C-089 de 1994, la Corte hizo las siguientes consideraciones respecto del artículo 9º:

“De conformidad con la Constitución el derecho a elegir y ser elegido y tomar parte en elecciones, no se limita de ninguna manera a los partidos y movimientos. Tanto en forma individual (C.P., art. 40), como a través de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos (C.P., art. 108), se podrá lograr la inscripción de una candidatura para un cuerpo de elección popular. Dado que en estos casos no media el aval de un partido o movimiento político con personería jurídica, evento en el cual no se exige requisito adicional alguno —“la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos”—, la misma Constitución ha consagrado, en esta materia, un régimen diferencial, de modo que no se puede aducir quebranto alguno del principio de igualdad, salvo que las condiciones que se impongan sean irrazonables y obstaculicen de manera inconveniente el libre ejercicio de los derechos políticos.

Los requisitos que ha establecido el proyecto, a juicio de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado. La garantía de seriedad de los objetivos y de presencia política que pretende satisfacerse —indispensable si se repara en los costos exagerados en que debería incurrir la organización electoral para soportar un ejercicio abusivo del derecho de postulación, aparte de que una desmedida profusión de nombres puede distorsionar gravemente el mismo sistema democrático—, no puede, como mera exigencia organizativa extremarse hasta un grado tal que impida el ejercicio de los derechos políticos. Por este aspecto, el proyecto se mantiene, como se ha dicho, dentro de lo que la experiencia electoral colombiana, puede considerar un mínimo razonable” (resalta la Sala).

Se observa entonces, que para la Corte la imposición de requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos por fuera de los partidos y movimientos políticos es constitucional, siempre que los límites sean razonables y que no obstaculicen inconveniente el ejercicio de los derechos políticos y, para su determinación debe “acudirse a los mínimos históricamente sostenibles”.

2.3.2.2. Para los demandantes, en síntesis, la Resolución 3 de 2011 vulnera los artículos 2º, 4º, 13 y 40 de la Constitución Política; 36 del Código Contencioso Administrativo; 6º de la Ley 136 de 1994; así como los principios de la confianza legítima, buena fe y proporcionalidad porque el acto acusado en lugar de propender por la participación democrática de los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales la impide al elevar exponencial y desproporcionadamente, sin ningún criterio ni motivación, las cuantías de las pólizas de seriedad, produciendo discriminación por su alto costo respecto a los ciudadanos con poca capacidad económica, situación que lógicamente les impide acceder real y efectivamente al ejercicio de sus derechos políticos.

Sostiene la parte actora que no existe en el acto administrativo justificación razonable que señale las condiciones constitucionales, legales, económicas, sociales o políticas que sustente o amerite el desproporcionado aumento del valor de las pólizas.

Anotan que en años anteriores al 2011 se fijaron menores cuantías de las pólizas para municipios con menor número de habitantes y cuantías más altas para municipios con mayor población, es decir se tuvo en cuenta un factor diferenciador referido al número de habitantes por municipio. A manera de ejemplo indicaron que el acto demandado equiparó el valor de las pólizas en municipios tan disimiles por su población como Papunaua (Vaupés) con Garzón (Huila).

2.3.2.3. La Sala con respaldo en la jurisprudencia constitucional transcrita [Sent. C-089/94], aclara que las pólizas de seriedad de las candidaturas presentadas por movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, no obstante a que son una limitación a los derechos fundamentales políticos a ser elegido, a tomar parte en elecciones, y acceder a cargos y funciones públicas, no contradicen el ordenamiento jurídico siempre y cuando sean razonables y proporcionales, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo invocado por los demandantes como vulnerado.

Que sea razonable significa que la medida adoptada para garantizar la seriedad de las candidaturas no puede ser arbitraria sino objetivamente justificable. Por consiguiente, debe existir una correspondencia adecuada entre el medio adoptado y la referida finalidad.

Que sea proporcional implica que no puede ser excesiva en procura de alcanzar el fin buscado, es decir, que exista una relación justa o mesurada entre la medida adoptada y la finalidad que se pretende(7).

Lo anterior, sin olvidar que para la determinación de restricciones de los derechos políticos “debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”.

En este mismo sentido, la Sala destaca que la Corte Constitucional en Sentencia C-490 de 2011 recalcó:

“De manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en relación con los movimientos sociales o los grupos significativos de ciudadanos,la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean “razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos, de tal manera que no vulneren el principio de igualdad” (resalta la Sala).

Para verificar si el acto acusado, en su condición de restringir los derechos políticos, cumple o no con las exigencias previstas por la doctrina constitucional y la ley, invocadas como vulneradas por los demandantes, se efectuará una comparación del acto acusado con sus predecesores que fijaban el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales en las elecciones realizadas en el año 2011 y anteriores.

Gobernaciones y asambleas departamentales
Resolución 1940 de 21 de abril 2003Resolución 118 de 21 de febrero 2007Resolución 139 de 2 de febrero 2010Resolución 3 de 13 de enero de 2011
ÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlv
En dptos. con censo electoral superior al 1.000.000 de electores200En dptos. con población superior 2.000.000 de habitantes200En dptos. con población superior a 2.000.000 de habitantes200En dptos. con población igual o superior a 700.001 habitantes500
En dptos. con censo electoral comprendido entre 500.001 y 1.000.000 de electores150En dptos. con población comprendida entre 700.001 y 2.000.000 de habitantes150En dptos. con población comprendida entre 700.001 y 2.000.000 de habitantes150* Se aplica el ítem anterior previsto para población superior a 700.001 habitantes500
En dptos. con censo electoral comprendido entre 100.001 y 500.000 electores100En dptos. con población comprendida entre 390.001 y 700.000 habitantes125En dptos. con población comprendida entre 390.001 y 700.000 habitantes125En dptos. con población igual o inferior a 700.000 habitantes400
* Se aplica el anterior ítem porque no existe rango poblacional entre 100.001 y 390.000 habitantes100En dptos. con población comprendida entre 100.001 y 390.000 habitantes100En dptos. con población comprendida entre 100.001 y 390.000 habitantes100* Se aplica el ítem anterior previsto para población inferior a 700.000 habitantes400
En dptos. con censo electoral de 100.000 habitantes o inferior75En dptos. con población igual o inferior a 100.000 habitantes75En dptos. con población igual o inferior a 100.000 habitantes75* Se aplica el ítem previsto para población inferior a 700.000 habitantes400

 

* Como no hay previsto ítem especifico en ese rango poblacional se toma el que correspondería acorde con la población de conformidad con las disposiciones del acto administrativo.

El anterior cuadro muestra que la Resolución 3 de 2011 solo previo dos ítem referidos a la mayor o menor población, tomando como único referente 700.000 habitantes; no obstante los valores expresados en salarios mínimos se incrementaron en todos los casos.

Alcaldías y concejos municipales y distritales
Resolución 1940 de 21 de abril 2003Resolución 118 de 21 de febrero 2007Resolución 139 de 2 de febrero 2010Resolución 3 de 13 de enero de 2011
ÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlv
En Bogotá, D.C.200En Bogotá, D.C.200En Bogotá, D.C.200En Bogotá, D.C.,500
En mpios. con censo electoral superior a 500.000 electores, distintos de Bogotá, D.C.150En mpios. con población superior o igual a 500.001 habitantes150En mpios. con población superior o igual a 500.001 habitantes150En mpios. con población igual o superior a 100.001 habitantes400
En mpios. con censo electoral entre 250.001 y 500.000 electores100En mpios. con población entre 100.001 y 500.000 habitantes100En mpios. con población entre 100.001 y 500.000 habitantes100* Se aplica el ítem anterior previsto para población superior a 100.001 habitantes400
En mpios. con censo electoral entre 100.001 y 250.000 electores75* Se aplica el ítem previsto para población entre 100.001 y 500.000 habitantes100* Se aplica el ítem previsto para población entre 100.001 y 500.000 habitantes100* Se aplica el ítem previsto para población superior a 100.001 habitantes400
Mpios. con censo electoral entre 50.001 y 100.000 electores50En mpios. con población entre 50.001 y 100.000 habitantes75En mpios. con población entre 50.001 y 100.000 habitantes75En mpios. con población igual o inferior a 100.000 habitantes200
En mpios. con censo electoral entre 30.001 y 50.000 electores30En mpios. con población entre 30.001 y 50.000 habitantes50En mpios. con población entre 30.001 y 50.000 habitantes50* Se aplica el ítem anterior previsto para población inferior a 100.000 habitantes200
Mpios. con censo electoral igual o inferior a 30.000 electores10En mpios. con población entre 20.001 y 30.000 habitantes30En mpios. con población entre 20.001 y 30.000 habitantes30* Se aplica el ítem previsto para población inferior a 100.000 habitantes200
* Se aplica el anterior ítem porque no existe rango poblacional 10.001 y 20.000 habitantes10En mpios. con población entre 10.001 y 20.000 habitantes15En mpios. con población entre 10.001 y 20.000 habitantes15* Se aplica el ítem previsto para población inferior a 100.000 habitantes200
* Se aplica el ítem previsto para población inferior a 30.000 electores porque no existe rango poblacional 10.001 y 20.000 habitantes10En mpios. con una población igual o inferior a 10.000 habitantes10En mpios. con una población igual o inferior a 10.000 habitantes10* Se aplica el ítem previsto para población inferior a 100.000 habitantes200

 

* Como no hay previsto ítem especifico en ese rango poblacional se toma el que correspondería acorde con la población de conformidad con las disposiciones del acto administrativo.

El cuadro precedente muestra que la Resolución 3 de 2011 modificó los ítem y aumentó las cuantías; para el caso de Bogotá se pasó de 200 smmlv A 500 smmlv (incremento del 250%), respecto de los demás solo previo dos ítem referidos a la mayor o menor población, tomando como único referente 100.000 habitantes; no obstante los valores expresados en salarios mínimos se incrementaron en todos los casos, siendo más notable el incremento en municipios con menor número de habitantes (los municipios con población igual o inferior a 10.000 habitantes pasaron de pólizas de 10 a 200 smmlv, es decir tuvieron un aumento del 1.900%.)

Juntas administradoras locales
Resolución 1940 de 21 de abril 2003Resolución 118 de 21 de febrero 2007Resolución 139 de 2 de febrero 2010Resolución 03 de 13 de enero de 2011
ÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlvÍtemPólizas en smmlv
Distrito Capital de Bogotá y demás capitales de departamento10En el Distrito Capital de Bogotá y demás capitales de Dpto.15En Bogotá, D.C., y demás capitales de dpto.15Sin distinción100
Mpios. con un censo electoral superior a 500.000 electores8Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población superior a 500.001 habitantes12En mpios. diferentes a capitales de dpto. con población superior o igual a los 500,001 habitantes12Sin distinción100
Mpios. con un censo electoral entre 100.001 y 500.000 electores6Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población entre 100.001 y 500.000 habitantes10En mpios. diferentes a capitales de dpto. con población entre 100.001 y 500.000 habitantes10Sin distinción100
Mpios. con un censo electoral entre 50.001 y 100.000 electores4Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población entre 50.001 y 100.000 habitantes8    
Mpios. con un censo electoral entre 30.001 y 50.000 electores2Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población entre 30.001 y 50.000 habitantes6    
Mpios. con un censo electoral igual o inferior a 30.000 electores1Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población entre 20.001 y 30.000 habitantes4    
  Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población entre 10.001 y 20.000 habitantes2    
  Para mpios. diferentes a capital de dpto. con una población igual o inferior a 10.000 habitantes1    
Para todos los corregimientos1Para todos los corregimientos1    

 

* Como no hay previsto ítem especifico en ese rango poblacional se toma el que correspondería acorde con la población de conformidad con las disposiciones del acto administrativo.

El cuadro antecede evidencia que la Resolución 3 de 2011 previó la cuantía de las pólizas en 100 smmlv sin distinción alguna de número de habitantes.

Del anterior cuadro se determina que, históricamente, tanto los ítems poblacionales como los valores de las cuantías de las pólizas de seriedad en salarios mínimos mensuales legales vigentes han sido uniformes en el tiempo desde el año 2003 hasta el 2010. Con la Resolución 3 del 13 de enero de 2011 se presenta un incremento abrupto que no guarda proporción alguna con las resoluciones en comparación, conforme se explica a continuación.

Las resoluciones 118 de 2007 y 139 de 2010 mantuvieron las mismas cuantías representadas en salarios mínimos mensuales vigentes, el valor de estas se incrementó por efectos de la variación del salario mínimo.

Si se hace la comparación entre el acto demandado con la Resolución 139, expedida solo un año antes, que como se dijo en precedencia mantenía los valores históricos desde el año 2003, se puede determinar que:

A.1. Para gobernaciones y asambleas en departamentos con más de 2’000.000 de habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 200 a 500 smmlv; es decir, el incremento fue del 150%.

A.2. Para gobernaciones y asambleas en departamentos con población entre 700.001 y 2.000.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 150 a 500 smmlv; es decir, el incremento fue del 233%.

A.3. Para gobernaciones y asambleas en departamentos con población entre 390.001 y 700.000 se pasó de una póliza en cuantía de 125 a 400 smmlv; es decir, el incremento fue del 220%.

A.4. Para gobernaciones y asambleas en departamentos con población entre 100.001 y 390.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 100 a 400 smmlv; es decir, el incremento fue del 300%.

A.5. Para gobernaciones y asambleas en departamentos con población igual o inferior a 100.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 75 a 400 smmlv; es decir, el incremento fue del 433%.

De lo anterior se concluye que para las elecciones de gobernadores y diputados a las asambleas departamentales se presentaron incrementos en las cuantías de las pólizas que van desde el 150% tratándose de departamentos con más de 2’000.000 de habitantes [A.1.], hasta el 433% en departamentos con 100.000 habitantes o menos [A.5.]; además, la Resolución 3 de 2011 modificó los ítems poblacionales y fijó como único factor de referencia el de 700.00 habitantes, de manera que los departamentos con población menor a 390.000 habitantes [A.4 y A.5] fueron los que presentaron mayores incrementos [300% y 433% respectivamente].

B.6. Para la Alcaldía y Concejo de Bogotá, D.C., se pasó de una póliza en cuantía de 200 a 500 smmlv; es decir, el incremento fue del 150%.

B.7. Para alcaldías y concejos en municipios con población igual o superior a 500.001 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 150 a 400 smmlv; es decir, el incremento fue del 166%.

B.8. Para alcaldías y concejos en municipios con población entre 100.001 y 500.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 100 a 400 smmlv; es decir, el incremento fue del 300%.

B.9. Para alcaldías y concejos en municipios con población entre 50.001 y 100.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 75 a 200 smmlv; es decir, el incremento fue del 166%.

B.10. Para alcaldías y concejos en municipios con población entre 30.001 y 50.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 50 a 200 smmlv; es decir, el incremento fue del 300%.

B.11. Para alcaldías y concejos en municipios con población entre 20.001 y 30.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 30 a 200 smmlv; es decir, el incremento fue del 566%.

B.12. Para alcaldías y concejos en municipios con población entre 10.001 y 20.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 15 a 200 smmlv; es decir, el incremento fue del 1.233%.

B.13. Para alcaldías y concejos en municipios con población igual o inferior a 10.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 10 a 200 smmlv; es decir, el incremento fue del 1.900%.

Nótese que es evidente que para elecciones de alcaldías y concejos municipales y distritales igualmente se presentaron incrementos que van desde el 150% [B.6.] hasta el 1.900% [B.13.]; al igual que lo acontecido para el caso de las elecciones departamentales, se modificó el criterio poblacional y fijó como único factor de referencia el de 100.000 habitantes, de manera que los municipios con población menor a 20.000 habitantes [B.12 y B.13] fueron los que presentaron mayores incrementos [1.233% y 1.900% respectivamente].

C.14. Para las juntas administradoras locales de Bogotá D.C. y capitales de departamento se pasó de una póliza en cuantía de 15 a 100 smmlv; es decir, el incremento fue del 666%.

C.15. Para las juntas administradoras locales de municipios diferentes a capitales de departamento con población igual o superior a 500.001 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 12 a 100 smmlv; es decir, el incremento fue del 833%.

C.16. Para las juntas administradoras locales de municipios diferentes a capitales de departamento con población entre 100.001 y 500.000 habitantes se pasó de una póliza en cuantía de 10 a 100 smmlv; es decir, el incremento fue del 900%.

De la misma manera para elecciones de juntas administradoras locales se presentaron incrementos que van desde el 666% [C.6.] hasta el 900% [C.16.]; además se eliminó el criterio poblacional, y se exige la misma cuantía de la póliza sin distinción alguna del número de habitantes del municipio.

Como en la parte motiva del acto demandado no constan razones que justifiquen el incremento de las cuantías de las pólizas de seriedad, ni el cambio de la base poblacional para determinar el valor de las pólizas. En el auto de pruebas se le ordenó al Consejo Nacional Electoral que aportara al presente proceso copia auténtica, legible e integra de todos los antecedentes administrativos de la Resolución 3 de 2001, en especial de:

i) las actas de las sesiones celebradas por ese Consejo en las que se estudiaron, discutieron y aprobaron el reajuste del valor de las pólizas de seriedad de las candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales para inscribir candidatos a gobernaciones, asambleas departamentales y alcaldías; concejos municipales y distritales y a juntas administradoras locales;

ii) estudios, análisis y conceptos técnicos, realizados por funcionarios o asesores, oficinas internas especializadas, sean estos del Consejo Nacional Electoral o cualquiera que hayan aportado asesores o entidades externas;

iii) los estudios por población y municipios que sirvieron de fundamento para el aumento del valor de las pólizas de seriedad de candidaturas;

iv) estudios, conceptos o cualquier tipo de documento o investigación, remitido por el fondo de campañas y por su oficina asesora, respeto del mismo incremento(8).

Como el Consejo Nacional Electoral no concurrió al proceso, se limitó, en cumplimiento del auto que decretó pruebas, a remitir únicamente copia auténtica del acta 001 correspondiente a la sesión que se realizó entre el 12 y el 13 de enero de 2011, en el que debatió y aprobó el acto acusado(9).

Al examinar el contenido de la referida acta, se comprueba que respecto al origen, motivación y causa en que se fundó del Consejo Nacional Electoral para expedir la resolución acusada e incrementar el valor de las cuantías de las pólizas de seriedad, se limitó a expresar:

“Luego de una amplia discusión la Sala concluye que se debe actuar con mayor rigidez al fijar los valores de las pólizas de seriedad de las candidaturas, los cuales deben aumentarse con relación con el porcentaje que se tuvo en cuenta al fijar los valores del año anterior, para evitar de esa manera la proliferación de inscripciones de listas y candidatos que las más de las veces carecen de seriedad y de respaldo popular, circunstancia que sumada a la inexistencia de un sistema sólido de revisión de apoyos que ofrezca garantías en el examen de los mismos, hacen necesaria la adopción de medidas encaminadas a corregir este flagelo que tantas dificultades causa en los procesos electorales”(10).

Como se advierte, el acta no dejó constancia del contenido de la “amplia discusión” que antecedió a la decisión de “actuar con mayor rigidez al fijar los valores de las pólizas de seriedad de las candidaturas”, ni de las razones de hecho que permitan concluir que con ocasión de las cuantías de las pólizas fijadas en la Resolución 139 de 2010, que mantenían los valores históricos previstos en los actos administrativos anteriores, se presentara “proliferación de inscripciones de listas y candidatos que las más de las veces carecen de seriedad y de respaldo popular”; es más, ni siquiera existe un listado o un registro de cuántos o cuáles son esas listas o candidatos que “carecen de seriedad y de respaldo popular”, o si este hecho se presenta mayoritariamente en algún tipo de elecciones.

Lo anterior permite concluir que la autoridad electoral no motivó su decisión en criterios que se podrían calificar de objetivos para adoptar el incremento del valor de las cuantías de las pólizas, y que se basó en apreciaciones no explicadas ni razonadas.

La jurisprudencia de la Sala ha dicho(11):

“La doctrina anterior [C. Const., Sent. C-734/2000], según la cual los actos administrativos deben motivarse por regla general, lleva a precisar que los actos administrativos se clasifican entre discrecionales y no discrecionales, siendo tipificados los primeros por lo prescrito en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, que sin exigir su expresa motivación sí ordena que los mismos se orienten ontológicamente por un proceso de proporcionalidad, consistente en que la medida “debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, de modo que el empleo de la facultad discrecional obedezca, necesariamente, al fin legítimo de mejorar el respectivo servicio público.

Por su parte, en los actos administrativos no discrecionales la administración pública está compelida a justificar la decisión respectiva, y para ello no puede menos que motivarla, al punto que si la determinación calla en cuanto a su motivación, el acto surge a la vida jurídica viciado de nulidad, pues como se dijo líneas arriba, la regla general es que la decisión se motive, más cuando no corresponde al ejercicio de una facultad discrecional(12).

Indistintamente de la naturaleza discrecional o no de la Resolución 3 de 2011, se echa de menos prueba o fundamento de que la expedición del acto demandado haya estado precedida de algún estudio estadístico, matemático o de análisis de resultados electorales que permitiera llegar a las conclusiones esbozadas por la corporación electoral y que finamente aconsejaran el alto incremento de las cuantías de las pólizas de seriedad, así como los ajustes en los ítems poblacionales para alcanzar el fin perseguido de evitar la “proliferación de inscripciones de listas y candidatos que las más de las veces carecen de seriedad y de respaldo popular”.

Mientras que en los años 2003 a 2010 no hubo incremento en el valor de las cuantías de las pólizas de seriedad, ni mayor modificación de los ítems referidos al número de habitantes, al examinar la Resolución 3 de 2011 no se encuentra ninguna explicación medianamente sustentada del porqué en este acto se estableció que existe proliferación de inscripciones que carecen de respaldo popular y adolecen de seriedad.

Tampoco encuentra la Sala que la medida adoptada en la Resolución 3 de 2011 haya sido razonable, pues no está justificada objetivamente. Es decir, de la motivación del acto ni de sus antecedentes se derivan hechos objetivos que le sirvieran de causa o fundamento.

Esta situación vulnera de manera grave los derechos políticos de los movimientos sociales y de los grupos significativos de ciudadanos porque el acto demandado impone unas restricciones de manera súbita sin consideración alguna por la estabilidad de los marcos jurídicos, en desmedro de la previsibilidad que se espera de la administración.

Como se ha explicado, la limitación de los derechos fundamentales no es cuestión de poca monta, pues la evaluación y ponderación de las decisiones que los afecten deben estar revestidas de la mayor seriedad, so pena de que puedan resultar excesivamente restrictivas y arbitrarias.

Se concluye entonces, que el incremento de las cuantías de las de las pólizas de seriedad previsto en la Resolución 3 de 2011 carece de justificación, no existe relación entre la decisión adoptada y el fin perseguido, y en esa medida el acto acusado vulnera los artículos 40 de la Constitución Política y 36 del Código Contencioso Administrativo.

Es necesario agregar que el acto acusado al incrementar ostensiblemente el valor de la cuantía de las pólizas de seriedad, como quedó demostrado, por fuera de expectativas razonables y fundadas igualmente vulnera el principio de la confianza legítima como bien lo señalan los demandantes.

Es evidente que en resoluciones anteriores analizadas, salvo en casos particulares, se mantuvo el monto de las pólizas en salarios mínimos como conducta, lo cual no quiere decir de manera alguna que el Consejo Nacional Electoral carezca de competencia para modificar las cuantías si obra con razones justificadas.

Así mismo, la confianza legítima ha sido definida por la doctrina como la “protección jurídica a las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad y proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el mismo Estado”(13).

En reciente fallo de esta Corporación, se determinó:

“En cuanto a la confianza legítima, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional(14), este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”(15). Empero, la misma jurisprudencia también ha previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no es óbice para que la administración adelante programas que modifiquen tales expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular”(16).

De conformidad con lo anterior es claro que la administración no está obligada a mantener indefinidamente una regulación, pues en el Estado social de derecho, la seguridad jurídica no impide la modificación de las reglas de juego pero sí exige que los cambios no se hagan de manera arbitraria y en forma inesperada sin tomar en cuenta la estabilidad de los andamiajes jurídicos que rigen en un momento dado la acción de las personas y desconociendo las consecuencias que los particulares deben asumir para ajustar su comportamiento a las nuevas normas”(17).

Conforme con lo expuesto es claro que el Consejo Nacional Electoral podía modificar la cuantía de las pólizas de seriedad, que si bien el acto acusado no sobrepasó los máximos permitidos por la ley, la modificación inesperada, desproporcionada e injustificada vulnera el principio de la confianza legítima.

Así las cosas, la Sala estima que hay razón suficiente para declarar igualmente la prosperidad de este cargo y consecuentemente la nulidad del acto administrativo acusado, por lo que se encuentra relevada de analizar los demás cargos de la demanda.

Respecto a la segunda pretensión de los demandantes, es decir que como consecuencia de la declaración de nulidad se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil que exija las pólizas de seriedad de las candidaturas según la cuantías señaladas en la Resolución 139 de 2010 expedida por el Consejo Nacional Electoral, es una asunto que escapa de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y corresponderá a las autoridades electorales adoptar las decisiones que en derecho corresponda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 3 del 13 de enero de 2011 expedida por el Consejo Nacional Electoral.

2. En firme esta providencia archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Loeweinstein Karl. Teoría de la Constitución. Editorial Ariel. Barcelona, páginas 391 y 392.

(2) Ver entre otras: Corte Constitucional, Sentencia T-469 de 1992.

(3) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 17 de julio de 2008, Exp. 2008-00009.

(4) Sentencia T-469 de 1992.

(5) Ver: Sentencia de la Corte Constitucional C-1212 de 2001.

(6) Ver: Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 29 de enero de 2009. Radicación número: 2008-00004.

(7) Sobre la aplicación de estos conceptos se puede consultar la sentencia de la Corte Constitucional C-1212 de 2001.

(8) Auto de 18 de agosto de 2011 (fls. 72 y 73).

(9) Folios 80 a 84.

(10) Acta 1 correspondiente a la sesión del Consejo Nacional Electoral del 12 y 13 de enero de 2011. Documento obrante a folio 81.

(11) Sentencia de 3 de junio de 2010, Rad. 2009-0043.

(12) Este postulado queda demostrado, por ejemplo, con lo dispuesto en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, ya que en su primer párrafo dice: “Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresas sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares” (se destaca).

(13) Valbuena Hernández Gabriel “La defraudación de la confianza legítima”, Bogotá Universidad Externado de Colombia, 2008.

(14) Corte Constitucional, Sentencia T-729 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(15) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-360/99, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto fundamento jurídico.

(16) Ibídem.

(17) Sección Primera, sentencia de 29 de septiembre de 2011, Rad. 25000-23-24-000-2004-00862-01.