Sentencia 20011-00046 de marzo 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

César Palomino Cortés

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 11001-03-25-000-2011-00046-00

Nº interno: 0171-2011

Demandante: Claudia Patricia Ruiz Eusse

Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Decreto 01 de 1984

Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de 12 años y 6 meses. Ley 734 de 2002

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

El presente proceso que se rige por el Decreto 01 de 1984, es competencia en única instancia del Consejo de Estado(19), pues esta corporación ha precisado que le corresponde privativamente conocer de los asuntos en los cuales se controvierte una sanción disciplinaria administrativa consistente en la destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos, expedida por una autoridad nacional, como lo es la Procuraduría General de la Nación.

2. De las excepciones propuestas.

2.1. De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El apoderado de la Procuraduría General de la Nación propuso la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que trascurrieron más de 4 meses desde la notificación del acto administrativo de segunda instancia y la presentación de la demanda.

Respecto de la figura procesal de la caducidad, esta corporación ha precisado que es: “el fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Ello ocurre cuando el término concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo en aras de la seguridad jurídica”(20).

Sobre la oportunidad para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo estableció que “caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)”.

Para la Sala se encuentra acreditado en el sub judice que a la actora se le notificó el acto administrativo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Regional de Risaralda a través de su apoderada, el día 15 de septiembre de 2005, según constancia secretarial obrante en el plenario,(21) y que la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 23 de noviembre de 2005 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda(22).

De lo anterior puede concluirse que esta excepción no está llamada a prosperar, toda vez que en el presente caso el término de caducidad empezó a correr a partir del 16 de septiembre de 2005 y que por ende, los 4 meses fenecían el 16 de enero de 2006, lo cual significa que la demanda se presentó dentro de la oportunidad prevista en la norma antes citada.

2.2. Innominada o genérica.

La Procuraduría General de la Nación planteó la excepción innominada o genérica, sin embargo, la Sala al revisar el proceso, no advierte la configuración de excepción alguna para decretarla de oficio.

3. Control judicial.

Previo a estudiar los cargos de la demanda, la Sala se pronuncia sobre lo aducido por la Procuraduría General de la Nación en cuanto a que la jurisdicción contenciosa administrativa no se erige en una tercera instancia para revisar las decisiones atacadas y para hacer una nueva valoración de las pruebas ya que éstas fueron debatidas en sede administrativa.

El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial(23) que ejerce respecto a las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 2016(24) consideró el alcance de aquél, así:

“En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.

Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala deduce que tiene plena competencia para realizar un examen integral de los argumentos expuestos en la demanda.

4. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta el concepto de violación expuesto por la parte actora, la Sala determinará si los actos administrativos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales sancionó disciplinariamente a la demandante con destitución e inhabilidad general de 12 años y 6 meses en calidad de secretaria de hacienda del municipio de La Virginia, por presentar a la Contraloría General del Departamento de Risaralda un informe contable y financiero con corte al 31 de diciembre de 2002 con datos no reales, ya que correspondían a los presentados en el tercer trimestre de dicho año, son nulos por desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa.

La parte demandante fundamenta que se presentó en la expedición de los actos administrativos sancionatorios una vulneración a sus derechos al debido proceso y a la defensa, al señalar que: i) no se observaron los términos procesales; ii) se desconoció el principio de presunción de inocencia; iii) se practicaron pruebas sin estar ordenadas ni notificadas y iv) no hubo una adecuación típica de la conducta al no encuadrarse en el tipo penal de falsedad ideológica.

La Sala con el fin de resolver el problema jurídico planteado seguirá el siguiente esquema: 4.1 Actuación disciplinaria; y 4.2 Caso concreto.

4.1. Actuación disciplinaria.

La Sala encuentra que mediante auto de cargos del 28 de septiembre de 2004 la Procuraduría Provincial de Pereira le formuló la siguiente conducta a la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse, en la condición de secretaria de hacienda del municipio de La Virginia:

“HABER PRESENTADO A LA CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO A TRAVÉS DEL FORMATO CGN-96-001, DENOMINADO CATÁLAGO DE CUENTAS, COMO INFORMACIÓN FINANCIERA Y CONTABLE DEL MUNICIPIO DE LA VIRIGINIA CON CORTE A 31 DE DICIEMBRE DE 2002, DATOS NO REALES, PUESTO QUE ÉSTOS CORRESPONDÍAN A LA INFORMACIÓN FINANCIERA Y CONTABLE DEL TERCER TRIMESTRE DE 2002, QUE HABÍA SIDO PRESENTADA EL 31 DE OCTUBRE DE 2002”(25).

La Procuraduría Provincial de Pereira el 31 de mayo de 2005 decidió en primera instancia sancionar con destitución e inhabilidad general de 12 años y 6 meses a la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse por la conducta endilgada, al encontrarla responsable de la falta gravísima contenida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en armonía con el artículo 286 de la Ley 599 de 2000, la cual le fue calificada a título de dolo.(26)

La segunda instancia la resolvió la Procuraduría Regional de Risaralda el 30 de agosto de 2005, confirmando la decisión anterior, al encontrar probado que la disciplinada previo acuerdo con la contadora municipal decidieron presentar la información contable y financiera a la Contraloría General del Departamento de Risaralda pretendiendo inducir en error a dicho organismo de control al aducir que se trataba de un informe con cierre al 30 de diciembre de 2002, cuando los datos consignados correspondían al tercer trimestre con corte al 30 de septiembre de ese año(27).

3.2(sic). Caso concreto.

En el asunto sub examine se calificó la conducta de la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse como falta gravísima, al incurrir en la descripción objetiva del delito de falsedad ideológica en documento público, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002(28), en concordancia del artículo 286 del Código Penal —Ley 599 de 2000(29)—.

La parte actora inconforme con los actos administrativos demandados estima que están viciados de nulidad por: i) desconocimiento al debido proceso al no observar los términos procesales; ii) vulneración al derecho de contradicción al escuchar a los testigos Ludivia Montoya Cadavid y Guillermo Buitrago sin auto que las decretara; iii) omisión al principio de presunción de inocencia; y iv) ausencia de tipicidad, al no encuadrar su conducta en el tipo penal de falsedad ideológica en documento público, ya que no concurren los elementos que integran aquél, esto es, tipicidad, antijuricidad y culpabilidad.

Vencimiento de los términos en la etapa de investigación disciplinaria. 

Indica la parte actora que la Procuraduría superó los términos en la etapa de la investigación disciplinaria, que prevé el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, pues el auto de apertura se profirió el 13 de junio de 2003 y los cargos se le formularon el 28 de septiembre de 2004.

Sobre este aspecto, precisa la Sala que en la actuación disciplinaria está acreditado que la Procuraduría Provincial de Pereira el 13 de junio de 2003 dispuso la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la actora y dos servidores más(30) y el 28 de septiembre de 2004 le profirió el auto de cargos(31).

Señala la Sala que el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 (antes de ser modificado por el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011(32)) disponía en los incisos primero y segundo que:

“El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura. 

En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados”. (Negrillas fuera del texto). 

Se encuentra probado entonces que en el sub lite el término de la etapa de investigación no era de 6 meses sino de 10, ya que se trataba de tres inculpados; además, con auto del 16 de diciembre de 2003(33) la Procuradora Provincial de Pereira suspendió el término de la investigación desde el 19 de diciembre del mismo año hasta el 13 de enero de 2004 por el periodo de vacaciones, con lo cual el plazo de la etapa de investigación vencía el 18 de mayo de mismo año, evidenciándose en consecuencia que se excedieron los tiempos que preveía el legislador para esta fase de la actuación disciplinaria.

No obstante, respecto del vencimiento de términos en la etapa de investigación en la Ley 734 de 2002, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido reiterativa en indicar que los actos administrativos definitivos producto de la actuación disciplinaria no son anulables pese a que se supere del plazo del artículo 156 ibídem, al sostener:

“(...) A su vez, el artículo 156 ibídem dispone que el término de la investigación disciplinaria será de doce meses, contados a partir de la decisión de apertura. Sin embargo, el hecho de que se haya superado el término previsto en la ley, por sí mismo no conlleva la vulneración de las garantías del investigado, ni afecta de nulidad la actuación. Tampoco conduce a la afirmación de que la Procuraduría General de la Nación incurrió automáticamente en una afectación grave de las garantías constitucionales y que, como consecuencia de ésta, toda la actuación efectuada carezca de validez, pues solo vulneraría los derechos del disciplinado y sus garantías constitucionales de índole procesal, cuando con posterioridad al vencimiento de ese límite temporal se practiquen pruebas y se desarrollen actuaciones adicionales sin la debida justificación o se vulnere el término de prescripción”(34).

En el presente asunto, la Sala determina que la Procuraduría Provincial de Pereira en el auto apertura de investigación comisionó al personero del municipio de La Virginia para realizar las pruebas referidas en esa providencia y las que surgieran como consecuencia de la investigación, y posteriormente con auto del 13 de junio la de 2003(35) asignó a la abogada asesora de esa procuraduría para que adelantara la actuación probatoria, quien recaudó dentro del término de los 10 meses un abundante acervo probatorio que le permitió al órgano de control formular el respectivo pliego de cargos y culminar en forma normal el proceso disciplinario dentro del término legal de los 5 años.

En este orden de ideas, si bien es cierto que el establecimiento de los términos en el proceso sancionatorio constituye una garantía para el investigado con el fin de que su situación disciplinaria no esté vigente de manera indefinida, también lo es que en el presente asunto se advierte que a la actora no se le desconoció el derecho fundamental al debido proceso, pues el auto de cargos y las decisiones de primera y segunda instancia se allanaron al cumplimiento de las exigencias de los artículos 163 y 170 de la Ley 734 de 2002.

Así entonces, para la Sala el incumplimiento de los términos procesales en las etapas de la actuación disciplinaria per se no limitan el ejercicio de dicha potestad, el cual tiene por objeto garantizar el adecuado funcionamiento de la administración, de conformidad con los principios y fines previstos en la Carta Política y la Ley, labor que fue desarrollada por la Procuraduría al momento de expedir los actos demandados, por lo que se considera que no se vio afectado el debido proceso ya que a la demandante le fue respetado el derecho a la defensa al ser debidamente notificada de las providencias emitidas, lo cual le permitió en su momento contestar el auto de cargos, solicitar pruebas y apelar las decisiones sobre las cuales recaía su inconformidad, cumpliéndose además con la garantía de la función pública establecía en el artículo 22 de la Ley 734 de 2002(36).

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que, pese a que la Procuraduría Provincial de Pereira se excedió el término de la etapa de investigación, dicha circunstancia objetiva no conlleva la nulidad de la actuación disciplinaria, ni es causal que invalide los actos censurados, razón suficiente para no declarar probado el cargo.

Derecho de contradicción. 

Sostiene la parte demandante que se le vulneró el derecho de contradicción al practicarse los testimonios de Ludivia Montoya Cadavid y Guillermo Buitrago sin auto que los decretara.

Sobre este cargo determina la Sala que en la actuación disciplinaria la Procuraduría Provincial de Pereira dispuso en el auto de apertura de investigación del 13 de junio de 2003, que se practicaran las pruebas que se desprendieran de las declaraciones de los investigados y demás documentos aportados(37) y con auto del 6 de agosto de 2003 ese despacho comisionó a la asesora adscrita a esa dependencia para que adelantara la investigación(38), quien escuchó en versión libre a los implicados y posteriormente a través de las citaciones de fechas 11 y 14 de noviembre de 2003(39) convocó a los señores Ludivia Montoya Cadavid y Guillermo Buitrago López para llevar acabo la diligencia de declaración el día 25 del mismo mes y año, declaraciones que se efectuaron en esa fecha sin la presencia de la actora ni de su abogada.(40)

Sentado lo anterior, destaca la Sala que el derecho de contradicción se encuentra previsto en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y se debe observar tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas. En el Código Disciplinario Único en los numerales 1 y 4 del artículo 90 y 92, respectivamente, se prevé que el investigado como sujeto procesal tiene derecho a solicitar o aportar pruebas y a controvertirlas, e intervenir en la práctica.

Conforme a lo anterior, si bien en la actuación disciplinaria la comisionada practicó las diligencias de recepción de las declaraciones sin la previa expedición de un auto, ello no constituye violación al derecho de contradicción de la actora, como se pasa a demostrar.

Según el artículo 153 de la Ley 734 de 2002, la finalidad de la investigación disciplinaria es verificar la ocurrencia de la conducta y si es constitutiva de falta disciplinaria, es decir que las pruebas que se practiquen en esta etapa teleológicamente buscan esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló el comportamiento presuntamente irregular.

En el auto de apertura de la investigación se estableció que podían practicarse las pruebas que se desprendieran de las expresamente ordenadas en dicha providencia, es así que de las versiones libres rendidas por la actora y el alcalde del municipio de La Virginia se hizo necesario citar a los testigos Ludivia Montoya Cadavid(41) y Guillermo Buitrago López(42).

La actora y su apoderada tenían facultad de revisar el expediente y advertir la comunicación que se les efectuó a estos últimos por parte de la comisionada, máxime cuando a partir de septiembre de 2003 se acopiaron las versiones libres de los implicados y se continuó con la realización de las diligencias testimoniales, además en el transcurso de la actuación disciplinaria pudieron controvertir tales declaraciones sin estaban inconformes con éstas.

Frente a estas declaraciones itera la Sala que en el auto de apertura de investigación disciplinaria claramente se indicó que además de las pruebas decretadas podrían practicarse las que se desprendieran de las versiones de los investigados, en ese sentido la comisionada practicó las diligencias de éstos y posteriormente consideró necesario escuchar los testimonios de los señores Ludivia Montoya Cadavid y Guillermo Buitrago López a modo de esclarecer los motivos determinantes de la investigación, declaraciones que reafirmaban los hechos denunciados sin variar la conducta por la cual se le formularon los cargos a la actora.

Es así, que en el pliego de cargos que se le formuló a la actora no se citaron como pruebas para soportar el comportamiento endilgado los testimonios de los señores Ludivia Montoya Cadavid y Guillermo Buitrago López, como se puede observar en el auto (folio 277 del cuaderno 1 anexo 2).

En este orden ideas, para la Sala el cargo por violación del derecho de contradicción no prospera, pues está acreditado que la parte actora tuvo a su disposición el expediente disciplinario, se le permitió presentar descargos de la conducta reprochada, controvertir las pruebas, se le expidieron las copias que solicitó para ejercer el derecho de defensa y contradicción, se le dio la oportunidad de interponer el recurso procedente contra la decisión de primera instancia, el cual fue resuelto por la Procuraduría Regional de Risaralda confirmando la responsabilidad disciplinaria y la sanción, además que siempre estuvo asistida de defensa técnica durante la actuación.

Principio de presunción de inocencia. 

La parte actora expresa que la Procuraduría Provincial de Pereira le vulneró el principio de presunción de inocencia cuando determinó previamente a la decisión de primera instancia que era responsable disciplinariamente, al sostener: “(...) Por lo tanto con la conducta endilgada incurrió en la falta descrita en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (...)”, por lo que en consecuencia se le responsabilizó de forma objetivamente.

De acuerdo a lo expuesto, la Sala indica que la presunción de inocencia se establece en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política, según el cual toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable. Así mismo, el legislador en materia disciplinaria prevé este principio en el artículo 9º de la Ley 734 de 2002 al indicar que “[a] quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”.

En el proceso disciplinario que adelantó la Procuraduría General de la Nación contra la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse y otros se siguió el procedimiento establecido en la Ley 734 de 2002 y en el auto del 28 de septiembre de 2004(43) por medio del cual se le formularon los cargos a la disciplinada se le citaron como “normas presuntamente violadas” entre otras el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y si bien posteriormente se le señaló lo que la parte actora sostiene, esto es, “[p]or lo tanto con la conducta endilgada incurrió en la falta descrita en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”, esta expresión aislada no permite tener como desconocido el principio de presunción de inocencia de la investigada, pues a renglón seguido la Procuraduría Provincial de Pereira le manifestó, “[c]on la conducta investigada posiblemente se incurrió en los tipos penales (...)”(44).

Así entonces, el principio de inocencia se debe garantizar durante el desarrolla la actuación disciplinaria, y en el sub lite está acreditado que a la investigada se le escuchó en versión libre, se le permitió presentar descargos, pedir pruebas y ejercer el derecho de contradicción sobre éstas, es decir el trato dado a la actora en la acción administrativa fue el de un sujeto procesal, sin evidenciar la Sala que se le responsabilizó de manera objetiva, por el contrario quedó probado en el proceso que la demandante desarrolló a título de dolo la conducta reprochada, y solo fue declarada responsable disciplinariamente en las decisiones de primera y segunda instancia, una vez la Procuraduría valoró el acervo probatorio de acuerdo con las reglas de la sana crítica y analizó los argumentos de descargos que condujeron a la certeza de la existencia de la falta gravísima reprochada y su responsabilidad.

En consecuencia, determina la Sala que a la actora se le garantizó su derecho a la presunción de inocencia, sin embargo, éste se desvirtuó por la Procuraduría Provincial de Pereira en primera instancia y la Regional de Risaralda al demostrar que la implicada incurrió en la falta gravísima contenida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al describir objetivamente el tipo penal de falsedad ideológica en documento público, sancionándola de la forma como quedó establecido en los actos demandados, por lo que este cargo tampoco prospera.

Ausencia de tipicidad de la conducta reprochada. 

Afirma la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse que la conducta reprochada no se subsume en el tipo penal de falsedad ideológica al no concurrir los elementos de éste, a saber: tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, en consecuencia, no desconoció el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Con el fin de resolver este cargo, la Sala precisa que a la demandante se le reprochó la conducta de haber presentado a la Contraloría General del Departamento de Risaralda información financiera y contable que no correspondía a la del tercer trimestre de la vigencia 2002, por ende, señalaron que posiblemente había realizado objetivamente la descripción típica de un delito sancionable a título de dolo, siendo éste el de falsedad ideológica en documento público.

Sobre la tipicidad de la conducta, la Procuraduría Provincial de Pereira en la decisión de primera instancia del 31 de mayo de 2005, indicó:

“En el caso de estudio es clara la realización de la conducta por parte de las servidoras públicas; dado que los informes fueron elaborados por la señora LUZ ESPERANZA ARBOLEDA CANO, Contador del Municipio de La Virginia, con la aprobación de la señora CLAUDIA PATRICIA RUIZ EUSSE, Secretaria de Hacienda, fueron firmados por ambas, además del señor Alcalde, y remitidos por las funcionarias a la Contraloría General del Departamento; en ejercicio de sus funciones. 

El contenido de los informes no es cierto, puesto que se consignó la información contable y financiera del municipio que se tenía con corte a 30 de septiembre de 2002: y se indicó al organismo de control que estos correspondían a la realidad contable y financiera del municipio a 31 de diciembre de 2002. (...) 

Resulta de lo discurrido que, se encuentra objetivamente probado el encuadramiento de la conducta desplegada por las señoras CLAUDIA PATRICIA RUIZ EUSSE y LUZ ESPERANZA ARBOLEDA CANO en el delito de falsedad ideológica en documento público; y además realizado con dolo, pues las disciplinadas eran conscientes de que la información presentada a 31 de diciembre de 2002, era la que correspondía a 30 de septiembre del mismo año, conducta constitutiva de falta gravísima a la luz de lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”(45).

Determinados los supuestos fácticos que dieron origen a la sanción disciplinaria y las consideraciones que tuvo la Procuraduría Provincial de Pereira para encuadrar o adecuar la conducta de la secretaria de hacienda en falta disciplinaria gravísima, esta corporación se ha pronunciado respecto de la subsunción típica de la conducta en materia disciplinaria, así:

En materia disciplinaria, el proceso de subsunción típica de la conducta del procesado tiene ciertas especificidades que le diferencian del proceso de subsunción típica que realizan los jueces penales. Según ha explicado la Corte Constitucional, en virtud de la admisibilidad del uso, en el ámbito disciplinario, de tipos abiertos y conceptos jurídicos indeterminados, el fallador disciplinario cuenta con un margen más amplio para realizar el proceso de subsunción típica-margen que se activa, se infiere necesariamente, cuando se está ante un tipo abierto o un concepto indeterminado, y que consiste esencialmente en que la autoridad disciplinaria puede —y debe— acudir a una interpretación sistemática de las normas invocadas para efectos de realizar la adecuación típica. En palabras de la Corte Constitucional, esta diferencia entre el derecho penal y el derecho disciplinario “se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, [y] hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria. // Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias debe ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones”(46).

Conforme al precedente jurisprudencial, en materia disciplinaria la adecuación o tipicidad de las conductas constitutivas de falta se encuentra reguladas en tipos en blanco o abierto(47), por lo que el operador administrativo en ejercicio de la subsunción típica debe acudir a las disposiciones que resulten aplicables respecto de la conducta investigada.

Es así, que en el sub lite se le citó a la investigada como falta disciplinaria gravísima la contemplada en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, de “[r]ealizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se comete en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.

Esta disposición en blanco o abierto remite a la ley penal para la configuración de la falta gravísima, por esta razón en el caso concreto la Procuraduría Provincial de Pereira determinó con el acervo probatorio allegado al proceso que la demandante como secretaria de hacienda del municipio de La Virginia con el comportamiento reprochado describió de manera objetiva el tipo penal de falsedad ideológica en documento público, previsto en el artículo 286 de la Ley 599 de 2002, sin que fuese necesario realizar un análisis de los elementos que integran el delito, esto es tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, pues ello es competencia del juez penal y no de la autoridad disciplinaria cuyo análisis de los elementos que estructuran la falta disciplinaria se hace acorde con el Código Disciplinario Único, de ahí que este cargo no prospere.

III. DECISIÓN

La Sala negará la nulidad de los actos administrativos demandados proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se sancionó a la actora con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años y 6 mes.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Claudia Patricia Ruiz Eusse contra la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

2. No hay lugar a condena en costas.

3. RECONOCER personería a la abogada Luisa Fernanda Lozano Garzón identificada con cédula de ciudadanía 1.013.587.150 y portador de la tarjeta profesional 186.584 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en representación de la entidad demandada.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: César Palomino Cortés—Sandra Lisett Ibarra Vélez—Carmelo Perdomo Cuéter».

19 Por auto de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Nº interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1203-2010, esta corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional.

20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Hernán Andrade Rincón, proceso con Rad. 23001-23-31-000-1998-09155-01 y Nº interno 21093, sentencia del 23 de junio de 2011 donde se cita el Auto de 3 de agosto de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Rad. 52001-23-31-000-2005-01660-01(32537).

21 Fl. 97 del cdno. ppal. 1.

22 Fl. 92 vuelto del cdno. ppal. 1.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014), Rad. 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con Rad. 11001-03-25-000-2011-00316-00 y Nº interno 1210-11.

25 Fl. 273 del cdno. 1 anexo 2.

26 Fls. 344 al 365 del cdno. 1 anexo 2.

27 Fls. 392 al 418 del cdno. 1 anexo 2.

28 “ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.

29 “ART. 286.—El servidor público que en ejercicio de sus funciones, al extender documento público que pueda servir de prueba, consigne una falsedad o calle total o parcialmente a la verdad incurrirá en prisión (...)”.

30 Fls. 56 al 59 del cuaderno 2 anexo 1.

31 Fls. 263 al 284 del cdno. 1 anexo 2.

32 «Inciso 2º modificado por el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:» En los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria no podrá exceder de dieciocho meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.

33 Fl. 212 del cdno. 1 anexo 2.

34 Sentencia del 27 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso María Vargas Rincón, Rad. 11001-03-25-000-2012-00399-00(1510-12). En este mismo sentido, ver las sentencias del 27 de febrero de 2014, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Rad. 11001-03-25-000-2012-00888-00 (2728-2012) y 27 de julio de 2017, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado11001-03-25-000-2012-00090-00(0366-12).

35 Fl. 108 del cdno. 2 anexo 1.

36 “El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones (...)”.

37 Fl. 57 del cdno. 2 anexo 1.

38 Fl. 10 del cdno. 2 anexo 1.

39 Fls. 159 y 161 del cdno. 2 anexo 1.

40 Fls. 162 al 164 y 171al 173 del cdno. 2 anexo 1.

41 Fl. 115 del cdno. 2 anexo 1.

42 Fl. 124 del cdno. 2 anexo 1.

43 Fl. 263 al 284 del cdno. 1 anexo 2.

44 Fl. 275 del cdno. 1 anexo 2.

45 Fls. 352 al 355 del cdno. 1 anexo 2.

46 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 26 de marzo de 2014, radicado interno 0263/2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

47 “En cuanto a los tipos abiertos “alude a aquellas infracciones disciplinarias que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos”. Así mismo, afirma que “la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina, pues, por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición, y de la norma que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”. Sentencia C-030/2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.