Sentencia 2011-00052 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000-23-26-000-2011-00052-01(45485)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico (E)

Actor: Marco Tulio Fierro Almario y otro

Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Cancelario, Inpec

Referencia: Acción de reparación directa

Temas: FALLA EN ATENCIÓN MÉDICA A RECLUSA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE PERSONAS RECLUIDAS EN CENTROS CARCELARIOS O DE DETENCIÓN / Se probó la configuración del daño - muerte de la reclusa - mas no se probó la responsabilidad del INPEC en la producción del mismo.

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 16 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa.

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) verificación del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa relativos a la competencia, la legitimación en la causa por activa y el ejercicio oportuno de la acción; 2) Régimen de responsabilidad en materia de personas recluidas en centros carcelarios o de detención; 3) las pruebas aportadas al proceso; 4) conclusiones probatorias y caso concreto: la responsabilidad del INPEC a título de falla en el servicio por la atención médica prestada a reclusa antes de su muerte; 5) condena en costas.

1. Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el caso sub examine. 

1.1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de este proceso, en razón del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se encuentra radicada en los tribunales administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso(12).

1.2. Legitimación en la causa por activa.

Para la Sala, el señor Marco Tulio Fierro Almario se encuentra legitimado para actuar como demandante dentro del proceso de reparación directa, por cuanto, de conformidad con el registro civil de matrimonio(13), era el cónyuge de la señora María Alejandra Liz, quien se encontraba recluida en el establecimiento penitenciario “El Buen Pastor” y por la cual se solicita la indemnización de los perjuicios ocasionados como consecuencia de su muerte.

Así mismo, está acreditado que la señora María Alejandra Liz era la hija de la señora Bersalid Liz Vargas(14) y la madre de Casandra, Carlos, Jorge y Sara Ximena Fierro Liz, y de Daniel Eduardo Liz González(15), razón por la cual también se encuentran legitimados para actuar como demandantes en el presente proceso.

1.3. El ejercicio oportuno de la acción.

Al tenor de lo previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(16), la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra.

En el presente caso la pretensión resarcitoria se origina en los daños sufridos por la parte actora con ocasión de la muerte de la reclusa María Alejandra Liz, quien falleció el 15 de marzo de 2009(17), por lo que, al haber presentado la demanda de reparación directa el 28 de enero de 2011(18), se tiene que se ejerció la acción oportunamente.

2. Régimen de responsabilidad en materia de personas recluidas en centros carcelarios o de detención(19). 

En relación con las personas que se encuentran privadas de la libertad, quienes deben soportar tanto la limitación en el ejercicio de sus derechos y libertades como, igualmente, la reducción o eliminación de las posibilidades de ejercer su propia defensa con miras a repeler las agresiones de agentes estatales o de terceros, respecto de quienes puedan ser víctimas dentro del establecimiento carcelario, el Estado debe garantizar la seguridad de los internos y asumir los riesgos que lleguen a presentarse en virtud de dicha circunstancia, razón por la cual la Sala que integra esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que en estos casos, entre las personas detenidas y el Estado existen o se configuran “relaciones especiales de sujeción”(20).

Al respecto, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha definido el contenido y el alcance de tales relaciones; así, por ejemplo, mediante Sentencia T-687 del 8 de agosto de 2003, señaló:

“Doctrina constitucional acerca de las relaciones de especial sujeción.

“De la existencia, identificación y régimen de las llamadas “relaciones especiales de sujeción”(21) entre los reclusos y el Estado (las autoridades penitenciarias), la Corte ha extraído importantes consecuencias jurídicas que la Sala procederá a reiterar en función de la ilustración del caso bajo estudio.

“De la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala identifica seis elementos característicos que procederá a relacionar así: las relaciones de especial sujeción implican (i) la subordinación(22) de una parte (el recluso), a la otra (el Estado); (ii) esta subordinación se concreta en el sometimiento del interno a un régimen jurídico especial(23) (controles disciplinarios(24) y administrativos(25) especiales y posibilidad de limitar(26) el ejercicio de derechos, incluso fundamentales). (iii) Este régimen en cuanto al ejercicio de la potestad disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales debe estar autorizado(27) por la Constitución y la ley. (iv) La finalidad(28) del ejercicio de la potestad disciplinaria y de la limitación de los derechos fundamentales, es la de garantizar los medios para el ejercicio de los demás derechos de los internos (mediante medidas dirigidas a garantizar disciplina, seguridad y salubridad) y lograr el cometido principal de la pena (la resocialización). (v) Como consecuencia de la subordinación, surgen ciertos derechos especiales(29) (relacionados con las condiciones materiales de existencia: alimentación, habitación, servicios públicos, salud) en cabeza de los reclusos, los cuales deben ser(30) especialmente garantizados por el Estado. (vi) Simultáneamente el Estado debe garantizar(31) de manera especial el principio de eficacia de los derechos fundamentales de los reclusos (sobre todo con el desarrollo de conductas activas).

“Como lo puede apreciar la Sala, entre las consecuencias jurídicas más importantes de la existencia de las relaciones especiales de sujeción, están: (i) la posibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales de los reclusos (intimidad, reunión, trabajo, educación). (ii) La imposibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales (vida, dignidad humana, libertad de cultos, debido proceso, habeas data, entre otros). (iii) El deber positivo(32) en cabeza del Estado de asegurar el goce efectivo tanto de los derechos no fundamentales como de los fundamentales, en la parte que no sea objeto de limitación cuando la misma procede, y en su integridad frente a los demás, debido a la especial situación de indefensión o de debilidad manifiesta en la que se encuentran los reclusos. (iv) El deber positivo(33) en cabeza del Estado de asegurar todas las condiciones necesarias(34) que permitan a su vez condiciones adecuadas para la efectiva resocialización(35) de los reclusos.

En este sentido, del perfeccionamiento de la “relación de especial sujeción” entre los reclusos y el Estado, surgen verdaderos deberes jurídicos positivos del Estado. Tales deberes se encuentran estrechamente ligados a la garantía de la funcionalidad del sistema penal, que viene dada por la posibilidad real de la resocialización de los reclusos, a partir del aislamiento en condiciones cualificadas de seguridad y de existencia vital de la población carcelaria. Deberes positivos de cuyo cumplimiento depende la legitimidad del sistema penal y, ante cuya inadvertencia, este último resulta convertido en una mera sombra de los valores y principios propios del Estado social de derecho(36)(37) (se resalta).

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia T-1190 de 4 de diciembre de 2003, respecto del deber de protección del derecho a la vida de las personas privadas de la libertad, sostuvo lo siguiente:

“(…) La privación de la libertad de una persona la coloca en una situación de indefensión, que genera obligaciones de protección por parte de quien adopta la medida o acción restrictiva de la libertad. No importa que se trate de particulares o del Estado, y que la restricción sea lícita o ilícita.

“Esta particular condición de indefensión, en la medida en que impide por completo la satisfacción de las necesidades del privado de libertad por los medios a su disposición en condiciones de generalidad, implica que las obligaciones de protección no necesariamente son de medio(38). En este sentido, la responsabilidad no se deriva de una relación causal naturalística entre la privación de la libertad y los daños o peligros a los que se ve sometida la persona, sino que tiene como base el mero deber de custodia y protección que se desprende de colocar a la persona en una situación restrictiva de su libertad.

“Lo anterior implica que el custodio tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el mayor disfrute posible de los derechos constitucionales de la persona privada de la libertad. Tratándose del Estado, supone la obligación de garantizar condiciones de dignidad del recluso. Garantía que únicamente se cumple si tales condiciones son efectivamente realizadas; es decir, no basta la adopción de medidas programáticas, sino que han de traducirse en realidad. Así, tal como lo ha señalado esta corporación, no pueden aducirse problemas presupuestales, sino que el Estado tiene la obligación de realizar el trato digno. Se trata pues, de una obligación de respeto.

“(...).

“En relación con el derecho a la vida del recluso, el Estado tiene la obligación de impedir que otros reclusos o terceros particulares (obligación de protección), así como el personal Estatal —sea personal penitenciario o de otra naturaleza— (obligación de respeto) amenacen contra la vida del interno(39). Dicha obligación apareja la de verificar y, si es del caso, enfrentar efectivamente las amenazas contra la vida de los reclusos(40). Esto apareja la obligación de adoptar medidas generales de seguridad interna dentro del centro de reclusión, así como la de trasladar a los internos cuando resulta imprescindible para proteger su vida. Empero, cuandoquiera que se supera el umbral de riesgo ordinario para el derecho a la vida de los reclusos y se presentan situaciones de amenaza contra determinados grupos de reclusos, el Estado tiene el deber de adoptar las medidas necesarias que aseguren que dichas amenazas no se hagan efectivas. Se trata, por lo tanto, de obligaciones de resultado”(41) (se resalta).

El anterior criterio jurisprudencial resulta coincidente con lo que al respecto ha sostenido la Sala al ocuparse de explicar el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la administración, cuando se trata de daños causados a personas detenidas:

“En determinados eventos, sin embargo, el Estado asume una obligación específica de protección y seguridad, en virtud de la cual se hace responsable de los perjuicios que sufren las personas. Es el caso de los retenidos, quienes por encontrarse en una situación de particular sujeción frente al Estado en virtud de la cual ven limitados sus derechos y libertades y la autonomía para responder por su propia integridad, deben gozar del pleno amparo de las autoridades frente a los posibles daños y peligros que los amenacen.

“Las obligaciones que asumen las autoridades de la República frente a los retenidos son de dos clases: 1) de hacer, esto es, de prever y controlar los peligros que pueda sufrir una persona retenida desde el momento mismo en que se produce la privación material de la libertad, hasta el momento en que ella es devuelta a la sociedad y 2) de no hacer, referida a la abstención de cualquier conducta que pueda vulnerar o poner en peligro los derechos que no hayan sido limitados con la medida cautelar.

“(…).

“En este orden de ideas, considera la Sala que las obligaciones de abstenerse de causar cualquier limitación a los derechos de las personas que no estén implicados dentro de la medida cautelar, así como las de prever y controlar cualquier acto que redunde en perjuicio de los retenidos son de resultado, pues la probabilidad de lograr la eficacia en el cumplimiento de la obligación es alta.

Lo anterior significa que si el Estado no devuelve al ciudadano en las mismas condiciones en que lo retuvo, debe responder patrimonialmente por los perjuicios que éste haya sufrido durante el tiempo de la retención, aunque haya puesto en funcionamiento todos los recursos de que dispone para proteger al retenido y evitarle la causación de cualquier daño, salvo que haya intervenido una causa extraña, pues frente al retenido la obligación del Estado no es un comportamiento sino la realización efectiva de un resultado determinado(42) (se resalta).

La misma consideración ha realizado la Sala al señalar la absoluta compatibilidad entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de las llamadas relaciones de especial sujeción entre el Estado y las personas privadas de la libertad. Así, en sentencia del 20 de febrero de 2008, se precisó:

“De acuerdo con lo dicho hasta el momento, las relaciones de especial sujeción que nacen entre las personas privadas de la libertad y el Estado, implican que algunos de sus derechos queden sometidos a ciertas restricciones. Sin embargo, otros derechos fundamentales no pueden ser limitados ni suspendidos; el total sometimiento al Estado, que la Corte Constitucional ha identificado como un estado de indefensión o debilidad manifiesto, implica que el Estado tiene el deber de respetarlos y garantizarlos plenamente; es decir, que todo agente estatal debe abstenerse de conducta alguna que los vulnere y debe prevenir o evitar que terceros ajenos a dicha relación lo hagan.

En efecto, el carácter particular de esta situación implica que corresponde al Estado garantizar la seguridad de las personas privadas de la libertad y la asunción de todos los riesgos que, en esa precisa materia, se creen como consecuencia de tal circunstancia. Bajo esta óptica, demostrada la existencia de un daño antijurídico causado, en su vida o en su integridad corporal, a quien se encuentra privado de la libertad puede concluirse que aquél es imputable al Estado(43) (se resalta).

Con fundamento en lo anterior, se concluye que la privación de la libertad de una persona conlleva, de manera necesaria, una subordinación del recluso frente al Estado, amén de que lo pone en una condición de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, razón por la cual se genera entre tales sujetos una relación jurídica especial y, en virtud de ello, el Estado tiene la facultad constitucional y legal de restringirles, limitarles o modularles algunos derechos fundamentales, de acuerdo con los fines de resocialización de los internos y con las necesidades de orden y seguridad propios de los centros de reclusión; sin embargo, tal relación implica también que otros derechos fundamentales de los reclusos como la vida e integridad personal no puedan ser limitados o suspendidos de forma alguna, sino que los mismos deben serles respetados y garantizados plenamente por las autoridades, pues —según se consideró anteriormente—, la seguridad de los internos depende de la administración pública.

Así pues, cuando se encuentre acreditado un daño antijurídico causado en la integridad sicofísica del recluso y/o detenido, la Sala ha manifestado que el mismo resulta imputable al Estado, por regla general, bajo un régimen objetivo de responsabilidad, teniendo en cuenta las condiciones especiales en las cuales se encuentra y con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política; sin embargo, lo anterior no obsta para que la Sala declare, si hay lugar a ello, la configuración de una falla, en el caso de encontrarla probada, luego de valorar las pruebas obrantes en el proceso y, siempre que no se configure como eximente de responsabilidad una causa extraña, siendo procedente aplicar el régimen de falla del servicio y probados los hechos que la configurarían, la Sala habrá de declarar la responsabilidad de la Administración de manera preferente con fundamento en la referida falla del servicio(44) y no en el régimen objetivo.

Asimismo, debe precisarse que en materia de daños causados a detenidos y/o reclusos, la causa extraña tiene plena operancia en sus diversas modalidades como causal exonerativa de responsabilidad, casos en los cuales, como resulta apenas natural, la acreditación de la eximente deberá fundarse en la demostración de todos y cada uno de los elementos constitutivos de la que en cada caso se alegue: fuerza mayor, hecho exclusivo de la víctima o hecho exclusivo de un tercero, según corresponda; por consiguiente, no es procedente afirmar de manera simple y llana que la sola constatación de la existencia de una aparente causa extraña como origen o fuente material o fenomenológica respecto de los daños ocasionados a reclusos, resulte suficiente para que estos puedan considerarse como no atribuibles —por acción u omisión(45)— a la administración pública(46).

Así pues, en cada caso en el cual se invoque la existencia de una causa extraña por parte de la entidad demandada, deberán analizarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se hubiere producido el daño, por cuanto es posible que el Estado haya contribuido causalmente a la generación del mismo.

En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para que tales eximentes de responsabilidad tengan plenos efectos liberadores respecto de la responsabilidad estatal, resulta necesario que la causa extraña sea la causa exclusiva, esto es, única, del daño y que, por tanto, constituya la raíz determinante del mismo.

Bajo dicha perspectiva, la Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la entidad demandada es responsable por la muerte de la señora María Alejandra Liz.

3. Los hechos probados.

De conformidad con el acervo probatorio del proceso, se tienen probados los siguientes hechos:

• El 14 de junio de 2007, el Juzgado 54 Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá libró boleta de encarcelación o detención en contra de la señora María Alejandra Liz, en la que se estableció que fue capturada el 13 de junio de 2007(47).

• El 15 de junio de 2007, la subdirección de tratamiento y desarrollo —división salud— del INPEC le realizó un examen médico de ingreso a la señora María Alejandra Liz, en el que se dejó constancia de los antecedentes de migraña y asma de la mencionada señora.

• El 10 de septiembre de 2007, el Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá condenó a la señora María Alejandra Liz a la pena principal de 25 meses de prisión y al pago de una multa de 500 SMLMV por la comisión del delito de extorsión agravada en la modalidad de tentativa(48).

La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Penal, el 14 de noviembre de 2007(49).

• El 14 de noviembre de 2008, la señora María Alejandra Liz rindió declaración juramentada ante la oficina jurídica del INPEC, en la que manifestó que (se trascribe literalmente, incluso con posibles errores):

“Declaro que soy madre cabeza de hogar madre de 5 menores quienes corresponden a los nombres de Daniel Eduardo Liz Gonzáles de 15 años, Carlos Fiero Liz, de trece años, Jorge fierro liz de 11 años, Casandra Fierro Liz de 8 años y Zara Ximena Fiero Liz de 7 años, de los cuales tres se encuentran con mi madre de 59 años de edad la cual ya no se encuentra en capacidad de mantenerlo, los otros dos están con el profesor de la vereda donde vive mi madre que es Termopilas de la inspección del paraíso Huila. Soy desplazada de Algeciras Huila por el motivo que la guerrilla quería reclutar a mi hijo mayor Daniel Eduardo liz González quien en esa época tenía 11 años por este motivo me vine para la ciudad con mis hijos sin dinero con las pocas cosas que pude coger. Me toco pedir ayuda a unas monjitas mientras pude empezar a trabajar en lo que me saliera en varios oficios como tales: vendiendo dulces, lustrando zapatos, trabajando en casas de familia etc. Como en esta ciudad no pude mantener a mis hijos y me estaban cogiendo malas mañas en la calle y decidí volver donde mi madre, por motivos de tratar de salir adelante decidí irme para Bogotá sola dejando a mis hijos con las personas ya mencionadas arriba. Llegué a la ciudad de Bogotá donde tampoco encontré ningún apoyo y por ignorancia e ingenuidad me vi involucrada en el delito por el cual estoy recluida en esta reclusión. Aclaro que con la persona que estuve casada no respondió nunca por mis hijos y además me maltrataba física y psicológicamente”(50).

• De conformidad con la hoja de evolución médica del servicio de salud de Reclusión de Mujeres de Bogotá del 11 de marzo de 2009, a las 11:10 la señora María Alejandra Liz refirió cefalea intensa, con una crisis convulsiva, sin tener ningún antecedente de epilepsia, por lo que se ordenó la remisión a urgencias neurológicas(51).

• Según la historia clínica del Hospital Simón Bolívar(52) y el registro individual de prestación de servicios de salud (RIPS) en hospitalización(53) la señora María Alejandra Lizingresó al servicio de urgencias el 11 de marzo de 2009 a las 12:00 y se le diagnosticó un aneurisma, por lo que el día siguiente fue sometida a una cirugía denominada “clipaje de aneurisma cerebral media”.

El 13 de marzo de 2009 fue ingresada a la unidad de cuidados intensivos a las 19:00, en donde falleció el 15 del mismo mes y año a las 20:15.

• Por su parte, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el informe pericial de necropsia realizado el 16 de marzo de 2009(54) expresó (se trascribe literalmente, incluso con posibles errores):

“(…) mujer de 34 años de edad, reclusa de la cárcel el Buen Pastor, quien ingresa el 11 de marzo al Hospital Simón Bolívar por cuadro de cefalea intensa de 2 horas, episodios de emesis, alteración del estado de conciencia. Se toma TAC cerebral que muestra hemorragia subaracnoidea Fischer IV hematoma prenquimatoso en el cuero calloso, se toma arteriografía que evidencia aneurisma de arteria comunicante anterior. Se lleva a cirugía y se realiza clipaje de arteria comunicante anterior. El 13 de marzo se toma nuevo TAC que muestra edema citotóxico por infartos agudos en territorio de la arteria cerebral y posteriormente presenta paro falleciendo”.

• El 27 de abril de 2009 se realizó un informe(55) de auditoría médica del Hospital Simón Bolívar ESE III nivel, por la muerte de la señora María Alejandra Liz en el que se concluyó que (se trascribe literalmente, incluso con posibles errores):

“(…) Analizados los registros de la historia clínica se establece por parte de esta instancia que se trata de una paciente joven traída por primera vez al Hospital Simón Bolívar por cuadro de inicio súbito de cefalea global intensa y episodios eméticos con posterior pérdida de la conciencia. Al ingreso al servicio de Urgencias se encuentra paciente sin respuesta verbal con G’asgow 10/15 por lo que se solicita TAC cerebral simple que muestra hemorragia subaracnoidea Fisher 4 (intraparenquimatosa e interventricular) por lo que se realiza arteriografía cerebral para determinar el sitio de sangrado y proceder a la cirugía. En la arteriografía se documenta aneurisma de arteria comunicante anterior y por deterioro neurológico de la paciente, el servicio de neurocirugía decide realizar clipaje de aneurisma el día 12/03/09. El procedimiento se realizó sin complicaciones, sin embargo la paciente evoluciona de manera tórpida con persistencia de sangrado cerebral y signos de vasoespasmo (este último una complicación que se presume secundaria sustancias derivadas de la degradación de la hemoglobina de la sangre extravasada o de algún otro constituyente de esta), que fueron manejados de manera adecuada según las guías y protocolos existentes al respecto. No obstante la paciente presenta deterioro neurológico progresivo a pesar del manejo médico y fallece.

“Es importante recordar que la hemorragia subaracnoidea espontánea es una patología con una alta morbimortalidad, cuya causa principal son los aneurismas de arterias cerebrales y dichos aneurismas pueden deberse a causas como enfermedades del colágeno, malformaciones arteriovenosa congénitas, infecciones etc., en este caso particular no fue posible indagar ningún tipo de antecedente pues la paciente no contó con familiares y su compañía permanente fueron guardias del INPEC, sin embargo se dio el manejo adecuado de su patología y se realizó procedimiento quirúrgico de manera oportuna, más al tratarse de una urgencia vital (…)”..

4. Conclusiones probatorias y caso concreto.

Acreditada la existencia del daño, consistente en la muerte de la señora María Alejandra Liz, la Sala pasa a hacer el análisis de imputación, con el fin de establecer si en el caso concreto dicho daño le puede ser atribuido a la entidad demandada y, por ende, si esta tiene el deber jurídico de resarcir los perjuicios que del mismo se derivan, para así determinar si la sentencia de primera instancia debe ser confirmada o revocada.

Con fundamento en las consideraciones expuestas respecto del régimen de responsabilidad en materia de personas recluidas y en el acervo probatorio relacionado, inicialmente se analizará la imputación de responsabilidad a la entidad pública demandada bajo el título de falla del servicio(56), toda vez que la parte actora afirmó que la responsabilidad del INPEC se ve comprometida porque no se le prestó a la reclusa una atención médica adecuada y diligente, situación que, según se sostuvo en el recurso de apelación, se encuentra acreditada con los testimonios rendidos en el proceso.

El mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º, referente a que: “… Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades …”, debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención, de acuerdo con las circunstancias, tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra, entre otros, para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera. Por consiguiente, resulta exigible al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; si el daño ocurre, a pesar de su diligencia, en principio, no podrá quedar comprometida su responsabilidad(57).

Así pues, las obligaciones que están a cargo del Estado —y por tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Para el caso sub examine, se encuentra probado que la señora María Alejandra Liz sufría de migrañas desde antes de ingresar a la cárcel para mujeres “El Buen Pastor” y el 11 de marzo de 2009 acudió al servicio de salud del mismo centro de reclusión refiriendo cefalea intensa, por lo que, ante su estado, se ordenó su remisión inmediata(58) a urgencias neurológicas del Hospital Simón Bolívar, al que ingresó el mismo día a las 12:00 p.m.(59).

Sin embargo, de los testimonios recaudados —rendidos por personas que no son médicos—, en términos generales, se da por establecido que la atención médica brindada a la señora María Alejandra Liz fue negligente desde el momento en que ingresó al establecimiento penitenciario “El Buen Pastor” hasta cuando fue remitida por urgencias al Hospital Simón Bolívar, en donde se produjo su muerte.

Al respecto, teniendo en cuenta que la parte actora manifestó en el escrito de apelación que el tribunal a quo no había realizado una valoración íntegra de los testimonios de los señores Edgar Caviedes Trujillo y Gloria Inés Lasso Tapias, procede la Sala a reproducir lo expresado por estos dentro del proceso de la referencia, así:

• El señor Caviedes Trujillo, en audiencia realizada el 13 de octubre de 2011(60), manifestó (se trascribe literalmente, incluso con posibles errores):

“(…) Yo conocí a Marco Tulio Fierro hace muchos años y a la señora Alejandra Liz también ellos eran marido y mujer eran casados por la iglesia, ella tenía 5 hijos, 4 que tenían el apellido de él y otro que tenía la abuelita a ese no le había dado el apellido de Marcos estaba con el puro apellido de ella, yo estudie con él, con Marco Tulio en la misma vereda, de toda la vida nosotros nos criamos juntos en la misma vereda alla en Garzón, ellos vivían bien, vivían juntos, la señora era muy trabajadora, yo los veía bien, un matrimonio que se entendían bien, y ellos querían mucho a esos niños, pues ahora no se cual fue la casusa de la muerte de ella ni donde, a los niños les ha dado muy fuerte sicológicamente viven muy mal porque uno ve que esta luchando él mucho para sacar esos hijos adelante, él y la abuelita de los niños (…) ella era una mujer muy trabajadora, y nunca conocí percance de salud, era una mujer muy alentada”.

Respecto de la pregunta de quién tenía a cargo los hijos de María Alejandra Liz, contestó:

“La tenía a cargo el papá Marco Julio Fierro y la abuelita de las niñas, eran los que la cuidaban”.

• La señora Lasso Tapias, en audiencia realizada el 29 de febrero de 2012(61), ante la pregunta sobre la atención médica por parte del INPEC a la señora Liz contestó (se trascribe literalmente, incluso con posibles errores):

“(…) los servicios de salud en el INPEC son muy precarios, y pésimos porque no se ´puede brindar la atención necesaria a ningun paciente en cuanto a exámenes y medicamentos, ni exámenes especializados ni consulta especializada, ni tienen los servicios dentro del INPEC ni los sacan, recuerdo que por esos días murió alla una ingeniera que era de muy buena familia pero nunca la pudieron sacar de las instalaciones para llevarla a la citas médicas. MARÍA ALEJANDRA nunca me dijo que le hicieran un tratamiento especial, y cuando lo solicitaba siempre se lo negaban por falta de turno, eso uno lo vive siempre alla (…)”(62).

De lo anterior se observa que lo dicho por los testigos —en cuanto a que la señora María Alejandra Liz no tenía antecedentes médicos— no merece credibilidad porque de la historia clínica se desprende todo lo contrario, pues, según el examen de ingreso al establecimiento penitenciario, ésta sufría de asma y de migraña.

Adicionalmente, precisa la Sala que respecto del testimonio del señor Caviedes Trujillo resulta claro que este no conocía la situación de la señora María Alejandra Liz, teniendo en cuenta lo que ella misma expresó en declaración rendida el 14 de noviembre de 2008, citada con anterioridad, antes de ser recluida, acerca de que ya no convivía con su esposo, ni con sus hijos, de quienes se hacían cargo su madre y un tercero en el departamento del Huila, mientras ella residía en la ciudad de Bogotá.

Ahora bien, respecto del testimonio de la señora Lasso Tapias, contrario a lo señalado por la parte demandante en el sentido de que a la señora María Alejandra Liz no se le prestó una atención adecuada y oportuna mientras estuvo recluida en la cárcel “El Buen Pastor”, la Sala observa que dichos argumentos no pasaron de ser simples afirmaciones sin sustento probatorio alguno; por el contrario, en el proceso se probó que desde el momento del ingreso al centro penitenciario, la víctima contó con el servicio médico y asistencial requerido, en especial por ginecología y odontología(63), sin que existiera ninguna solicitud de tratamiento o atención por las migrañas u otra enfermedad recurrente, sino hasta el 11 de marzo de 2009, fecha en la que fue remitida al Hospital Simón Bolívar por el cuadro neurológico que presentaba.

Lo anterior descarta la responsabilidad subjetiva o por falla del servicio.

Ahora, en relación con la responsabilidad objetiva de la entidad en el sentido de que su muerte fuera atribuible a la reclusión misma, debe resaltar la subsección la causa del deceso de la víctima, dado que en el plenario no se acreditó que hubiese sido consecuencia de la falta de tratamiento que hubiese recibido la víctima señora María Alejandra Liz, se encuentra que su deceso se produjo a causa de una “hemorragia subaracnoidea espontánea que es una patología con una alta morbimortalidad, cuya causa principal son los aneurismas de arterias cerebrales” (se resalta), es decir, que no era previsible, pues la señora Liz recibió el tratamiento requerido en el hospital, esto es, el clipaje de aneurisma que fue la que le causó la intensa cefalea el día 11 de marzo de 2009, sin que se hubiese demostrado que esto tuviera relación con los antecedentes de migrañas que sufría la reclusa, desde antes de ingresar al establecimiento penitenciario.

Por otra parte, la Sala encuentra que de los medios probatorios obrantes en el expediente no se demostró ni es posible inferir que la muerte de la señora María Alejandra Liz se produjo en virtud de las condiciones de detención, ni que la entidad demandada, en virtud de la relación de especial sujeción, hubiese limitado o restringido el acceso a los servicios médicos para garantizarle el derecho fundamental a la salud de la reclusa.

Ahora, si bien la Sala ha manifestado que cuando se acredite un daño antijurídico causado en la integridad sicofísica de un recluso o detenido, en principio, este resultaría imputable al Estado bajo un régimen objetivo, lo cierto es que en el presente caso quedó demostrado que la muerte de la señora María Alejandra Liz se dio por una causa extraña, como lo fue la “hemorragia subaracnoidea espontánea”, producto de un aneurisma que sufrió la reclusa, sin que se hubiese determinado o probado que la entidad demandada haya contribuido causalmente a la generación del mismo, por lo que el daño resultante tampoco es imputable al INPEC en el marco del régimen objetivo de responsabilidad.

Así las cosas, al no haberse acreditado la imputación del daño al INPEC, resulta claro que no se configuró uno de los elementos estructurantes exigidos para comprometer la responsabilidad patrimonial del ente demandado, cual es la imputación, y, como consecuencia, esta Subsección confirmará la sentencia apelada.

5. Decisión sobre costas.

Habida cuenta de que, para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 16 de mayo de 2012.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

12 Sobre este tema consultar auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de septiembre de 2008, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00, actor: Luz Elena Muñoz y otros.

13 Folio 25, cuaderno de pruebas 1.

14 Registro civil de nacimiento de la reclusa occisa en folio 17, cuaderno de pruebas 1.

15 Registros civiles de nacimiento en folios 19 a 23, cuaderno de pruebas 1.

16 Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

17 Registro civil de defunción obrante en folio 18, cuaderno de pruebas.

18 Folio 1, cuaderno de primera instancia.

19 Ver sentencia proferida por esta Subsección el 20 de mayo de 2013, radicación 28867, M.P. Hernán Andrade Rincón.

20 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 27 abril del 2006, expediente 21138 y del 27 de noviembre de 2002, expediente 13760, ambas con ponencia del Consejero, doctor Alier Hernández Enríquez.

21 Original de la sentencia en cita: Esta expresión en el contexto de las relaciones entre autoridades penitenciarias y personas privadas de la libertad, fue utilizada por primera vez en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia T-596 de 1992. Así mismo, entre los pronunciamientos más importantes al respecto, Cfr. sentencias T-705 de 1996 y T-153 de 1998.

22 Original de la sentencia en cita: La subordinación tiene su fundamento en la obligación especial de la persona recluida consistente en el deber de “cumplir una medida de aseguramiento, dada su vinculación a un proceso penal, o una pena debido a que es responsable de la comisión de un hecho punible”. Cfr. Sentencia T-065 de 1995. O también es vista como el resultado de la “inserción” del administrado en la organización administrativa penitenciaria por lo cual queda “sometido a un régimen jurídico especial”. Así en Sentencia T-705 de 1996.

23 Original de la sentencia en cita: Desde los primeros pronunciamientos sobre el tema, la Corte identificó la existencia de un “régimen jurídico especial al que se encuentran sometidos los internos”, el cual incluye la suspensión y la limitación de algunos derechos fundamentales, en este sentido Cfr. Sentencia T-422 de 1992.

24 Original de la sentencia en cita: Que se concreta por ejemplo, en la posibilidad de implantar un régimen disciplinario para los reclusos, así en Sentencia T-596 de 1992.

25 Original de la sentencia en cita: Que se concreta por ejemplo, en la posibilidad de implantar un régimen especial de visitas, así en Sentencia T-065 de 1995.

26 Original de la sentencia en cita: Sobre los tres regímenes de los derechos fundamentales de los reclusos, según la posibilidad de la suspensión, limitación y goce pleno, ver entre otras las sentencias T-222 de 1993, T-065 de 1995 y T-705 de 1996.

27 Original de la sentencia en cita: En este sentido véase la sentencia C-318 de 1995. La potestad administrativa para limitar o restringir derechos fundamentales en el contexto de las relaciones especiales de sujeción, “debe estar expresamente autorizada en la ley que regule su ejercicio”, así en la Sentencia T-705 de 1996.

28 Original de la sentencia en cita: Sobre la finalidad de la limitación a los derechos fundamentales en el contexto de las relaciones especiales de sujeción, véase especialmente la Sentencia T-705 de 1996. Sobre su relación con la posibilidad real de la resocialización véase la Sentencia T-714 de 1996.

29 Original de la sentencia en cita: Entre los especiales derechos de los presos y su correlato, los deberes del Estado, como consecuencia del establecimiento de una relación especial de sujeción, se encuentran “el deber de trato humano y digno, del deber de proporcionar alimentación suficiente, agua potable, vestuario, utensilios de higiene, lugar de habitación en condiciones de higiene y salud adecuadas, el deber de asistencia médica, y el derecho al descanso nocturno, entre otros”, citada de la Sentencia T-596 de 1992.

30 Original de la sentencia en cita: Sobre los deberes especiales del Estado ver la Sentencia T-966 de 2000.

31 Original de la sentencia en cita: Para la Corte esta garantía debe ser reforzada, ya que el recluso al estar sometido a una relación especial de sujeción, tiene limitado su derecho a escoger opciones y le es imposible autoabastecerse, en este sentido ver la Sentencia T-522 de 1992, además se encuentra en un estado de “vulnerabilidad” por lo cual la actividad del Estado en procura de la eficacia de los derechos fundamentales debe ser activa y no solo pasiva, en este sentido ver la Sentencia T-388 de 1993, y en el mismo sentido la Sentencia T-420 de 1994. Ya que el recluso está en imposibilidad de procurarse en forma autónoma los beneficios propios de las condiciones mínimas de una existencia digna, así en la Sentencia T-714 de 1995, o se encuentra en estado de indefensión frente a terceros, así en la Sentencia T-435 de 1997.

32 Original de la sentencia en cita: Sobre el contenido de este deber positivo ver la Sentencia T-153 de 1998.

33 Original de la sentencia en cita: Sobre el énfasis en el deber positivo en cabeza del Estado, véase las sentencias T-714 de 1996 y T-153 de 1998.

34 Original de la sentencia en cita: Responsabilidad del Estado que se concreta en la obligación de velar por la seguridad de los reclusos en el perímetro carcelario y en la obligación de garantizar condiciones de vida adecuadas a los reclusos, así en la Sentencia T-522 de 1992.

35 Original de la sentencia en cita: La posibilidad de reinserción social depende en buena medida de la eficacia del derecho de los reclusos a contar con centros carcelarios adecuados, este derecho encuentra el fundamento de su validez en el derecho a la dignidad y en el principio del Estado social de derecho, así en Sentencia T-153 de 1998.

36 Original de la sentencia en cita: Sobre la síntesis de la doctrina constitucional de las relaciones de especial sujeción, en idénticos términos Cfr., Sentencia T-881 de 2002.

37 En el mismo sentido ver las sentencias: T-596 de 1992, T-065 de 1995, C-318 de 1995, T-705 de 1996, T-1190 de 2003, T-490 de 2004, T-881 de 2002 y T-134 de 2005.

38 Sentencia T-590 de 1998.

39 Sentencia T-265 de 1999.

40 Ídem. En igual sentido T-208 de 1999.

41 Corte Constitucional, Sentencia T-590 de 1998.

42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de febrero de 2004, expediente 14.955. Sentencia del 24 de junio de 2004, expediente 14.950. Sentencia del 24 de junio de 1998, expediente 14.406. Sentencia del 20 de febrero de 2008, expediente 16.996.

43 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 20.125, C.P. Alier Hernández Enríquez. Sentencia de 20 de febrero de 2008, expediente 16996, C.P. Enrique Gil Botero, posición jurisprudencial reiterada en la sentencia del 29 de enero de 2009, expediente 16975.

44 La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual. Al respecto ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de julio de 1993, expediente 8163 y del 16 de julio de 2008, expediente 16423, entre muchas otras.

45 Si se tiene en cuenta que la comprensión mayoritaria —aunque deba darse cuenta de la existencia de pareceres discrepantes— niega que las omisiones puedan ser causa, en un sentido estrictamente naturalístico u ontológico, de un resultado, como lo han señalado, por vía de ejemplo, MIR PUIG y JESCHECK, de la siguiente manera: “resulta imposible sostener que un resultado positivo pueda haber sido causado, en el sentido de las ciencias de la naturaleza, por un puro no hacer (ex nihilo nihil fit)” (énfasis en el texto original), sostiene aquél; “La causalidad, como categoría del ser, requiere una fuente real de energía que sea capaz de conllevar un despliegue de fuerzas, y ello falta precisamente en la omisión (“ex nihilo nihil fit)”, afirma éste. Cfr. MIR PUIG, Santiago, Derecho Penal. Parte General, 5ª edición, Reppertor, Barcelona, 1998, pág. 318 y JESCHECK, Hans-Heinrich, Tratado de Derecho Penal. Parte General, Bosch, Barcelona, 1981, pág. 852, apud MIR PUIGPELAT, Oriol, La responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria, cit., págs. 241-242.

Sin embargo, la tantas veces aludida distinción categorial entre causalidad e imputación permite explicar, precisamente, de forma mucho más coherente que si no se parte de la anotada diferenciación, la naturaleza del razonamiento que está llamado a efectuar el juez de lo contencioso administrativo cuando se le llama a dilucidar si la responsabilidad del Estado debe quedar comprometida como secuela no ya de una actuación positiva, sino como consecuencia de una omisión de la entidad demandada, pues aunque se admita que dicha conducta omisiva fenomenológicamente no puede dar lugar a la producción de un resultado positivo —de un daño—, ello no significa, automáticamente, que no pueda generar responsabilidad extracontractual que deba ser asumida por el omitente. Pero esa cuestión constituirá un asunto no de causalidad, sino de imputación.

Y es que en los eventos en los cuales la conducta examinada es una acción, para que proceda la declaratoria de responsabilidad resulta menester que exista relación de causalidad entre ella y el resultado, lo cual no es suficiente porque debe añadirse que éste sea jurídicamente atribuible o imputable a aquélla; pero, como señala MIR PUIGPELAT,
“… cuando la conducta es, en cambio, una omisión, la relación de causalidad no es sólo insuficiente, sino, incluso, innecesaria (…) Y existirá imputación del resultado cuando el omitente tenía el deber jurídico de evitar el resultado lesivo, poseyendo la acción —debida— omitida capacidad para evitarlo. En el momento de comprobar esta última cuestión (la capacidad evitadora de la acción omitida) se examina si existe relación de causalidad entre la acción omitida y el resultado producido. Pero obsérvese bien: no es una relación de causalidad entre la omisión y el resultado, sino entre la acción (que, a diferencia de la omisión, sí tiene eficacia causal) no realizada y el resultado; y, además, es una causalidad meramente hipotética, entre una acción imaginada que no ha llegado a producirse y un resultado efectivamente acontecido. Los problemas fundamentales que se plantean, pues, en sede de omisión (y que son problemas de imputación), son la determinación de cuándo existe el deber jurídico de evitar el resultado (en definitiva, la determinación de cuándo se encuentra la Administración en posición de garante de la víctima) y la concreción del grado de capacidad evitadora del resultado que exigimos a la acción omitida, partiendo de valoraciones normativas, para imputar el resultado a la omisión”. Cfr. MIR PUIGPELAT, Oriol, La responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, cit., págs. 242-244.

46 Cf. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre de 2008, expediente 18586, M.P. Enrique Gil Botero.

47 Folio 116, cuaderno de pruebas 1.

48 Folios 163 a 175, cuaderno de pruebas 1.

49 Folios 152 a 162, cuaderno de pruebas 1.

50 Folio 221, cuaderno de pruebas 1.

51 Folio 97, cuaderno de pruebas 1.

52 Folios 49 a 50, cuaderno de pruebas 1.

53 Folios 44 a 72, cuaderno de pruebas 2.

54 Folios 34 a 38, cuaderno de pruebas 2.

55 Folios 40 a 43, cuaderno de pruebas 2.

56 La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual. Al respecto ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de julio de 1993, expediente 8163 y del 16 de julio de 2008, expediente 16423, entre otras.

57 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 8 de abril de 1998, expediente 11837, y del 18 de octubre del 2007, expediente 15.828.

58 Folio 97, cuaderno de pruebas 1.

59 Historia clínica del Hospital Simón Bolívar, visible en folios 49 a 50, cuaderno de pruebas 1.

60 Folio 45, cuaderno de pruebas 1.

61 Folios 180 a 182, cuaderno de pruebas 2.

62 Folios 180 a 182, cuaderno de pruebas 2.

63 Ver folios 52, 54 a 57, 59 a 74, cuaderno de pruebas 1.