Sentencia 2011-00049 de abril 28 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 66001-23-31-000-2011-00049-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Yanid Viviana Gutiérrez Arias

Demandado: Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia

Bogotá, D.C., veintiocho de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991(1), esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la sentencia de 21 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

2. Presentación del caso y del problema jurídico.

En el sub lite, la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias invocó la protección de los derechos fundamentales a la educación, igualdad y libre desarrollo de la personalidad, y de los principios de confianza legítima, buena fe y prevalencia del derecho sustancial. Señaló, que el hecho o acción que genera la transgresión, se ubica en la negativa por parte del ente demandado de reconocerle la realización de la judicatura, por considerar que la entidad pública en que la realizó, no se encuentra contemplada taxativamente dentro de las normas que regulan la prestación de dicho servicio con carácter ad honorem.

Para ese efecto, solicitó al juez constitucional ordenarle al ente accionado, reconocer la práctica jurídica realizada en la personería municipal de Dosquebradas, de manera que se le permita optar al título de abogada.

En este orden de ideas, y con el fin de establecer si el problema jurídico esbozado amerita un estudio de fondo, corresponde a la Sala determinar previamente la procedencia de la acción de tutela para solicitar la protección iusfundamental sub examine.

3. Procedencia de la acción.

Dado su carácter preferente y subsidiario, la procedencia de la acción de tutela está limitada al cumplimiento de unas circunstancias específicas que permitan su invocación, todo ello en aras de impedir que cualquier asunto que no se encuentre ligado a la naturaleza constitucional de esta acción, sea resuelto por esta vía excepcional.

Conforme al problema dispuesto, es preciso indicar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, establece las causales de improcedencia de la acción de tutela. La primera de estas, hace referencia a la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, y supone aquellos eventos en los que la petición presentada puede ser resuelta a través de las acciones ordinarias u otros medios de defensa judicial.

No obstante, teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial y la necesidad impuesta por la Constitución Política de dar efectividad a los derechos fundamentales, el juez de tutela debe evaluar la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza(2).

Si se tiene en cuenta que el objeto del recurso de amparo es otorgar una protección iusfundamental efectiva, resulta indispensable concluir, que el juez de tutela debe evaluar en cada caso la idoneidad del otro medio de defensa para restablecer los derechos fundamentales, de acuerdo con la forma como presuntamente han sido vulnerados.

Así, es necesario analizar tanto el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza la acción de tutela, como el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de las garantías y derechos fundamentales.

En el presente caso, podría considerarse procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo objeto no es propiamente el procurar una protección oportuna y eficaz a los derechos fundamentales, sino, preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos conculcados a los coasociados.

No obstante, se advierte, que dicho mecanismo aparentemente prevalente no resulta eficaz y oportuno en el caso concreto, si se tiene en cuenta la incidencia que el transcurso del tiempo tendrá sobre los derechos invocados por la petente.

Para el caso particular, la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, al extender en el tiempo un obstáculo que le trunca a la accionante la posibilidad de obtener el título de abogada, después de haber cursado cinco años universitarios y haber prestado nueve meses de judicatura; circunstancia, que puede tener repercusiones graves en relación con el derecho a la educación, en tanto este constituye presupuesto básico para el efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales tales como el trabajo, igualdad en el ámbito educativo, escogencia de profesión u oficio y libre desarrollo de la personalidad(3).

Por lo anterior, se concluye que el juez constitucional no puede rechazar por improcedente la acción de tutela al considerar en abstracto que también procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pasando por alto los hechos del caso y el efecto que tendría la falta de protección efectiva y oportuna sobre el ejercicio de los derechos fundamentales, pues resultaría violatorio de los artículos 2º y 86 de la Constitución Política, y del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 rechazar una acción de tutela por improcedente, debido a la sola existencia formal de otro medio de defensa judicial, sin la debida consideración de la situación fáctica concreta.

Así las cosas, en el presente caso considera la Sala que la acción de tutela resulta procedente, pues la de nulidad y restablecimiento del derecho no permite proteger de manera eficaz, rápida y oportuna los derechos y principios aparentemente vulnerados.

Se procederá entonces a continuación, al estudio de fondo de la acción constitucional impetrada.

4. Fundamentos de la decisión.

Valga la pena recordar, que el motivo fundamental que adujo el Consejo Superior de la Judicatura para negar el reconocimiento de la práctica jurídica de la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias, consistió en que la entidad en la cual la realizó, esto es la personería municipal, no está incluida expresamente dentro de listado contemplado en las normas que reglamentan la posibilidad de prestar este tipo de servicio o colaboración con carácter ad honorem.

A partir del anterior planteamiento, procederá la Sala a analizar: (i) en qué consiste la prestación de la práctica jurídica como requisito para optar al título de abogado, posteriormente (ii) precisará la naturaleza jurídica de las personerías municipales, para finalmente (iii) analizar el caso concreto en el sentido de establecer si en efecto, como lo afirma la tutelante, es posible asimilar la prestación del servicio de judicatura ad honorem en la Procuraduría General de la Nación, a la realizada en las personerías municipales, en razón a las funciones ejercidas por ambos entes.

4.1. La práctica jurídica como requisito para obtener el título de abogado.

En términos de la jurisprudencia constitucional(4), la práctica de judicatura es entendida como la actividad jurídica que realizan los estudiantes de derecho que hayan terminado las materias del pénsum académico, como requisito para obtener el título de abogado; su validez constitucional radica en la existencia de una relación inescindible entre el desempeño idóneo del abogado y la posibilidad de acceder a prácticas jurídicas que sirvan de escenario para la aplicación de los conocimientos adquiridos en las distintas asignaturas que integran el programa correspondiente, a través del ejercicio de cargos o actividades que impliquen el desarrollo de tareas propias de la disciplina del derecho.

El ordenamiento legal colombiano ofrece diversas alternativas para el desarrollo de la práctica jurídica, pudiendo ser desarrollada de forma remunerada o ad honorem, en diversas instituciones de la rama judicial, ejecutiva y del sector privado sometidas a la inspección y vigilancia de las superintendencias, o como monitor de los consultorios jurídicos a cargo de las facultades de derecho.

La realización de esta práctica, tiene la connotación de que le permite a quien la ejerce, la posibilidad de adquirir experiencia laboral, así como conocimientos prácticos y teóricos que redundan en el posterior ejercicio de su profesión.

Así mismo, implica una labor social inherente a la profesión de abogado, que para el futuro profesional entraña además de una preparación sistemática y científica en forma metódica, una función social de sus conocimientos, que materializa el principio de solidaridad establecido en la Carta Política, aunado a los deberes de colaboración que se predican de la persona y del ciudadano en torno al buen funcionamiento de la administración de justicia(5).

Definido lo anterior, se esbozará sucintamente el marco jurídico y jurisprudencial que encierra la figura de las personerías municipales.

4.2. De las personerías municipales.

Dispone el artículo 118 de la Carta Política, que el Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados, los agentes del Ministerio Público, por los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley.

En este mismo sentido, disponen los artículos 169 y 178 de la Ley 136 de 1994, que el personero municipal ejercerá las funciones de Ministerio Público bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de lo cual cumplirá las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos, protección del interés público y vigilancia de quienes desempeñan labores públicas, entre otras.

Como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional(6), si bien en los términos de las normas superiores y legales pertinentes, las personerías municipales no pertenecen orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma, y por lo mismo el personero municipal, como funcionario del orden municipal no es en sentido estricto agente del procurador, sí es claro que por mandato constitucional, este ejerce funciones que pertenecen al ámbito de dicha institución, y que por lo tanto, debe desarrollar dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, se encuentra sujeto a la dirección, autoridad y control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo.

4.3. Análisis de la Sala al caso concreto.

Descendiendo al sub examine, encontramos que la Ley 878 de 2004, establece de manera expresa la posibilidad de prestar el servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación.

Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura sostuvo enfáticamente, que las personerías municipales no hacían parte de la Procuraduría, y que en tal virtud, no era posible reconocer la realización de la práctica jurídica en dichos entes municipales.

De conformidad con lo analizado en los numerales anteriores, considera la Sala, que la conclusión de la entidad demandada quebranta la Carta Política, al constituirse en una interpretación restrictiva de la norma; en efecto, no tiene en cuenta, que independientemente de que las personerías municipales no hagan parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, estas ejercen, por expreso mandato constitucional, la función de Ministerio Público bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación.

En este orden, el ente accionado pasa por alto que dentro de los principios que encierran el deber de realizar la práctica jurídica por los estudiantes de derecho, se encuentran, entre otros, los de solidaridad y función social de los conocimientos, los cuales fueron desplegados por la petente, al prestar sus servicios sin remuneración a la Personería Municipal de Dosquebradas, con la disposición de cumplir un horario de tiempo completo (desde las 8:00 a.m. hasta las 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.), y de realizar funciones netamente jurídicas, dentro de las cuales se encuentran las de asesorías en diferentes áreas, elaboración de tutelas, derechos de petición, recursos, acompañamiento a jornadas electorales, entre otras, de cuya ejecución obra constancia en el expediente.

De manera que en casos como el analizado, la Sala observa que la negativa del Consejo Superior de la Judicatura de reconocer la realización de la práctica jurídica, vulnera el derecho fundamental de la educación de quien lo solicita, y de paso transgrede los principios de buena fe y confianza legítima, en la medida en que entorpece las aspiraciones de aquellas personas, que con el fin de obtener su título profesional de abogado, optan por realizar su práctica jurídica en un ente público en el que son nombrados para tal fin (desarrollar funciones jurídicas), como es el caso de la personería municipal, que como se expresó, ejerce funciones de Ministerio Público.

Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido:

Si la práctica de la judicatura ha sido entendida como el ejercicio de un cargo en el cual se desempeñan funciones jurídicas, para efectos de acreditar los requisitos de grado de los abogados, el principio de buena fe y confianza legítima debe operar en este caso a favor del accionante, quien cumplió inicialmente todos los requisitos académicos que su universidad le exigía, y luego de un año de judicatura, en uno de los cargos previstos para ello, el Estado no responde con el aval correspondiente y lo sorprende con una decisión que trunca sus expectativas legítimas para graduarse. Es una clara defraudación de la confianza legítima, como postulado que lidera una protección para los particulares frente a cambios inesperados efectuados por las autoridades públicas(7)” (negrilla de la Sala).

“[e]El otorgamiento del título hace parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo...”(8).

Por lo anterior, si la petente cursó y aprobó el respectivo programa de derecho en la Universidad Libre seccional Pereira, y luego realizó su práctica jurídica en un ente público como la Personería Municipal de Dosquebradas, que al igual que la Procuraduría General de la Nación, ejerce funciones de Ministerio Público, se imponía sin duda la acreditación de la misma. Ninguna de las razones esgrimidas por el Consejo Superior de la Judicatura excusan su negativa para certificar el tiempo de servicios a quien ha cumplido nueve meses de judicatura sin remuneración, ejerciendo funciones propias de la misma.

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que la decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, de negar a la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias el reconocimiento de la práctica jurídica o judicatura lesiona los principios de buena fe y confianza legítima, y de paso vulnera su derecho fundamental a la educación, se accederá a su amparo.

En consecuencia, será revocada la sentencia de 21 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó el amparo deprecado, y en su lugar se ordenará al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, expida el correspondiente acto administrativo de reconocimiento de la práctica jurídica a la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias para optar al título de abogada, como egresada de la Universidad Libre seccional Pereira.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 21 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó el amparo solicitado, y en su lugar,

CONCÉDASE el amparo del derecho fundamental a la educación de la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias. En consecuencia,

ORDÉNASE al Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa —Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia— que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, expida el correspondiente acto administrativo de reconocimiento de la práctica jurídica a la señora Yanid Viviana Gutiérrez Arias para optar al título de abogada, como egresada de la Universidad Libre seccional Pereira.

LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Publíquese».

(1) Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

(2) Corte Constitucional, Sentencia SU-086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(3) Corte Constitucional, Sentencia T-807 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-749 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-621 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-223 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) Sentencia C-1049 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, reiterado en la Sentencia T-892A de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(8) Ibídem 4.